II SA/Ol 551/24

II SA/Ol 551/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Klimek
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne
Bezrobocie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 475
art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 9
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz M. M. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Starosta [...] (dalej jako: "organ I instancji") decyzją z 30 kwietnia 2024 r., wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2, oraz art. 71 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, orzekł o uznaniu M. M. (dalej jako: "strona", "skarżący") z dniem 12 kwietnia 2024 r. za osobę bezrobotną i odmówił mu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji wskazano na art. 71 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy, podnosząc, że skarżący nie spełnia warunków do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W okresie bowiem 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania nie posiadał okresów przyznających prawo do zasiłku, o których mowa we wskazanym przepisie.
Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł skarżący, podnosząc, że zakwestionowana decyzja jest lakoniczna i niezrozumiała. Strona stwierdziła, że nie rozumie dlaczego odmówiono jej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Podkreśliła, że w okresie od 16 marca 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. i od 1 sierpnia 2022 r. do 29 lutego 2024 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne, a w okresie od 1 lipca 2013 r. do 30 lipca 2022 r. zasiłek dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad chorą matką. Skarżący wskazał na naruszenie art. 7-9 oraz art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. Nie zgodził się z odmową przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ uważa, że spełnia warunki, aby otrzymać wskazane świadczenie.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 6 czerwca 2024 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podniósł, że niezbędnym do ustalenia uprawnień zasiłkowych jest sprawdzenie, czy w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień ostatniego zarejestrowania, tj. od 11 października 2022 r. do dnia 11 kwietnia 2024 r., skarżący prowadził pozarolniczą działalność, od której opłacał składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy lub był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, bądź też pobierał świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłek dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Z akt sprawy wynika, że w powyższym okresie od 11 października 2022 r. do 29 lutego 2024 r. r. skarżący pobierał świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieka nad matką – J. M. Skarżący zatem łącznie przez okres powyżej 365 dni pobierał świadczenie pielęgnacyjne. Drugim warunkiem niezbędnym do przyznania prawa do zasiłku, w oparciu o art. 71 ust. 1 i 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jest jego utrata w związku ze śmiercią osoby, nad którą była sprawowana opieka.
Z akt sprawy wynika, że utrata prawa do świadczenia pielęgnacyjnego była spowodowana umieszczeniem podopiecznej, J. M. w Zakładzie Opiekuńczo - Leczniczym Powiatowego Centrum Medycznego Sp. z o.o. w [...].
Z zaświadczenia z dnia 15 kwietnia 2024 r. wynika, że J. M. w okresie od 21 lutego 2024 r. do 7 kwietnia 2024 r. przebywała w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym Powiatowego Centrum Medycznego Spółka z o.o. w [...]. J. M. zmarła w dniu 7 kwietnia 2024 r. Dokument ten potwierdza, że utrata prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiła w związku z umieszczeniem podopiecznej w placówce medycznej. Uznać zatem należy, że skarżący nie spełnił drugiego podstawowego warunku do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Mając na uwadze obowiązujące przepisy nie można zaliczyć okresu pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna do wymaganych 365 dni uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych. Wobec powyższego nie można przyznać prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Skargę na decyzję Wojewody z 6 czerwca 2024 r. wywiódł skarżący, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 2024 r. poz. 475 z późn. zm.) – dalej u.p.z., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu zasadności stosowania wyłącznie wykładni językowej wyżej wymienionego przepisu, z jednoczesnym pominięciem celu wprowadzenia możliwości nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych przez osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, błędny sposób wykładni tego przepisu narusza także Konstytucyjną zasadę równości wobec prawa określoną w art. 32 Konstytucji RP, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez odmowę skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnego;
2) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
- art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) - dalej k.p.a. - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, pomimo iż w sprawie nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego, w tym nie wzięto pod uwagę okoliczności i przyczyn z jakich nastąpiła utrata prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącego, co skutkowało błędnym przyjęciem, że umieszczenie chorej matki skarżącego w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym i jej zgon w tym okresie ma wpływ na przyznanie skarżącemu prawa do pobierania zasiłku dla bezrobotnych;
- art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a. - przez potraktowanie skarżącego w sposób mniej korzystny niż inne podmioty prawa w podobnych sprawach, w sytuacji kiedy przepisy prawa w powiązaniu z zaistniałym stanem faktycznym nie wprowadzają uzasadnionych kryteriów odmiennego traktowania, a tym samym naruszenie zasady praworządności i zasady zaufania obywateli do organów państwa, co miało wpływ na wynik sprawy i skutkowało wydaniem decyzji odmownej w zakresie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu i nie zgadzając się z zarzutami skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności
z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2024 r., poz. 1267).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia
z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,
a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy
co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2023 r., poz. 935 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody z 6 czerwca 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 30 kwietnia 2024 r. o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a w szczególności art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z., który stanowi, że do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana.
