II SA/Ol 57/19

II SA/Ol 57/19 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2019-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Katarzyna Matczak /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Chybicki
S. Beata Jezielska
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2905/19 - Wyrok NSA z 2022-09-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 54
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 153, art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 30 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego - oddala skargę.
Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że po rozpoznaniu odwołania L S (zwanego dalej: skarżącym, stroną), Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E decyzją z dnia "[...]"r. Rep."[...]" utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B z dnia "[...]"r. nr. "[...]"r., którą ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego na działce geodezyjnej nr "[...]" obręb R, polegającą na: Budowie wieży obserwacyjnej wraz z urządzeniami oraz infrastrukturą towarzyszącą (System Wież Obserwacyjnych - SWO), w tym m.in. agregatem prądotwórczym (w kontenerze posadowionym na fundamencie) oraz ogrodzeniem.
Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W związku z zakładaną zmianą medium transmisyjnego z przyłącza telekomunikacyjnego do sieci T na radiolinię Zastępca Komendanta Oddziału Straży Granicznej wystąpił do Wójta Gminy B (dalej: Wójt, organ I instancji) z wnioskiem o ustalenie na działce nr "[...]", obręb R, lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie "[...]"m wieży obserwacyjnej wraz z urządzeniami oraz infrastrukturą towarzyszącą.
Decyzją z "[...]"r. Wójt Gminy B ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla budowy wieży obserwacyjnej z łącznością przez radiolinię, wraz z infrastrukturą towarzyszącą (System Wież Obserwacyjnych - SWO), w tym mi.in. agregat prądotwórczy oraz ogrodzenie, wskazując jako rodzaj zabudowy: obiekt infrastruktury technicznej; zaś cel publiczny: obiekty i urządzenia niezbędne dla ochrony granicy państwowej. Wskazane rozstrzygnięcie zostało następnie uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]"r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia "[...]"r., sygn. akt II SA/OI 619/13 oddalił skargę L S na powyższą decyzję Kolegium.
Decyzją z dnia "[...]"r. Wójt Gminy B po raz kolejny ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego na działce nr"[...]", obręb R, polegającą na budowie wieży obserwacyjnej z łącznością przez radiolinię wraz z urządzeniami i infrastrukturą towarzyszącą, zaś L S ponownie złożył odwołanie od tej decyzji.
Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E decyzją z "[...]"r. nr Rep. "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zamierzenie inwestycyjne stanowi inwestycję celu publicznego, o której mowa w art. 6 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r., poz. 518) dalej jako: u.g.n. i ma znaczenie lokalne. Nadto decyzja została uzgodniona z organami wskazanymi w art. 53 ust. 4 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r., poz. 199) dalej jako: u.p.z.p. Planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 7, jak też § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010r., Nr 213, Nr 213, poz. 1397) dalej jako: rozp. w sprawie przedsięwzięć, jak również inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na siedliska i gatunki, dla których ochrony został ustanowiony obszar Natura 2000. Z tego powodu nie zostało wydane postanowienie, w trybie art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235) dalej jako: ustawa o informacji o środowisku.
Na tą decyzję wywiedziono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015r., sygn. akt SA/Ol 98/15 oddalił skargę. Skarga kasacyjna od tego wyroku, wniesiona przez L S, została uwzględniona przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA), który wyrokiem z dnia 17 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2370/15 uchylił wyrok WSA w Olsztynie z 11 czerwca 2015r. oraz decyzję SKO w E z dnia "[...]"r. Rep. "[...]" oraz poprzedzającą decyzję Wójta Gminy B z "[...]"r.
NSA w uzasadnieniu wskazał m.in., że podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż w trakcie procedury dotyczącej wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zaniechano uzgodnienia projektu decyzji z marszałkiem województwa, tym samym naruszając art. 51 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Nie ulega wątpliwości, że planowana inwestycja na terenie działki geodezyjnej nr "[...]" obręb R stanowi cel publiczny o znaczeniu krajowym w rozumieniu art. 6 pkt. 7 u.g.n. w związku z przepisami ustawy o ochronie granicy państwowej. Dla dokonania oceny, czy inwestycja stanowi cel publiczny o znaczeniu lokalnym, wojewódzkim czy krajowym kluczową jest ocena skali oddziaływania danej inwestycji oraz weryfikacja, w jakich dokumentach oraz programach inwestycja ta jest określona (i w jakim kontekście tam występuje). Wskazano, że wprawdzie inwestycja ma dotyczyć obszaru danej gminy, jednak ze względu na fakt, iż mieści się w zakresie ochrony granic państwa ma ona oddziaływanie ponadlokalne, dotyczące obszaru województwa, a nawet kraju. Stanowi ona element większego projektu Straży Granicznej, dotyczącego obronności i bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej, w skład którego wchodzi budowa wież w różnych lokalizacjach.
NSA podzielił zarzut, że w aktach sprawy brak jest udokumentowania w zakresie zastosowania przez organy przepisów art. 53 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ do zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie stron w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Art. 53 ust. 1 ww. ustawy stanowi lex specialis w stosunku do art. 49 k.p.a., który przewiduje w tym zakresie alternatywę. Ustanowienie przez ustawodawcę obowiązku podwójnego sposobu informowania o wszczęciu postępowania i wydanej decyzji lokalizacyjnej ma na celu zagwarantowanie stronom tego postępowania, którym decyzji się nie doręcza, możliwości realnego udziału w postępowaniu, a przynajmniej zapewnienie wiedzy na temat, że postępowanie to się toczy. Zapewnienie realnej a nie tylko potencjalnej możliwości dowiedzenia się o toczącym się postępowaniu oraz decyzjach w nim wydawanych, przede wszystkim decyzji lokalizacyjnej, jest dla stron tego postępowania bardzo istotne, gdyż przepis art. 53 ust. 8 u.p.z.p. stanowi, iż nie uchyla się decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jeżeli upłynęło 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia.
