II SA/OL 547/25

II SA/Ol 547/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-10-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek
Piotr Chybicki /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1112
art. 3 ust.1 pkt 13; art. 33; art. 63 ust.1 pkt 1 lit.b
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 156 par.1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Dnia 14 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant starszy specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2025 roku sprawy ze skargi I. D. i M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia - oddala skargę.
Uzasadnienie
Z akt sprawy przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie wynika, że decyzją po rozpatrzeniu wniosku A. Sp. z o.o. określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do [y MW] wraz z infrastrukturą towarzyszącą "O." oraz stacją SN/WN, gmina O., powiat o., województwo w., na działkach o numerach ewidencyjnych: [x1]. [x2], [x3], obręb P. (dalej decyzja z 5 stycznia 2025 r., lub decyzja z 5 stycznia 2025 r w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do [y MW]. Decyzja ta stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia 5 marca 2024 r. I. D. oraz M. D. (dalej skarżący) zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji. W treści swojego wniosku wskazali, że w ich ocenie decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczyli przy tym, iż organ pierwszej instancji nie uwzględnił wcześniej formułowanych na gruncie przedmiotowej sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie zaleceń i nie zbadał skumulowanego oddziaływania planowanej inwestycji oraz innych przedsięwzięć o podobnym charakterze, jakie zostały lub mają być zrealizowane w jego pobliżu. Ponadto wydając decyzję z dnia 5 stycznia 2024 r., Burmistrz O. nie uwzględnił, ani nie odniósł się do sprzeciwu lokalnej społeczności wobec realizacji planowanego przedsięwzięcia. Wnioskodawcy podali również, że przysługiwał im przymiot strony postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przez Burmistrza O. decyzji z dnia 5 stycznia 2024 r., bowiem są współwłaścicielami działki o numerze ewidencyjnym [x4], obręb N., która graniczy bezpośrednio z planowaną inwestycją. Ponadto dla działki o numerze [x4] wydane zostały warunki zabudowy dla dwóch wolnostojących, jednorodzinnych budynków mieszkalnych i dwóch budynków gospodarczych. Pismem z dnia 27 maja 2024 r. wnioskodawcy dodatkowo wskazali, iż organ I instancji nie dokonał prawidłowej skumulowanej oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia oraz zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie na tych samych działkach nr [x1], [x2] oraz [x3] obręb P., gmina O. przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy [y1 MW] wraz z infrastrukturą towarzyszącą "O. 1" dla której Burmistrz O. dla tego samego inwestora określił środowiskowe uwarunkowania decyzją nr [...] z dnia 17 marca 2023 r. Zainteresowani wskazali, iż obie farmy fotowoltaiczne będą powiązane technologicznie co implikuje konieczność uznania ich za jedno przedsięwzięcie. Podkreślili, iż dzielenie przedsięwzięcia na części (tzw. salami slicing) nie dotyczy wyłącznie uniknięcia konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach czy uniknięcia konieczności przeprowadzenia obligatoryjnej oceny oddziaływania na środowisko ale również dokonanie niewłaściwej oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko z uwagi na jego podział. Do podania załączyli wyjaśnienia inwestora w ramach toczącego się postępowania o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy [y1 MW] wraz z infrastrukturą towarzyszącą "O. 1" na dz. [x1], [x2] i [x3] obręb P.. Wynika z nich, iż farma fotowoltaiczna o mocy [y MW]dla której została wydana decyzja środowiskowa będzie powiązana technologicznie z farmą o mocy [y1 MW] zlokalizowaną na tych samych działkach gdyż stanowi jej rozszerzenie inwestycyjne i docelowo będą stanowiły funkcjonalną całość. Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze Olsztynie odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazało, że wnioskodawcom nie przysługuje status strony postępowania zakończonego decyzją z dnia 5 stycznia 2024 r., w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do y MW. Od ww. rozstrzygnięcia skarżący wnieśli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2024 r. Kolegium ponownie rozpatrując sprawę utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 21 czerwca 2024 r. podzielając zawarte w nim stanowisko.
W wyniku złożonej przez zainteresowanych skargi na postanowienie Kolegium z dnia 30 sierpnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 5 grudnia 2024 r. o sygn. II SA/OI 805/24 uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpatrując sprawę, Kolegium postanowieniem z dnia 24 marca 2025 r. uchyliło własne postanowienie z dnia 21 czerwca 2024 r. oraz wszczęło na wniosek postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 5 stycznia 2024 r., w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do y MW.
Po przeprowadzeniu postępowania w niniejszej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z [...]r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza O. z 5 stycznia 2024 r.