Organy uznały, że niezbędnym do ustalenia uprawnień zasiłkowych jest sprawdzenie, czy w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień ostatniego zarejestrowania, tj. od 11 października 2022 r. do dnia 11 kwietnia 2024 r. skarżący prowadził pozarolniczą działalność, od której opłacał składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy lub był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, bądź też pobierał świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłek dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Z akt sprawy wynika, że w okresie od 11 października 2022 r. do 29 lutego 2024 r. r. skarżący pobierał świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką – J. M. Utrata prawa do świadczenia była spowodowana umieszczeniem podopiecznej skarżącego, J. M. w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym Powiatowego Centrum Medycznego Sp. z o.o. w [...].
Z zaświadczenia z dnia 15 kwietnia 2024 r. wynika bowiem, że J. M. w okresie od 21 lutego 2024 r. do 7 kwietnia 2024 r. przebywała w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym Powiatowego Centrum Medycznego Spółka z o.o. w [...]. J. M. zmarła w dniu 7 kwietnia 2024 r. Dokument ten potwierdza w ocenie organu, że utrata prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiła w związku z umieszczeniem podopiecznej w placówce medycznej.
W ocenie organów fakt oddania matki do Zakładu Opiekuńczo Leczniczego – w świetle brzmienia i zastosowanej przez organy wykładni art. art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z. – skutkował pozbawieniem skarżącego możliwości zaliczenia okresu sprawowania nad matką opieki do okresu zrównanego z wykonywaniem pracy, dającym uprawnienie do pobierania zasiłku dla bezrobotnych, gdyż prawo skarżącego do wskazanego wyżej świadczenia ustało ze względu na umieszczenie matki w zakładzie, a nie ze względu na śmierć osoby, nad którą opieka była sprawowana.
Zdaniem sądu, oceniając zgodność z prawem zaskarżonych decyzji konieczne jest odwołanie się nie tylko – jak w istocie uczyniły to organy – do wykładni językowej (gramatycznej) art. 71 ust. 2 pkt 9 u.z.p., gdyż taki rodzaj wykładni tego przepisu nie jest wystarczający do prawidłowego odkodowania jego znaczenia w okolicznościach przedmiotowej sprawy, lecz konieczne jest również sięgnięcie do innych metod interpretacyjnych. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 3387/19, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA), który rozpoznawał analogiczną sprawę biorąc pod uwagę istotne z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego i prawnego. Sąd – w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – w pełni podziela powołaną argumentację oraz ocenę prawną zawartą w przywołanym wyroku. NSA odnosząc się do stosowania wyłącznie językowej wykładni art. 71 ust. 2 pkt 9 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.p.z., podkreślił, że omawiana regulacja prawna "nie wykazuje jednak cech szczególnych w systemie prawa, które usprawiedliwiałyby zaniechanie rekonstrukcji zawartej w niej normy prawnej z udziałem wszystkich grup reguł interpretacyjnych. Charakter owego przepisu jako normy bezwzględnie obowiązującej, (...) nie stanowi tamy w dążeniu do należytego zrekonstruowania normy prawnej zawartej w owym przepisie. Zasady wykładni prawa nie podlegają zróżnicowaniu ze względu na to czy analizowany przepis stanowi podstawę decyzji związanej, czy też decyzji podejmowanej w ramach przyznanego organowi administracji luzu decyzyjnego w załatwieniu sprawy. Proces odkodowania normy prawnej z treści przepisu prawa jest elementem procesu stosowania prawa i nie może być z nim utożsamiany.
Jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się najczęściej od dyrektyw językowych, to nie powinien się do nich ograniczać. Normę prawną rekonstruuje się bowiem z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu. Jest to operacja, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego, na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: L. Morawski, Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002, s. 63; M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238–239). W najnowszej nauce prawa dominujący jest pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do jednoznacznych rezultatów (vide: M. Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009/6, s. 3; Z. Radwański, M. Zieliński, Wykładnia prawa cywilnego, SPP 2006/15, s. 29; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 152; M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym. System Prawa Administracyjnego, C.H.Beck 2015, tom 4, s. 204; M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, C.H.Beck 2017, s. 275; postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09).
Wykładnia prawa jaka dokonywana jest w procesie jego stosowania, winna uwzględniać okoliczności faktyczne sprawy. Te bowiem stanowią o kontekście, w którym dokonywana jest interpretacja przepisu prawa. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika natomiast, że skarżący sprawował opiekę nad niepełnosprawną matką i otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne a zatem zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny. W trakcie sprawowania opieki, w związku z pogorszeniem się stanu zdrowia matki, została ona umieszczona w Zakładzie Opiekuńczo Leczniczym, w którym zmarła.
Podejmując się w tych okolicznościach faktycznych rekonstrukcji normy prawnej wynikającej z art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z., konieczne było uwzględnienie kontekstu konstytucyjnego. Zastosowanie systemowych i funkcjonalnych reguły wykładni winno bowiem prowadzić do skonstruowania wzorca kontrolnego, który będzie pozostawał w zgodności z normami konstytucyjnymi. Wszak Konstytucja RP jest aktem nadrzędnym (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Tym samym koniecznym elementem procesu wykładni określonego przepisu jest poznanie jego treści m.in. w kontekście norm konstytucyjnych odnoszących się do kwestii uregulowanych interpretowanym przepisem. Powyższe zakłada konieczność zbadania czy ustalone znaczenie przepisu prawnego nie stoi w sprzeczności z wartościami konstytucyjnymi. (...) Punktem odniesienia w procesie wykładni ww. regulacji winien być art. 32 Konstytucji RP statuujący zasadę równości wobec prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w okolicznościach badanej przez niego sprawy odmowa prawa do zasiłku dla bezrobotnych, wyłącznie z tego powodu, że śmierć matki skarżącej, nad którą sprawowała opiekę, nie nastąpiła w okresie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego [tutaj: świadczenia pielęgnacyjnego], może naruszać konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Z konstytucyjnej zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa charakteryzujących się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną). Podmioty takie winny być traktowane bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Z powyższego punktu widzenia ocenę każdej regulacji prawnej na gruncie zasady równości winno poprzedzić zbadanie cech wspólnych i cech różniących określone podmioty. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych powinny znajdować podstawę w przekonujących argumentach, bowiem zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych może mieć miejsce jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu tych zasad i w takiej sytuacji może być uznane za zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przy czym wprowadzenie wyjątków od powyższej zasady winno wynikać z jasno sformułowanego kryterium różnicującego, które w świetle zasad i wartości konstytucyjnych można uzasadnić odpowiednio przekonującymi argumentami (vide: wyrok TK z dnia 24 lutego 1999 r., sygn. akt SK 4/98; wyrok TK z dnia 21 czerwca 2001 r., sygn. akt SK 6/01; wyrok TK z dnia 24 października 2005 r., sygn. akt P 13/04; wyrok TK z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt K 40/04). Z punktu widzenia okoliczności niniejszej sprawy istotna jest także możliwość oceny zachowania konstytucyjnej zasady równości z uwagi na treść i cel danej regulacji prawnej, rozumianej jako cecha istotna (relewantna), uzasadniająca równe traktowanie podmiotów prawa (vide: wyrok TK z dnia 20 października 1998 r., sygn. akt K 7/98).