NSA przyznał, że budowa "[...]"-metrowej wieży obserwacyjnej może przyczynić się do zakłócenia krajobrazu Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk Z. Zgodnie z definicją przedstawioną w pkt. 39 art. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2007r. - Prawo ochrony środowiska pod pojęciem "środowisko" rozumie się także krajobraz jako ogół elementów przyrodniczych. Dlatego też krajobraz, jako element środowiska również znajduje się pod ochroną sieci Natura 2000. Poza tym w bliskiej odległości od przedsięwzięcia znajdują się siedliska zwierząt i ptaków objętych ścisłą ochroną oraz obszar, na którym ma zostać wybudowana wieża obserwacyjna wraz z urządzeniami i infrastrukturą, znajduje się pod ochroną jako Obszar Chronionego Krajobrazu. Organ I instancji ograniczył się natomiast jedynie do wskazania, że ocenił, iż przedsięwzięcie nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Nie przedstawiono argumentacji na poparcie takiego stanowiska. Stwierdzono, że orzekające organy oparły ocenę na ogólnym - pobieżnym odniesieniu się do obszaru, który obejmuje inwestycja, jak też obszaru, który obejmuje obszar chroniony w ramach projektu Natura 2000. Zarówno w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak też w decyzji SKO brak jest szczegółowego odniesienia się do aspektów wskazanych w art. 62 w zw. z art. 96 ust. 1 ustawy o informacji o środowisku. Przepis art. 96 ust. 1 tej ustawy wymaga natomiast, aby organ właściwy do wydania decyzji przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia rozważył, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Także art. 62 tej ustawy stanowi, że analiza i ocena bezpośredniego i pośredniego wpływu danego przedsięwzięcia na środowisko oraz wymagany zakres monitoringu jest obowiązkiem organu w ramach oceny oddziaływania na środowisko. Zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja może przynajmniej potencjalnie znacząco wpływać na obszar, organ powinien był na podstawie art. 96 ust. 3 ww. ustawy, w drodze postanowienia, nałożyć na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w O (dalej: RDOŚ) dokumentów wskazanych w pkt. od 1 do 5 tego przepisu.
NSA podzielił także pogląd skarżącego kasacyjnie, że w treści decyzji Wójta nie było określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, przez co naruszono art. 54 pkt. 2 lit.b) u.p.z.p. Niewątpliwie kwestie zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego posiadają istotne znaczenie w przypadku budowy wieży na działce nr "[...]" w R, gdyż usytuowanie wieży w odległości "[...]" metrów od budynków mieszkalnych może stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi w związku z zagrożeniem zawalenia się obiektu w przypadku np. zaistnienia katastrofy budowlanej, wybuchu czy aktu terroru.
Po przekazaniu akt tej sprawy, Wójt Gminy B decyzją z "[...]"r., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego. Decyzja ta została zaskarżona, a w wyniku rozpatrzenia odwołania - SKO w E decyzją z dnia "[...]"r. nr Rep. "[...]", uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego, Wójt Gminy B wydał (czwartą) decyzję z "[...]"r. ustalającą lokalizacje inwestycji celu publicznego na działce nr. "[...]" obręb R. Jako Rodzaj inwestycji organ wskazano budowę wieży obserwacyjnej wraz z urządzeniami oraz infrastrukturą towarzyszącą (System Wież Obserwacyjnych - SWO), w tym m.in. agregat prądotwórczy (w kontenerze posadowionym na fundamencie) oraz ogrodzenie; rodzaj zabudowy: obiekt infrastruktury technicznej; cel publiczny: obiekty i urządzania dla ochrony granicy państwowej o znaczeniu ponadlokalnym (wojewódzkim i krajowym). O wydaniu decyzji zawiadomiono strony w drodze obwieszczenia - stosownie do art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Obwieszczenie umieszczono (w dniu "[...]"r.) na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy B, na tablicy ogłoszeń w miejscowości R oraz na stronie BlP Gminy B.
Odwołanie od tej decyzji wniósł L S, który uznał uzasadnienie za niewystarczające (m.in.) w zakresie wpływu inwestycji na obszar Natura 2000, gdyż budowa "[...]"-metrowej wieży obserwacyjnej naruszy unikalny krajobraz Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk - Zalewu W. Podniósł, że nie zostały przeprowadzone badania gruntu, który jest podmokły i tym samym nie zweryfikowano na jakiej głębokości może zostać osadzony fundament wieży oraz czy jest to głębokość wystarczająca do osadzenia wieży o podanej wysokości. Nie przeprowadzono badań w kierunku zagrożenia środowiska w przypadku wycieku paliwa zasilającego generator oraz wpływu wycieku na studnię zaopatrującą w wodę nieruchomość skarżącego. Podniósł brak uwzględnienia kwestii uprzednio wydanego na jego rzecz pozwolenia na budowę dotyczącego adaptacji stajni, jak też nieuwzględnienie decyzji Starosty B (z dnia "[...]"r.) o pozwoleniu na budowę naziemnego zbiornika na gaz w odległości "[...]"m od planowanej inwestycji. Skarżący zarzucił nadto (m.in.) brak w treści decyzji określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, co stanowi rażące naruszenie art. 54 pkt. 2 lit.b) u.p.z.p. Usytuowanie wieży w odległości "[...]" metrów od budynków mieszkalnych stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi w związku z zagrożeniem zawalenia się obiektu w przypadku zaistnienia katastrofy budowlanej, wybuchu czy też aktu terroru.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E, zaskarżoną decyzją z dnia "[...]"r. Rep."[...]", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że jest to orzeczenie po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2370/15. Wskazano na związanie treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 1302) dalej: p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Nadto zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Tak więc organ rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym był zobowiązany do uwzględnienia oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku NSA, które zostały w pełni uwzględnione przez organ I instancji. Wyjaśniono, że na organie prowadzącym ponowne postępowanie w sprawie spoczywa bezwzględny obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej przez sąd w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia, jak i obowiązek wykonania zawartych w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania.
Mając na uwadze wskazania wyroku NSA z 17 maja 2017r. (sygn. akt II OSK 2370/15) uznano, że zostały one zrealizowane, zaś poddawszy szczegółowej analizie wszystkie czynności procesowe organu I instancji oraz wszelkie uzyskane w efekcie tych czynności stanowiska organów współdziałających, dokumenty i informacje, uznano decyzję organu I instancji za prawidłową.