W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W kontekście powyższego Kolegium zwróciło uwagę, że ustalenie kręgu stron postepowania determinowane jest w niniejszej sprawie regulacją szczególną tj. art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1 I 12 ze zm. - dalej ustawa, ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku). W świetle tego przepisu, do kręgu stron postępowania w sprawie decyzji środowiskowej - oprócz inwestora, należą wyłącznie te podmioty, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia.
Kolegium zaznaczyło, że z akt sprawy wynika, że skarżący są współwłaścicielami działki o numerze ewidencyjnym [x4], obręb N. Co więcej działka ta graniczy z działką o numerze ewidencyjnym [x3], obręb P., to jest jedną z działek na których ma zostać zrealizowane planowane przedsięwzięcie polegające na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do [y MW] wraz z infrastrukturą towarzyszącą "O.". W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie budzi również wątpliwości, iż w obrocie prawnym funkcjonuje również decyzja ostateczna Burmistrza O. z dnia 17 marca 2023 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do [y1 MW] wraz z infrastrukturą towarzysząca "O. I" na dz. nr [x1], [x2] i [x3] obręb P., gmina O.. W tym ostatnim postępowaniu wnioskodawcom przysługiwał status strony. W kontekście powyższego Kolegium zaznaczyło, że w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 713/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy jednoznacznie wynika, iż z punktu widzenia obowiązku przeprowadzania ocen oddziaływania na środowisko pojęcie przedsięwzięcia ma szeroki zakres znaczeniowy, obejmując wszelkie "zamierzenia budowlane lub inne ingerencje w środowisko", polegające na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu (w tym również na wydobywaniu kopalin), przy czym przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Ustawodawca za kryterium kwalifikacji za jedno przedsięwzięcie uznaje istnienie pomiędzy co najmniej dwoma przedsięwzięciami powiązań technologicznych. Niewątpliwie, powiązaniem technologicznym jest taki związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje, że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Powiązanie, o jakim mowa w tym przepisie, dotyczy również przedsięwzięć tego samego rodzaju i wykorzystujących tą samą technologię, choćby planowanych przez różne podmioty prawa. Kolegium zaznaczyło, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości, iż oba planowane zamierzenia inwestycyjne polegające na budowie farm fotowoltaicznych odpowiednio o mocy y1 MW oraz y MW na dz. nr [x1],[x2] i [x3] obręb P., gmina O. stanowią przedsięwzięcia powiązane technologicznie (realizowane przez ten sam podmiot, oparte na tożsamej technologii tworząc zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy). Jak wynika z akt sprawy, faktu tego nie neguje również inwestor, który w ramach toczącego się postępowania o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy y1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą "O. 1" na dz. [x1],[x2] i [x3] obręb P. wskazał, iż farma fotowoltaiczna o mocy y MW dla której została wydana decyzja środowiskowa będzie powiązana technologicznie z farmą o mocy y1 MW zlokalizowaną na tych samych działkach gdyż stanowi jej rozszerzenie inwestycyjne i docelowo będą one stanowiły funkcjonalną całość. Mając na uwadze powyższe Kolegium wywiodło, że skoro wnioskodawcom przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Burmistrza O. z dnia 17 marca 2023 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do y1 MW wraz z infrastrukturą towarzysząca "O. 1" na dz. nr [x1],[x2] i [x3] obręb P., gmina O., to biorąc pod uwagę jedność przedsięwzięcia uznać należy, że zainteresowanym przysługuje interes prawny w sprawie. Skoro więc wnioskodawcy posiadają interes prawny w kwestionowaniu opisanej na wstępie decyzji, koniecznym stało się uznanie ich za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej na wstępie decyzji.
W dalszej części wywodu, odnosząc się bezpośrednio do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium wskazało, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi odstępstwo od zasady stabilności prawomocnych orzeczeń. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ orzekający w tym zakresie jest zobowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie nadzorcze jest bowiem odrębnym postępowaniem i nie ma na celu ponownego zbadania sprawy jak to uczynił organ w postępowaniu zwykłym. Kolegium zaznaczyło również, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczone prowadzenie nowych dowodów. Zastosowanie sankcji nieważności nie można wyprowadzać z odmiennej mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego.
Mając na uwadze powyższe Kolegium zaznaczyło, że wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej na wstępie decyzji organu I instancji złożony przez skarżących zmierzał do jej eliminacji z obrotu prawnego z uwagi na wadę rażącego naruszenia prawa. Kolegiom przedstawiło następnie poglądy judykatury dotyczące wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa. Wskazało następnie, że analiza zarzutów stawianych przez wnioskodawczynię nie pozwoliła na uznanie, że decyzja organu I instancji została wydana z rażącym tj. ewidentnym naruszeniem prawa.