Uwzględniając powyższe uwagi nie można zgodzić się ze zróżnicowaniem uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z., z tego powodu, że osoba niepełnosprawna, nad którą sprawowana była opieka, zmarła po okresie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego [tutaj: świadczenia pielęgnacyjnego] przez opiekuna, jeśli jej śmierć była bezpośrednim następstwem pogorszenia się stanu, które nastąpiło jeszcze w trakcie sprawowania nad nią opieki i pobierania przez opiekuna zasiłku, o którym mowa w art. 16a u.ś.r. [tutaj: świadczenia, o którym mowa w art. 17 u.ś.r.], a jednocześnie owo pogorszenie stanu zdrowia uniemożliwiało dalsze sprawowanie opieki w warunkach domowych. Nie można bowiem przyjmować, że ustawodawca skłonny jest dopuszczać zróżnicowanie uprawnień podmiotów wynikające z konieczności przeciwdziałania utracie życia lub zdrowia osób najbliższych i dyskryminować te podmioty, które wykonując powinność opieki sprawowanej w warunkach art. 17 u.ś.r. i uwzględniając stan zdrowia podopiecznych, umożliwiają im leczenie lub opiekę w warunkach odpowiadających aktualnemu stanowi zdrowia podopiecznych, których to warunków nie są mogą zapewnić w ramach opieki domowej. Jakkolwiek wskazany w art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z. warunek śmierci osoby podopiecznej został spełniony w okolicznościach niniejszej sprawy, a tym samym nie ma potrzeby jego oceny jako elementu istotnego (relewantnego) na gruncie powyższej regulacji, to z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości nie sposób zaakceptować takiego rezultatu wykładni owego przepisu, z którego wynika, że utrata prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego [czy jak w rozpoznawanej sprawie świadczenia pielęgnacyjnego] spowodowana śmiercią podopiecznego, ma miejsce wyłącznie w sytuacji zgonu podopiecznego w trakcie prawa do owego świadczenia. W tym zakresie wypada dostrzec, że okres 365 dni aktywności, jakim na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z. należy się legitymować w ostatnich 18 miesiącach przed dniem rejestracji, winien być okresem łącznym. Może on zatem składać się z kilku okresów wymaganych przez art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z., które nie muszą następować bezpośrednio po sobie. Istotne jest jednak to, że w treści owej regulacji nie ma wymogu aby każdy z tych okresów kończył się śmiercią podopiecznego. Tym samym śmierć podopiecznego w każdym z tych okresów sprawowania opieki nie ma charakteru koniecznego dla możliwości ustalenia aktywności zawodowej, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z. Odnosi się ona wyłącznie do ostatniego z owych okresów, po którym podmiot ubiega się o zasiłek dla bezrobotnych. Uwzględniając powyższe na gruncie konstytucyjnej zasady równości, należy opowiedzieć się za takim rozumieniem art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z., które uznaje za spełniony warunek utraty prawa do świadczenia pielęgnacyjnego spowodowany śmiercią podopiecznego, także w sytuacji gdy zachodzi związek funkcjonalny między śmiercią podopiecznego, a pogorszeniem stanu jego zdrowia, które nastąpiło jeszcze w trakcie sprawowania opieki, z tytułu której opiekunowi przysługiwał specjalny zasiłek opiekuńczy albo też przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne, a jednocześnie opieka domowa była niewystarczająca dla ratowania zdrowia lub życia podopiecznego i zachodziła konieczność jego umieszczenia w specjalistycznej placówce adekwatnej do stanu jego zdrowia.