Kolegium podkreśliło, że postanowieniem z dnia "[...]"r. (znak:"[...]") Wójt nałożył na Oddział Straży Granicznej w K obowiązek przedłożenia RDOŚ w O: wniosku o wydanie decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1 ustawy o informacji o środowisku, karty informacyjnej przedsięwzięcia, kopii właściwej mapy ewidencyjnej oraz wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo informacji o braku planu. W efekcie tych działań, RDOŚ w O postanowieniem z dnia "[...]"r. (znak: "[...]") wyraził opinię, iż planowane przedsięwzięcie polegające na budowie wieży obserwacyjnej w miejscowości R, na działce nr "[...]" obręb R, gm. B, nie będzie znacząco oddziaływać na gatunki i siedliska, dla ochrony których wyznaczony został obszar mający znaczenie dla wspólnoty Zalew W i Mierzeja W oraz nie naruszy spójności sieci Natura 2000. Nadto organ ten odstąpił od obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania ww. przedsięwzięcia na obszar mający znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000 Zalew W i Mierzeja W"[...]".
Wyjaśniono, że projekt decyzji dot. lokalizacji inwestycji celu publicznego został przygotowany przez uprawnioną osobę, a następnie przesłany do uzgodnienia do: Marszałka Województwa W - w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.p.z.; Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska - w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.; Starosty B - w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.
Marszałek Województwa W uzgodnił projekt decyzji - postanowieniem z "[...]"r. (znak: "[...]"). Starosta B postanowieniem z dnia "[...]"r. (znak: "[...]") "zaopiniował" projekt decyzji w ten sposób, że wnioskowany teren nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nie wymaga zezwolenia starosty na wyłączenie z produkcji rolniczej (działka nr "[...]" jest sklasyfikowana jako grunty rolne IVb, wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego).
Wobec uchyleniu przez Kolegium decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia "[...]"r. przygotowano nowy projekt decyzji (opatrzony datą – "[...]"r.), który został pozytywnie uzgodniony z: Marszałkiem Województwa W - postanowieniem tego organu z "[...]"r.; Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O - postanowieniem z "[...]"r.; Starostą B - postanowieniem z "[...]"r. Uzgodnienia te zostały dokonane z zachowaniem terminów wynikających z art. 53 ust. 5 bądź ust. 5c u.p.z.p. Nadto wnioskodawca przekazał organowi I instancji kopię decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"r. (znak:"[...]"), którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wojewody W umarzającą wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wieży obserwacyjnej na działce nr. ewid. "[...]", obr. R, gm. B.
Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania zapewniono stronom możliwość realizacji uprawnień procesowych. Wydana decyzja odpowiada (w sposób ograniczony do niezbędnego minimum) wymogom decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Owe (minimalne) wymagania spełnia też przeprowadzone w sprawie postępowanie, w wyniku którego decyzja została wydana. Wskazano, że organem uprawnionym do wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego - w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim są - zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - wójt, burmistrz albo prezydent miasta w uzgodnieniu z marszałkiem województwa. Przesądzono w wyroku NSA z 17 maja 2017r., że inwestycja stanowi cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 7 u.g.n., gdyż budowa wieży obserwacyjnej ma na celu ochronę granicy państwowej. Ma znaczenie ponadlokalne (wojewódzkie a nawet krajowe) skoro obiekt stanowi element większego projektu Straży Granicznej, dotyczącego obronności i bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej. W tym zakresie uwzględniono wskazania co do dalszego postępowania, gdyż uzgodniono projekt decyzji z Marszałkiem Województwa W. Zostały też wyeliminowane (zgodnie ze wskazaniami NSA) nieprawidłowości w zastosowaniu art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Zastosowano się do wskazań nakładając w trybie art. 96 ust. 3 ustawy o informacji o środowisku postanowieniem z "[...]"r. - obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w O wskazanych dokumentów. W efekcie tych działań RDOŚ w O postanowieniem z "[...]"r. - w trybie art. 97 ust. 5 ustawy o informacji o środowisku - postanowił: 1. wyrazić opinię, iż planowane przedsięwzięcie polegające na budowie wieży obserwacyjnej na działce nr "[...]" obręb R, gmina B, nie będzie znacząco oddziaływać na gatunki i siedliska, dla ochrony których wyznaczony został obszar mający znaczenie dla Wspólnoty Zalew W i Mierzeja W "[...]" oraz nie naruszy spójności sieci Natura 2000; 2. odstąpić od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania ww. przedsięwzięcia na obszar mający znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000 Zalew W i Mierzeja W "[...]". W uzasadnieniu postanowienia organ ten wskazał na uwarunkowania, z powodu których stwierdził, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, jak też dla których brak jest potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Zostało rozważone występowanie różnorodnych emisji i innych uciążliwości. Odniesiono się do występujących na terenie obszaru Natura 2000 Zalew W i Mierzeja W rodzajów siedlisk i gatunków (z załączników I i II Dyrektywy Rady 92/43/EWG) roślin i zwierząt. W tym zakresie RDOŚ wskazał (m.in.), że:
- przedmiotowe przedsięwzięcie położone jest na terenach użytkowanych rolniczo. Na terenie planowanej inwestycji, ani w rejonie jej oddziaływania nie stwierdzono występowania gatunków i siedlisk, dla których ochrony powołany został OZW Zalew W i Mierzeja W "[...]". Realizacja i eksploatacja przedsięwzięcia nie spowoduje zniszczenia, ani nie pogorszy stanu siedlisk przyrodniczych obszaru Natura 2000.
- wieża kratowa nie będzie stanowić istotnej przeszkody dla migracji ptaków, dla których utworzono położony w odległości około "[...]" km obszar Natura 2000 Zalew W "[...]".
Kolegium podkreśliło, że skoro ocenę tą sformułował organ ustawowo powołany do ochrony środowiska, wyspecjalizowany, o wysokich kwalifikacjach i szczególnych kompetencjach, to organy orzekające nie są w stanie skutecznie zakwestionować takiego stanowiska w ramach postępowania dotyczącego lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednocześnie wyrażono stanowisko, że budowa wieży obserwacyjnej na działce o niewielkiej powierzchni ("[...]"ha) nie jest przedsięwzięciem, które mogłoby (chociażby potencjalnie znacząco) oddziaływać na obszar Natura 2000 Zalew W i Mierzeja W o powierzchni "[...]"ha. Odnosząc się do treści wcześniejszych rozstrzygnięć, podtrzymano pogląd, iż lokalizowanie na tym terenie inwestycji celu publicznego istotnego dla ochrony granicy państwa, jego bezpieczeństwa i obronności - nie wywoła trudnych do przewidzenia zagrożeń dla środowiska, w tym dla specjalnego obszaru ochrony siedlisk i gatunków roślin i zwierząt. Zagrożeń tych można upatrywać w zupełnie innych aspektach prowadzonej na tym obszarze działalności, głównie związanych z intensywną działalnością turystyczno-wypoczynkową. Poza tym wyjaśniono odrębnym postanowieniem, wydanym w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., że RDOŚ uzgodnił projekt decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego - postanowienie z "[...]"r. (znak: "[...]"), wskazując na stanowisko wyrażone w postanowieniu wcześniejszym z dnia "[...]"r. (znak: "[...]").