W kontekście powyższego Kolegium wywiodło, że przedsięwzięcie "Budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do y MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą "O." oraz stacją SN/WN" zaplanowano na działkach nr [x1], [x2]. [x3] obręb P., gm. O., pow. O., woj. W. Obszar działek głównie zajmują pola uprawne. Na działkach znajdują się również rowy melioracyjne, śródpolne oczka wodne. Od zachodu do działek przylega kompleks leśny. Łączna powierzchnia działek wynosi [...] ha. Powierzchnia przeznaczona pod planowane przedsięwzięcie wyniesie ok. [...] ha. Planowane przedsięwzięcie, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839. z późn. zm.), zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Kolegium szczegółowo opisało następnie prace jakich wymagać będzie realizowane przedsięwzięcie oraz elementy wchodzące w skład elektrowni.
Kolegium zwróciło uwagę, że nieruchomość wnioskodawców o nr ewid. [x4]. obręb N., gmina O., choć graniczy bezpośrednio z działkami dz. [x1],[x2] i [x3] obręb P., na których planowana jest budowa farmy fotowoltaicznej o mocy y1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą "O. 1" to zlokalizowana jest około 1100 metrów od miejsca realizacji planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do y MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą "O.". Kolegium zastrzegło, że decyzją z 5 sierpnia 2020 r. Burmistrz O. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych i budynków gospodarczych w ramach tworzonej nowej zabudowy zagrodowej na działce nr [x4] w obrębie N. Zainteresowani w swoim wniosku z dnia 5 marca 2024 r. o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia 5 stycznia 2024 r. w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do y MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o numerach ewidencyjnych: [x1], [x2], [x3], obręb P. wskazali na rażące naruszenie prawa. W ocenie wnioskodawców organ I instancji nie zbadał bowiem skumulowanego oddziaływania planowanej inwestycji oraz innych przedsięwzięć o podobnym charakterze (w szczególności oddziaływania planowanej farmy fotowoltaicznej o mocy y1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą "O. 1"). jakie zostały lub mają być zrealizowane w pobliżu planowanej inwestycji. Nie uwzględniono też ani nie odniesiono się do sprzeciwu lokalnej społeczności wobec realizacji planowanego przedsięwzięcia. Kolegium w tym kontekście wskazało, że z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (str.65 i nast. raportu) wynika, że uwzględniono w nim skumulowane oddziaływanie planowanej inwestycji z planowanym przedsięwzięciem polegającym na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy y1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą "O. 1" na części działek o nr [x1],[x2], [x3] obręb P., gmina O.. Na etapie realizacji przedsięwzięcia skumulowane oddziaływanie inwestycji ograniczy się do oddziaływania na klimat, w tym klimat akustyczny poprzez niezorganizowaną emisję zanieczyszczeń gazowych, pyłowych oraz hałasu których źródłem będą samochody dostawcze realizujące dostawę materiałów niezbędnych do wykonania robót budowlanych oraz maszyny i urządzenia budowlane realizujące kolejne etapy inwestycji. Przy czym prace budowlane będą prowadzone jedynie w ciągu dnia (od 6.00 do 22.00) i będą miały charakter krótkotrwały i przestrzennie ograniczony. Nie przewiduje się wycinki drzew i krzewów. Na etapie realizacji nie będzie skumulowanej emisji w zakresie emisji odpadów, oddziaływania elektromagnetycznego oraz oddziaływania na wody podziemne i powierzchniowe (powstające ścieki socjalne będą gromadzone w toalecie przenośnej). W związku z planowanym zakresem robót budowlanych i montażowych można stwierdzić, że nie wystąpi znaczące, w tym skumulowane oddziaływanie na środowisko. Na etapie eksploatacji przedsięwzięcia oddziaływanie planowanej inwestycji będzie związane z emisją hałasu, pola elektromagnetycznego oraz wpływem na krajobraz. I tak, w związku z eksploatacją farmy fotowoltaicznej głównymi źródłami hałasu są transformatory oraz inwertery. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112) dopuszczalny poziom hałasu dla terenów zabudowy zagrodowej w porze dnia wynosi 55 dB, natomiast w porze nocnej 45 dB, natomiast dopuszczalny poziom hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w porze dnia wynosi [x2] dB, natomiast w porze nocnej 40 dB. W celu ustalenia, czy na terenach objętych ochroną akustyczną nie wystąpią przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu przeprowadzono symulację rozprzestrzeniania się hałasu w środowisku przy pomocy programu, którego model obliczeniowy jest zgodny z normą PN-ISO 9613-2 pt. "Akustyka, tłumienie dźwięku podczas propagacji w przestrzeni otwartej'’. W obliczeniach uwzględniono planowaną w sąsiedztwie farmę fotowoltaiczną o mocy do y1 MW "O. 1", ponieważ znajduje się ona w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Obliczenia wykonano dla najbardziej niekorzystnego wariantu, tzn. zakładającego: zastosowanie na terenie projektowanej farmy fotowoltaicznej do 10 szt. stacji transformatorowych SN/nN, do 10 szt. inwerterów centralnych oraz do 2 szt. transformatorów mocy w stacji GPO, lokalizację ww. źródeł emisji na terenie inwestycyjnym w najbliższym położeniu względem terenów akustycznie chronionych, maksymalną moc akustyczną ww. urządzeń (przyjęto następujące maksymalne moce akustyczne: kontenerowa stacja transformatorowa - 68 dB. inwertery centralne - 78 dB. transformatory mocy - 80 dB) oraz jednoczesną pracę wszystkich źródeł emisji hałasu w ciągu całej doby. Dla farmy fotowoltaicznej o mocy do y1 MW "O. 1" przyjęto założenia z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wykonanego dla tego przedsięwzięcia. Z wykonanego modelowania rozprzestrzeniania się hałasu w środowisku wynika, że na terenach objętych ochroną akustyczną nie zostaną przekroczone dopuszczalne normy, o których mowa powyżej (vide: raport str.82-90 oraz załączniki nr 1 - 3 do raportu wskazujące na obliczenia wysokości poziomu hałasu dla pory dnia i nocy oraz graficzne przedstawienie rozkładu izofon). W opinii Kolegium z powyższego wynikało, że skumulowane oddziaływanie obu farm fotowoltaicznych "O." oraz "O. 1" zlokalizowanych na działkach o nr ewid. [x1].[x2]. [x3] obręb P., gmina O. nie doprowadzi do przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu na terenie działki nr [x4]. obręb N. będącej współwłasnością wnioskodawców (przy uwzględnieniu na jej terenie planowanej zabudowy zagrodowej). Zwrócić przy tym należy uwagę, iż najbliższa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zlokalizowana jest ok. 110 m na poludniowy-wschód (działka nr [...] obręb P., gmina O.) od granicy terenu inwestycyjnego (tj. farmy fotowoltaicznej o mocy do y MW). Z informacji zamieszczonych w Systemie Informacji Przestrzennej Urzędu Miejskiego w O. wynika natomiast, że na działce nr [...], obręb P. (bezpośrednio graniczącej z terenem przedsięwzięcia) oraz sąsiadującej z nią w działce nr [...]. obręb P., wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Skoro na działkach tych brak jest skumulowanego przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, to tym bardziej takowe skumulowane oddziaływanie prowadzące do przekroczenia norm nie wystąpi wobec działki nr [x4]. obręb N. zlokalizowanej w odległości ponad 1000 metrów o terenu tej inwestycji.
Kolegium zaznaczyło również, że z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (str. 91-97) jak również z karty informacyjnej przedsięwzięcia (str.54-56) wynika, że oddziaływanie w zakresie promieniowania elektromagnetycznego zamknie się w obszarze planowanego terenu inwestycji. Oddziaływanie to Będzie bardzo słabe i znacznie niższe niż wartości dopuszczalne określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019r. poz. 2448). Dotyczy to tak oddziaływania modułów fotowoltaicznych, przewodów wyprowadzających energię elektryczną oraz falowników, transformatorów i linii kablowej SN. Farma fotowoltaiczna nie będzie źródłem promieniowania elektromagnetycznego w zakresie średnich i wysokich częstotliwości. Zawarte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia (str. 56) przykładowe obliczenia wartości pola elektromagnetycznego generowanego przez kabel z prądem stałym o natężeniu 8A, w odległości 400 metrów wykazały, iż jest ono 100 tyś razy niższe niż pole pochodzące od pola magnetycznego Ziemi. Brak jest zatem możliwości kumulacji oddziaływania elektromagnetycznego, które w związku z realizacją planowanej inwestycji doprowadziłoby do przekroczenia dopuszczalnych norm pól elektromagnetycznych na działce nr [x4], obręb N. należącej do wnioskodawców.