Dokonując z kolei wykładni art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z. na gruncie funkcji i celów, jakim ma służyć owa norma należy pamiętać, że przepis ów znalazł się w systemie prawa w dniu 1 stycznia 2017 r., będąc dodanym przez ustawę z dnia 6 października 2016 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawy o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1940). Z uzasadnienia do projektu owego aktu jednorazowego wynika wprowadzenie możliwość nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz świadczenia przedemerytalnego przez osoby, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne, specjalny zasiłek opiekuńczy lub zasiłek dla opiekuna, w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, i które utraciły prawo do tego świadczenia lub zasiłków w związku ze śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Wskazano w uzasadnieniu projektu, że zasadność wprowadzenia tego rozwiązania wynika z faktu, że okres sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi należy traktować analogicznie do okresu zatrudnienia, w zakresie możliwości zaliczenia tego okresu do okresu 365 dni uprawniających do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Akcentowano, że pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna ma na celu częściową rekompensatę zakończenia aktywności zawodowej spowodowanego koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, dlatego zasadne jest traktowanie przez ustawodawcę tej formy aktywności podobnie do zatrudnienia, w zakresie możliwości uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych po utracie prawa do ww. świadczeń związanych z opieką. (vide: druk nr 804 VIII kadencji Sejm RP, http://sejm.gov.pl ).
Powyższe uwagi wyraźnie podkreślają elementy istotne z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 Konstytucji RP), dążąc do rozszerzenia uprawnienia do pobierania zasiłku dla bezrobotnych przez zrównanie okresu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego czy także świadczenia pielęgnacyjnego z okresami zatrudnienia. Nakazuje to przeciwstawić się takiej wykładni art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z., która mogłaby prowadzić do sprzecznego z zasadą równości ograniczania tego uprawnienia poprzez literalne interpretowanie przesłanki "utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą sprawowana była opieka". W tym zakresie należy podkreślić, że to okres sprawowania opieki stanowi substrat zachowania społecznie pożytecznego, uzasadniającego traktowanie przez ustawodawcę form aktywności wskazanych w owym przepisie, podobnie do zatrudnienia. Należy także zaakcentować, że uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej wyraźnie wskazuje, że utrata prawa do świadczeń lub zasiłków, o których mowa w owej noweli ma występować "w związku ze śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana". Tak więc również na gruncie wykładni funkcjonalnej należy opowiedzieć się za takim rozumieniem przesłanki "śmierci osoby, nad którą sprawowana była opieka", które pozwala w zadowalający sposób osiągnąć cele stawiane przed ową regulacją w procesie legislacyjnym. W okolicznościach niniejszej sprawy za wypełniające powyższe dyrektywy uznać należy stwierdzenie istnienia związku funkcjonalnego między śmiercią matki skarżącego, a pogorszeniem się stanu jej zdrowia, które nastąpiło jeszcze w trakcie sprawowania opieki, z tytułu której skarżącemu przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne, a jednocześnie opieka domowa sprawowana przez skarżącego była niewystarczająca dla ratowania zdrowia i życia matki i rodziła konieczność umieszczenia jej w placówce leczniczej.
Powyższe oznacza, że wyniki wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z., uzyskane na gruncie reguł systemowych i funkcjonalnych, dają zbieżne rezultaty. Ponadto należy dostrzec, że powyższe sposoby wykładni owej normy pozwalają zrealizować prawo do zabezpieczenia społecznego osoby bezrobotnej w świetle art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, przez uznanie, że przepis art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z. w sposób efektywny kształtuje zakres prawa do owego zabezpieczenia (vide: wyroki TK z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt K 6/09; wyrok TK z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt K 9/12). Tym samym to wynikom wykładni systemowej i funkcjonalnej należy przyznać pierwszeństwo w dekodowaniu treści normy prawnej art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.