W rozważaniach Kolegium wskazało na trudność w zakresie oceny wpływu inwestycji celu publicznego na kwestie zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej - w aspekcie zagrożenia zawalenia się obiektu w przypadku np. zaistnienia katastrofy budowlanej, wybuchu czy aktu terroru. Trudność ta wynika przede wszystkim z braku możliwości realnej oceny prawdopodobieństwa wystąpienia tego typu zagrożeń, a także z powodu braku obiektywnych "czynników", na podstawie których taka ocena mogłaby być dokonana na etapie postępowania dotyczącego lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zaistnienie katastrofy budowlanej, wybuchu czy aktu terroru (a przez to zawalenia się obiektu) może dotyczyć każdego obiektu budowlanego (budynku, budowli, obiektu małej architektury), a także obiektu liniowego (art. 3 pkt 3a ustawy - Prawo budowlane), które również mogą być zagrożone wybuchem bądź aktem terroru. Wyrażono pogląd, że z większym prawdopodobieństwem (w zakresie np. katastrofy budowlanej) może wypowiedzieć się organy nadzoru budowlanego. Stąd jest uprawnione (pomocniczo) powołanie się przez organy orzekające w tej sprawie na stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyrażone (w odrębnym postępowaniu) w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]"r. (znak: "[...]") dotyczącej umorzenia w postępowaniu nieważnościowym dot. pozwolenia na budowę wskazanej wieży. W ocenie Kolegium - realność tego typu zagrożeń stanowiła przedmiot rozważania przez ten szczególnie wyspecjalizowany organ administracji, w którego kompetencjach leży m.in. badanie czy określony obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska itp.
Reasumując wskazano, że stosownie do art. 53 ust. 3 u.p.z.p.- właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania i jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Taka analiza została przeprowadzona (czego dowodem jest dokument z dnia "[...]"r.), decyzja zaś została wydana po uzgodnieniu z organami, wymienionymi wart. 53 ust. 4 pkt 6 i pkt 8 u.p.z.p., a także w uzgodnieniu z Marszałkiem Województwa W. W ocenie organu zaskarżona decyzja spełnia wymogi, wynikające z art. 54 u.p.z.p. w zakresie koniecznym dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie wieży obserwacyjnej wraz z urządzeniami oraz infrastrukturą towarzyszącą. Należy mieć też na uwadze, że nie wszystkie uwarunkowania dotyczące powyższej inwestycji mogą być przedmiotem rozważań i ustaleń na tym (pierwszym) etapie postępowania inwestycyjnego (część uwarunkowań dotyczy kolejnych etapów postępowania inwestycyjnego, prowadzonych a podstawie przepisów prawa budowlanego). Nadto organ jest związane uwarunkowaniami wynikającymi z art. 56 u.p.z.p., a więc odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego mogłaby być oparta wyłącznie na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem prawa nakładającego konkretne ograniczenia. Skoro zostały uwzględnione wskazania co do dalszego postępowania i ocena prawna wyrażone w wyroku NSA, nie znaleziono podstaw do uwzględnienia odwołania.
Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiódł pełnomocnik L S, który zarzucił decyzji:
1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:
- art. 7, 77, 80 K.p.a. przez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego, dowolne poczynienie ustaleń w zaskarżonym wyroku dokonane z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów bez uwzględnienia wskazań doświadczenia życiowego, nadto sprzeczność ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegająca na przyjęciu, że w sprawie prawidłowo zostało przeprowadzone postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, podczas gdy taka ocena nie została prawidłowo przeprowadzona oraz brak uwzględnienia w sprawie istotnych okoliczności związanych ze zdarzeniami powstałymi po wydaniu decyzji przez organ I instancji;
- art. 15 K.p.a. poprzez ograniczenie rozpoznania sprawy do oceny prawidłowości wydanej decyzji przez organ I instancji.
2. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 54 pkt. 2 lit. b u.p.z.p. poprzez brak określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.
Z uwagi na to wniesiono o uchylenie skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości.
W uzasadnieniu skargi podano, iż organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że ocena w zakresie oddziaływania inwestycji na zdrowie ludzkie, dziedzictwo kulturowe i zabytki jest trudna a nadto przedstawił rozważania w zakresie jaki organ jest właściwy do oceny takiego oddziaływania całkowicie kwestię, że taka szczegółowa analiza nie została w sprawie przeprowadzona i popierając się na zaakceptowaniu inwestycji przez Marszałka Województwa podczas, gdy organ ten w ogóle w zakresie uzgodnień tym aspektem się nie zajmował. Organ II instancji nie był uprawniony do twierdzeń w tym zakresie skoro sam wskazał, że nie ustalone zostało na etapie postępowania I instancji kto miałby dokonać omawianej oceny. Organ II instancji nie mógł zatem z dokumentów sporządzonych w innym celu wysnuwać wniosków z nich nie wynikających. Podniesiono, że w decyzji Wójta Gminy B brak określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, co stanowi rażące naruszenie art. 54 pkt. 2 lit.b) u.p.z.p. W punkcie 6 decyzji wskazano lakonicznie, że okoliczności te nie dotyczą wnioskowanej inwestycji, jednakże nie wskazano na jakiej podstawie przyjęto takie założenie i nie przedstawiono argumentacji na poparcie takie stanowiska. Odnosząc się do kwestii zdrowia skarżący podniósł, iż usytuowanie wieży w odległości "[...]" metrów od budynków mieszkalnych stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi w związku z zagrożeniem zawalenia się obiektu w przypadku zaistnienia katastrofy budowlanej, wybuchu czy też aktu terroru. Podano, że w toku trwającej sprawy skarżący zmienił przeznaczenie jednego z budynków na swojej nieruchomości i aktualnie z celu gospodarczego przeznaczony jest on na cele mieszkalno - gospodarcze będąc jednocześnie usytuowanym mniej niż 20 m od planowanej inwestycji. Okoliczność wydania decyzji w sprawie zezwolenia na adaptację nieruchomości przez stronę w toku postępowania była znana organowi II instancji i podnoszona w trakcie postępowania, jednak przy wydawanej decyzji został ten aspekt pominięty i żadna z analiz nie odnosi się do oddziaływania planowanej inwestycyjni na nieruchomości skarżącego.
Zarzucił organom, że mimo wskazań i wytycznych wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przeprowadziły one analizy potencjalnie znaczącego oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Kolegium, organ I instancji uzasadnił swoje stanowisko w tym zakresie niezbyt szczegółowo, a organ odwoławczy analizy takiej nie przeprowadził wcale ograniczając się jedynie do powielenia stanowiska organu I instancji. Skarżący podniósł, ze budowa "[...]"-metrowej wieży obserwacyjnej naruszy unikalny krajobraz Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk - Zalewu W i Mierzei W. Jak wywodził dalej skarżący organ II instancji nie przeprowadził własnej analizy sprawy, a w obszernym uzasadnieniu ograniczył się do cytowania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i oceny poszczególnych zarzutów skarżącego oraz oceny wybranych fragmentów decyzji organu I instancji. Nie zbadał on sprawy wszechstronnie, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Dodatkowo wskazano, iż ustalenia poczynione przez organ administracji w sprawie znacznie wykraczają poza zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego. Jak podkreślano organ II instancji przywołuje na poparcie swoich wniosków dowody fragmentarycznie, a nawet odwołuje się do dokumentów zgromadzonych w innych postępowania nie związanych z postępowaniem (dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji), co jest nieuprawnione z uwagi na okoliczność, że dokumenty te nie stanowiły materiału dowodowego w sprawie. Organ podkreśla, że w jego ocenie decyzja organu I instancji spełnia w stopniu minimalnym wymagania jednocześnie nie argumentując czym te minimalne wymagania w ocenie organu są. Ocena dowodów przeprowadzona przez organ II instancji jest lakoniczna i nie uwzględnia wielu istotnych aspektów sprawy, w tym m.in. zdarzeń i decyzji mających miejsce w toku ponownej analizy sprawy przez organ I instancji (m. in. decyzja zezwalająca skarżącemu na wybudowanie stajni).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc się do zarzutu cytowania fragmentów wyroku NSA w miejsce własnych rozważań wyjaśniono, że było zobowiązane do ustalenia czy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku NSA z 17 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2370/15 zostały uwzględnione przez organ orzekający. Było zobligowane do ponownego szczegółowego przeanalizowania uzasadnienia tego wyroku Sądu, a następnie do ustalenia czy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zostały wykonane. Te uwarunkowania przedstawiono w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
W zakresie zarzutu braku oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko Kolegium podniosło, że organ I instancji wykonując wskazania NSA - nałożył w trybie art. 96 ust. 3 ustawy o informacji o środowisku, na inwestora obowiązek przedłożenia RDOŚ w O wymaganych dokumentów dla planowanego przedsięwzięcia i organ ten wydał w dniu "[...]"r. wiążące postanowienie - w trybie art. 97 ust. 5 ustawy o informacji o środowisku, w którym wyraził opinię, iż planowane przedsięwzięcie polegające na budowie wieży obserwacyjnej w miejscowości R, na działce nr "[...]" obręb. R, gm. B, nie będzie znacząco oddziaływać na gatunki i siedliska, dla ochrony których wyznaczony został obszar mający znaczenie dla Wspólnoty Zalew W i Mierzeja W "[...]" oraz nie naruszy spójności sieci Natura 2000 i odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania ww. przedsięwzięcia na obszar mający znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000 Zalew W i Mierzeja W "[...]". Nadto wbrew zarzutowi skargi, Kolegium dokonało oceny postanowienia RDOŚ (strona "[...]" decyzji). W ocenie organu decyzja kończąca postępowanie odwoławcze zawiera wystarczające uzasadnienie - zarówno w zakresie faktycznym i prawnym. Podniesiono, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano na trudność oceny w zakresie wpływu inwestycji celu publicznego (m.in.) na kwestie zdrowia ludzi - w aspekcie zagrożenia zawalenia się obiektu w przypadku np. zaistnienia katastrofy budowlanej, wybuchu czy aktu terroru. W tym zakresie Kolegium nadal stoi na stanowisku, że trudność ta wynika przede wszystkim z braku możliwości realnej oceny prawdopodobieństwa wystąpienia tego typu zagrożeń, a także z powodu braku obiektywnych "czynników", na podstawie których ocena taka mogłaby być dokonana na etapie postępowania dotyczącego lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kolegium nie posiada specjalistycznej wiedzy (takiej jak np. w zakresie katastrof budowlanych posiada Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego), aby ocenić - chociażby potencjalnie - realność zagrożeń. Kolegium nie dysponuje żadnymi danymi dotyczącymi potencjalnych zagrożeń terrorystycznych dla tego typu obiektów; może jedynie wskazać, że System Wież Obserwacyjnych (SWO) funkcjonuje, większość wież jest już zlokalizowana i wybudowana.
Na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2019r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że nie są wystarczające konsultacje, które w tej sprawie przeprowadził organ, czy też uzgodnienia inwestycji przez Marszałka Województwa W, gdyż dokument ten został sporządzony w innym celu, natomiast organ winien wystąpić tu w innym trybie i ocenić , czy w związku z inwestycją występuje zagrożenie oddziałujące na zdrowie ludzi i dziedzictwo kulturowe. Na pytanie Sądu według jakiej metodologii organy powinny przeprowadzić ustalenia i własną analizę, pełnomocnik wyjaśniła, że organy winny dokonać konsultacji w przedmiocie wytrzymałości takiej wieży, nośności gruntu, siły wiatrów, lokalizacji zbiornika gazu itp. Wyjaśniła, że organ na potrzeby tego postępowania mógł powołać zespół biegłych, którzy przeprowadziliby stosowne analizy w ramach własnego urzędu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2107) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 z późn.zm) zwanej dalej: p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).
Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Oceniając zgodność z prawem skarżonej decyzji należy uwzględnić okoliczność, że sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 maja 2015r. sygn. akt II OSK 2370/15, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 11 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Ol 98/15 oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E z dnia "[...]"r. (Rep. "[...]") i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B z dnia "[...]"r.
Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji oraz orzekający Sąd wojewódzki są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym wyroku NSA.
Reguła wyrażona w art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.
Przez ocenę prawną, o której mowa w przywołanym przepisie, powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 153, WK 2016). W orzecznictwie podkreśla się, że rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych m.in. z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2013r. sygn. akt II SA/Ol 1350/12; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 października 2013r. sygn. akt I SA/Bk 332/13, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nadto zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis tej regulacji polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, op. cit., Komentarz do art. 170).
Mając na uwadze powyższe, orzekający w tej sprawie Sąd nie może ignorować ocen zawartych w prawomocnym wyroku NSA, jest natomiast zobligowany do skontrolowania czy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku NSA z dnia 17 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2370/15 zostały uwzględnione w toku postępowania przed organami orzekającymi w tej sprawie. W ramach swojej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd związany jest stanowiskiem wyrażonym w ww. wyroku.
Zaznaczyć należy, że w wyroku z 17 maja 2015r. przesądzono, iż planowana inwestycja na działce nr "[...]" obręb R stanowi cel publiczny o znaczeniu krajowym w rozumieniu art. 6 pkt. 7 u.g.n. i wymaga uzgodnienia z marszałkiem województwa. Brak tego uzgodnienia stanowił naruszenie art. 51 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. NSA przesądził również, że budowa "[...]"-metrowej wieży obserwacyjnej może przyczynić się do zakłócenia krajobrazu Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk Zalewu W i Mierzei W, dlatego w sytuacji, gdy planowana inwestycja może przynajmniej potencjalnie znacząco wpływać na ten obszar, organ administracji publicznej powinien był na zasadzie art. 96 ust. 3 ustawy o informacji o środowisku, nałożyć na Oddział Straży Granicznej, obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska dokumentów określonych w pkt. od 1 do 5 wskazanego przepisu. Nadto w tym wyroku, NSA wskazał, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 53 ust.1 u.p.z.p. Swoje wytyczne NSA uzupełnił o wskazanie, że w uchylonej decyzji Wójta Gminy B brak było określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, przez co naruszono art. 54 pkt. 2 lit. b) u.p.z.p. Z tego powodu wskazano na potrzebę analizy wpływu przedmiotowej inwestycji celu publicznego na kwestie zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.
Skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie ocenił, iż analiza skarżonej decyzji, jak i akt postępowania administracyjnego przeprowadzonego przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy pozwala stwierdzić, że organy administracji publicznej zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku NSA 17 maja 2015r. sygn. akt II OSK 2370/15. Nie doszło do naruszenia art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a.
W toku ponownego rozpoznania sprawy dotyczącej organ I instancji dokonał zawiadomień stron postępowania stosownie do art. 53 ust.1 u.p.z.p. Inwestycja zakwalifikowana została jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (wojewódzkim i krajowym). W toku postępowania dokonano zatem jej uzgodnienia stosownie do treści art. 51 ust.1 pkt.1 u.p.z.p. Projekt decyzji był przedmiotem ponownych uzgodnień z:
1) Marszałkiem Województwa W - postanowienie Marszałka Województwa W z dnia "[...]"r.;
2) Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O - postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O z dnia "[...]"r.;
3) Starostą B - postanowienie Starosty B z dnia "[...]"r.
Wskazane wyspecjalizowane organy pozytywnie uzgodniły projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, z zachowaniem terminów wynikających z art. 53 ust. 5 bądź ust. 5c u.p.z.p.
Organ I instancji zastosował się także do oceny NSA - nakładając w trybie art. 96 ust. 3 ustawy o informacji o środowisku, postanowieniem z dnia "[...]"r. - obowiązek przedłożenia przez wnioskodawcę Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w O:
1) wniosku o wydanie decyzji, o której mowa wart. 96 ust. 1 ww. ustawy,
2) karty informacyjnej przedsięwzięcia,
3) poświadczonej przez właściwy organ mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym realizowane będzie przedsięwzięcie oraz obszar, na który będzie oddziaływać,
4) wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli ten został uchwalony, albo informacji o jego braku dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na "Budowie wieży obserwacyjnej w m. R:" gmina B.
Z załączonych materiałów wynika, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O (z upoważnienia którego działał Regionalny Konserwator Przyrody) postanowieniem z dnia "[...]"r. - w trybie art. 97 ust. 5 ustawy o informacji o środowisku postanowił:
I. wyrazić opinię, iż planowane przedsięwzięcie polegające na budowie wieży obserwacyjnej w miejscowości R, na działce nr "[...]" obręb R, gmina B, nie będzie znacząco oddziaływać na gatunki i siedliska, dla ochrony których wyznaczony został obszar mający znaczenie dla Wspólnoty Zalew W i Mierzeja W "[...]" oraz nie naruszy spójności sieci Natura 2000;
II. odstąpić od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania ww. przedsięwzięcia na obszar mający znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000 Zalew W i Mierzeja W "[...]".
Wskazane wyżej działania Wójta, zaaprobowane następnie przez organ odwoławczy pozwalają przyjąć, iż organy zastosowały się do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku NSA z dnia "[...]"r.
Odnosząc się zaś do całościowej oceny legalności zaskarżonej decyzji - zastrzegając, że Sąd związany jest stanowiskiem wyrażonym w ww. wyroku NSA - przyjąć należy, że odpowiada ona prawu.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 1945). Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis art. 52 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora.
Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ obowiązany jest przeprowadzić odpowiednie postępowanie dowodowe, a w tym analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, które wynikają z odrębnych przepisów, oraz analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wydanie decyzji wiąże się z dokonaniem analizy dwóch elementów - po pierwsze, jest to analiza zasad zagospodarowania terenu wynikająca z przepisów odrębnych, a więc zbadanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem materialnym administracyjnym oraz z unormowaniami dotyczącymi charakteru samej inwestycji, a po drugie, jest to analiza stanu faktycznego i prawnego dotycząca nieruchomości, na której planuje się realizację inwestycji. Stosownie zaś do art. 53 ust. 4 u.p.z.p. decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu ze specjalistycznymi organami, do kompetencji których należą szczegółowe zagadnienia z zakresu prawa publicznego. Celem uzgodnień jest zapewnienie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym porządkiem prawnym. Uzgodnienia dokonywane są m.in. w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami - z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych (pkt 6), tj. z dyrektorem regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, jako organem właściwym do ochrony gruntów leśnych; ze starostą, jako organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych oraz melioracji wodnych (podstawę prawną stanowią przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawy - Prawo wodne) i w odniesieniu do innych niż parki narodowe i ich otuliny obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (pkt 8) z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (podstawę prawną stanowią przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska).