Uwzględniając powyższe uwagi, w szczególności w takim aspekcie jakim determinuje konieczność przestrzegania konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, nie sposób zgodzić się z organami administracji, że wykładnia gramatyczna art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z. daje rezultaty zasługujące na akceptację i brak jest konieczności dokonania wykładni także na gruncie dwóch pozostałych grup reguł interpretacyjnych. Nie można bowiem akceptować wyników takiej wykładni powyższej regulacji, które stawiałaby przed opiekunem dylemat sprawowania opieki w sposób adekwatny do stanu zdrowia podopiecznego i rezygnacji, choćby czasowej, z owej opieki w warunkach domowych, tak aby podopieczny w specjalistycznej placówce uzyskał pomoc medyczną lub opiekuńczą adekwatną do aktualnego stanu zdrowia, ale tym samym opiekun naraził się na brak prawa do zasiłku dla bezrobotnych na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z., albo też sprawował ową opiekę domową nieprzerwanie, niezależnie od aktualnych potrzeb zdrowotnych i opiekuńczych podopiecznego, ale tym samym miał pewność prawa do zasiłku dla bezrobotnych. (...) Przepisy u.p.z. i u.ś.r. nie przewidują sytuacji, kiedy umieszczenie osoby podopiecznej w placówce opiekuńczo-leczniczej ma jedynie charakter przejściowy. Tym samym takie umieszczenie podopiecznego, które w następstwie zdarzeń losowych skończy się śmiercią, na gruncie literalnej wykładni powyższej regulacji prowadziłoby do pozbawienia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Opiekun ponosiłby zatem konsekwencje sytuacji, której nie był w stanie się przeciwstawić, a która nastąpiła jako skutek należytego wykonywania przez niego obowiązków opiekuna i właściwego dbania o zdrowie i życie osoby najbliższej. Rezultaty wykładni gramatycznej art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z., stanowiłyby zatem prawnie niedozwoloną zachętę do świadomego niewypełniania powyższego obowiązku notyfikacji i niepowiadamiania organu o przejściowym umieszczeniu podopiecznego w placówce odpowiadającej jego aktualnemu stanowi zdrowia. Taki sposób rozumienia owej regulacji nie tylko stanowiłby naruszenie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej, poprzez niedozwoloną dyskryminację (vide: wyroki TK z dnia 16 grudnia 1997 r., sygn. akt K 8/97; wyrok TK z dnia 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 36/98), ale także naruszałby konstytucyjne standardy ochrony rodziny skonstruowane na gruncie art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Z systemu prawa dekodowana winna być bowiem norma prawna, która umacnia więź rodzinną i wspiera osoby bliskie, a nie wywołuje stosunki zależności i wzajemnej konkurencyjności praw poszczególnych członków rodziny".
Mając na uwadze przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny ocenę prawną zawierającą wykładnię art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z., którą tutejszy sąd w okolicznościach niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości i przyjmuje za swoją, należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w zaskarżonym zakresie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, bowiem sposób wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z., narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP).
W konsekwencji przyjętej przez organy wykładni powołanych przepisów materialnych naruszone zostały także przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., gdyż w sprawie nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie powodów umieszczenia przez skarżącego chorej matki w zakładzie oraz możliwości sprawowania nad nią opieki przez skarżącego w warunkach domowych. Zważywszy na zastosowanie przez organy błędnej wykładni art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z. organy nie rozważyły i nie dokonały oceny tego czy w zaistniałych okolicznościach faktycznych rezygnacja przez skarżącego ze świadczenia pielęgnacyjnego i umieszczenie matki w zakładzie było wynikiem pogarszającego się stanu zdrowia podopiecznej (matki), dla której dalsza opieka w warunkach domowych była niewystarczająca i mogła skutkować przyspieszeniem jej śmierci, a w związku z tym konieczne było jej umieszczenie w zakładzie.
W związku z tym organ powinien ponownie rozpoznać sprawę, mając na względzie przedstawione powyżej uwagi, wskazania i oceny prawne.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., Sąd w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).