Zakres uzgodnienia decyzji zależy od położenia terenu, który stanowi przedmiot analizy pod względem warunków i zasad zagospodarowania. Z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wynika, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Zgodnie natomiast z treścią art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W myśl art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W konsekwencji postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a. podlega również zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Jak wynika z treści art. 126 k.p.a. postanowienie takie może być także wzruszone w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych w art. 145-152 oraz art. 156-159 k.p.a.
Pozostaje przypomnieć, że zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nadanie uzgodnieniu prawnej formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego oraz które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że choć postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie. Weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. W przypadku braku możliwości wniesienia zażalenia, wzruszenie takich postanowień może nastąpić w trybach nadzwyczajnych. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 czerwca 2007r., sygn. II OSK 922/06; z dnia 23 lutego 2012r., sygn. II OSK 2322/10, z 1 października 2014r., sygn. II OSK 733/13, dostępne CBOSA). Wiążący charakter i brak możliwości weryfikacji postanowienia uzgodnieniowego przez organ prowadzący postępowanie głównie wywodzony jest z możliwości zaskarżenia takiego postanowienia w drodze zażalenia oraz konsekwencji tej możliwości w postaci prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego i dopuszczalności prowadzenia postępowania w trybach nadzwyczajnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017r., sygn. II OSK 2307/15, dostępny CBOSA.
Uwzględniając wskazane poglądy, które Sąd podziela, stwierdzić pozostaje, że w postępowaniu dotyczącym decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest respektować stanowisko organów współdziałających - uzgadniających projekt decyzji. Brak jest podstaw prawnych aby w sytuacji prawomocności postanowienia uzgadniającego projekt decyzji, organ prowadzący postępowanie główne kwestionował stanowisko wyspecjalizowanych organów uzgadniających decyzję. W tym stanie sprawy uznać należy, że decyzja organu I instancji z dnia "[...]"r. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego na działce nr. "[...]" obręb R, poprzedzona była właściwą analizą stanu faktycznego tej sprawy. Nie sposób postawić zarzutu organowi odwoławczemu, że nie znajdując podstaw do zakwestionowania stanowiska organu I instancji doszło do naruszenia przepisów prawa. Nie znajduje także uzasadnienia pogląd skarżącego, iż organy orzekające w ramach postępowania głównego miały obowiązek ponownie wypowiedzieć się w kwestiach objętych uzgodnieniem, gdyż powoływanie się na stanowisko organów uzgadniających, w ocenie skarżącego, nie stanowi o rozpoznaniu sprawy przez organ właściwy do wydania decyzji lokalizacyjnej. Słusznie podkreślił organ odwoławczy, iż nie miał możliwości ingerowania w treść poczynionych już uzgodnień, jeśli te dokonane były w sposób prawidłowy, ani też weryfikować ich prawidłowości. Nie jest nadto naruszeniem przepisów prawa powoływanie się w rozstrzygnięciu organu na ustalenia i stanowisko przedstawione przez organy uzgadniające.
Odnosząc się do poglądu skarżącego w zakresie zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zbadania sprawy oraz zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez brak wnikliwej oceny całości sprawy przez organ odwoławczym wyjaśnić należy, że Sąd w skład orzekającym w niniejszej sprawie zarzutów tych nie podziela .
Kolegium w sposób prawidłowy zbadało sprawę przedstawiając w sposób bardzo obszerny tok całego postępowania wraz z podejmowanymi w jego trakcie czynnościami, tak organu I instancji jak i organów współdziałających. Nie budzi wątpliwości, że Kolegium poddało wnikliwej ocenie postępowanie organu I instancji. Stwierdzić pozostaje również, że oba orzekające organy poddały wnikliwej ocenie stan faktyczny sprawy w zakresie okoliczności prawnie istotnych, do których odnoszą się hipotezy mających zastosowanie w sprawie norm prawnych. Organy zobowiązane były dokonać analizy i oceny faktów w granicach wyznaczonych przez ramy sprawy administracyjnej. Te zaś determinowane były mającymi zastosowanie w sprawie przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Zgodnie z art. 53 ust. 3. u.p.z.p właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, która to została następnie zaakceptowana przez organ odwoławczy. Tak ustalonym wymogom sprostały organy orzekające. Podnoszona przez skarżącego okoliczność zmiany w toku postępowania przeznaczenia jednego z budynków należących do skarżącego w ocenie organów - a stanowisko to podziela skład orzekający - nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Budynek gospodarczy, który istniał w dacie wystąpienia z wnioskiem o ustalenie decyzji lokalizacyjnej uległ jedynie zmianie bowiem w dniu "[...]"r. wydano na rzecz skarżącego (Wójt Gminy B) decyzję o zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalno-gospodarczy z możliwością przebudowy niezbędnych fragmentów budynku. W oparciu o taką decyzję ustalającą nowe warunki zabudowy nie sposób uznać, aby prawne przeznaczenie wskazanego budynku gospodarczego uległo zmianie, brak jest informacji aby doszło do prawnej zmiany przeznaczenia budynku gospodarczego na budynek o funkcji mieszkalno-gospodarczej. Poza tym nawet ewentualny nowy sposobu użytkowania budynku stanowić będzie okoliczność, która będzie potencjalnie uwzględniona na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego.
Nie budzi przy tym wątpliwości, iż Kolegium w uzasadnieniu decyzji odniosło się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów i okoliczność ta nie może być traktowana jako uchybienie procesowe. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji zobowiązane było do wyjaśnienia przyczyn dla których nie podzieliło zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Trudno natomiast uznać, aby organ odwoławczy był zobowiązany szczegółowo wskazywać wszystkie okoliczności czyniące decyzję organu I instancji prawidłową, bądź wykazywać brak wadliwości poszczególnych działań procesowych organu I instancji. W sposób czytelny przedstawiono warunki jakie spełniać musi rozstrzygniecie w badanej sprawie i odniesiono je do stanu faktycznego sprawy uznając, że zostały one spełnione. Kolegium uznając, że w postępowaniu organu I instancji w sposób prawidłowy ustalono stan faktyczny sprawy nie było zobowiązane do ponownego ustalania okoliczności stwierdzonych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym lub tym bardziej podważania lub weryfikowania stanowiska organów współdziałających. Prawidłowo natomiast odniesiono się do argumentacji zawartej w odwołaniu. Szczegółowe wyjaśnienie przyczyn, dla których nie podzielono stanowiska odwołującego, uznać należy za realizację zasady przekonywania z art. 11 k.p.a. Błędne pozostaje stanowisko skarżącego, iż z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego konkretnej sprawy, raz przez organ I instancji a drugi przez organ odwoławczy.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 54 pkt. 2 lit. b) u.p.z.p. wyjaśnić należy, że decyzja organu I instancji zawiera odniesienie do wskazanego wyżej przepisu (pkt. 3 i 6 sentencji decyzji Wójta). Okoliczność, iż skarżący kwestionuje stanowisko organu w tej kwestii nie może być przyczyną podważenia jej legalności. Teren na którym planowana jest inwestycja nie jest objęty żadną formą ochrony prawnej z tytułu ustawy o ochranie zabytków i opiece nad zabytkami. Z tej też przyczyny organ nie miał podstaw by formułować w tym zakresie szczegółowe wytyczne, lub ograniczać prawa inwestora. Należy pamiętać, iż każde ograniczenie praw inwestora w zakresie sposobu korzystania z nieruchomości znajdować musi oparcie w przepisach prawa. Organ nie może zatem dowolnie formułować warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego. Prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wobec powyższego ingerencje w sposób zagospodarowania nieruchomości muszą znajdować swoje źródło w powszechnie obowiązujących przepisach. Ich dowolne ustalenie stanowiłoby działanie niezgodne z prawem. Jak wskazano w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 marca 2019r. (sygn. akt II SA/Gd 851/18) ochrona interesów osób trzecich, przewidziana w art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 u.p.z.p, na etapie warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, które obowiązany jest uwzględnić organ architektoniczno-budowlany.
Co do kwestii ochrony zdrowia ludzi nie stwierdzono w postępowaniu by planowany obiekt mógł stanowić czynnik o znaczącym odziaływaniu w tej sferze. NSA w wyroku z 17 maja 2015r. sygn. akt II OSK 2370/15 wskazał na potrzebę analizy wpływu przedmiotowej inwestycji celu publicznego na kwestie zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Taka analiza - w zakresie możliwości organów działających w sprawie została przeprowadzona. Co do wpływy inwestycji na środowisko wypowiadał się RDOŚ w O. W zakresie sygnalizowanej groźby katastrofy budowalnej lub aktu terroru którego celem byłaby planowana inwestycja, organy orzekające słusznie wskazały, że są to zjawiska trudne do przewidzenia. Nie jest możliwe określenie wymagań co do lokalizacji inwestycji celu publicznego które pozwoliłyby wykluczyć takie zagrożenie. Jak wskazał NSA w wyroku z 19 stycznia 2007r. (sygn. akt II OSK 200/06) organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób wiążący orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Argumenty te przenieść można wprost na grunt niniejszej sprawy.
Na marginesie, odnosząc się do drugiego z sygnalizowanych zagrożeń zauważyć należy, że zagrożenie aktami terroru jest z natury zmienne i organ administracji prowadzący postępowanie nie może dokonać w tym zakresie własnych ustaleń. Nawet zasięgnięcie opinii służb wyspecjalizowanych (agencji bezpieczeństwa publicznego) pozwalałoby ocenić taką możliwość, z zastrzeżeniem iż byłaby to ocena narażona na błędy, co do ściśle określonego momentu mającego odniesienie do ściśle określonego stanu faktycznego sprawy oraz sytuacji geopolitycznej kraju, jak również prowadzonej polityki zewnętrznej i wewnętrznej. Stopień takiego zagrożenia mógłby natomiast rosnąć i maleć w czasie w zależności od wielu zmiennych czynników. Abstrahując już tylko, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest przepisu prawa, który nakładałby obowiązek uzgodnienia takiej inwestycji z organem właściwym do spraw bezpieczeństwa publicznego.
Podsumowując czynione wyżej rozważania wskazać należy również na treść art. 56 u.p.z.p. zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie ze stanowiskiem WSA w Szczecinie sformułowanym w wyroku z 28 czerwca 2018r. (sygn. akt II SA/Sz 416/18) decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej, co wynika z art. 56 u.p.z.p., zatem w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji, czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z przepisami powołanej ustawy oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ winien wydać w sprawie decyzję pozytywną.
Odnosząc się zaś do sygnalizowanej przez skarżącego konieczności szczegółowej weryfikacji niektórych parametrów inwestycji wskazać należy na stanowisko WSA we Wrocławiu zawarte w wyroku z 6 lutego 2018r. (sygn. akt II SA/Wr 816/17), zgodnie z którym decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego określa jedynie przeznaczenie terenu i rozmieszczenie planowego przedsięwzięcia. Innymi słowy, rozstrzygnięcie to określa możliwy (potencjalny) dopuszczalny sposób zmiany zagospodarowania danego terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samo wykonanie projektowanej inwestycji wymaga jeszcze uzyskania pozwolenia na budowę, które uwzględniać będzie wszystkie przepisy p.b. zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy.
Z tego też względu pozbawione podstaw prawnych jest żądanie skarżącego aby na etapie postępowania lokalizacyjnego organy właściwe do wydania decyzji, w oparciu o treść art. 54 pkt 2 lit. b) u.p.z.p. prowadziły w ramach określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy ustalenia dotyczące badania nośności gruntu na którym zlokalizowana ma być wieża, badania wytrzymałości wieży, siły wiejących wiatrów czy też lokalizowania w sąsiedztwie zbiornika na gaz, bowiem w oparciu o wskazany przepis takie działanie organu nie znajdują uzasadnienia. Brak jest także podstaw do kwestionowania stanowiska RDOŚ w zakresie stwierdzenia o braku potrzeby w przedmiotowej sprawie prowadzenia oceny oddziaływania ww. przedsięwzięcia na obszar mający znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000 Zalew W i Mierzeja "[...]".
Reasumując, z uwagi na wskazane rozważania Sąd stwierdził, że zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ brak jest w tej sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.