Kolegium wywiodło dalej, że w zakresie oddziaływania na krajobraz istotne jest, że moduły fotowoltaiczne będą obiektami o wysokości maksymalnie 5 m. W zabudowie będą tworzyć zwartą płaszczyznę. Stacje transformatorowe SN/nN zlokalizowane na terenie farmy są obiektami niewysokimi (do 3.5 m), stąd nie będą dominować nad płaszczyzną modułów. W celu zmniejszenia widoczności farmy fotowoltaicznej, planuje się pomalowanie wszystkich elementów kubaturowych farmy oraz konstrukcji nośnej modułów w kolorach szarości lub ciemnej zieleni. W ramach działań minimalizujących wpływ farmy fotowoltaicznej na krajobraz zaplanowano również odsunięcie urządzeń kubaturowych oraz modułów fotowoltaicznych od zabudowy mieszkaniowej istniejącej oraz projektowanej. Planuje się utworzenie pasa buforowego o szerokości 20 m (licząc od ogrodzenia w głąb farmy fotowoltaicznej) oraz o długości ok. 100 m. Projektowany pas buforowy zlokalizowany będzie na działce inwestycyjnej nr [x2], wzdłuż granicy z sąsiednimi działkami nr [...] i [...]. Pas buforowy wolny będzie od wszelkiej zabudowy. Ponadto wzdłuż ogrodzenia farmy fotowoltaicznej, po wschodniej stronie terenu inwestycyjnego (działka nr [x2]), nasadzona zostanie zieleń izolacyjna. Zaprojektowany pas zieleni zlokalizowany będzie na terenie farmy, przy jej ogrodzeniu. Roślinność nasadzona będzie w dwóch rzędach o łącznej szerokość do 5 m. W celu utrzymania całorocznego charakteru nasadzeń zastosowane będą drzewa i/lub krzewy liściaste oraz iglaste. Moduły będą wykonane z materiałów antyrefleksyjnych eliminując zjawisko lśnienia. Kolegium biorąc pod uwagę powyższe ustalenia oraz oddalenie planowanej inwestycji od działki nr [x4] obręb N. (ponad 1000 metrów) jak również przedstawioną przez inwestora wizualizację farmy fotowoltaicznej w odległości 1000 metrów (str. 100 raportu), wywiodło, że nie dojdzie do skumulowanego oddziaływania na krajobraz.
Kolegium bezpośrednio odnosząc się do zarzutu braku uwzględnienia w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu sprzeciwu lokalnej społeczności wobec realizacji planowanego przedsięwzięcia wskazało że ten był niezasadny. Jak wynika bowiem z akt sprawy, z uwagi na konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zobowiązany był zapewnić możliwość udziału społeczeństwa w tym postępowaniu (art. 79 ust 1 ustawy). W okolicznościach przedmiotowej sprawy obwieszczeniem z dnia 3 października 2023 r. poinformował on społeczeństwo o :
1) przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko:
2) wszczęciu postępowania;
3) przedmiocie decyzji, która ma być wydana w sprawie;
4) organie właściwym do wydania decyzji oraz organach właściwych do wydania opinii i dokonania uzgodnień;
5) możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu;
6) możliwości składania uwag i wniosków;
7) sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie 30-dniowy termin ich składania;
8) organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków
Na zapoznanie się z materiałami sprawy, składanie uwag i wniosków zakreślono terminem do 9 listopada 2023 r. Pouczono również, iż stosownie do art. 35 ustawy, uwagi wnioski złożone po upływie w/w terminy pozostawia się bez rozpatrzenia. Obwieszczenie umieszczono na tablicy ogłoszeń UM w O. oraz BIP UM w O. jak również na terenie sołectwa P. Do upływu wyznaczonego terminu nie wpłynęły żadne uwagi i wnioski ze strony społeczeństwa. Załączona do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji petycja przeciwko lokalizacji elektrowni fotowoltaicznych o mocy większej niż [...] kW na terenie gminy O. z dnia 18 listopada 2023 r. wpłynęła do organu I instancji po terminie (20 listopada 2023 r.) i nie mogła zostać procedowana w ramach prowadzonej procedury środowiskowej. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 5 stycznia 2024 r., uzyskał również stosowne pozytywne opinie i uzgodnienia organów wyspecjalizowanych tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie oraz Dyrektora Zarządu Zlewni w Olsztynie PGW Wody Polskie, a zawarte w nich istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia oraz wymagania konieczne do uwzględnienia w dokumentacji o której mowa w art.82 ust pkt 1 c ustawy, zostały uwzględnione w całości przez organ I instancji w osnowie decyzji z dnia 5 stycznia 2024 r.
Na powyższą decyzję, pismem z 4 sierpnia 2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiedli I. i M. D. (dalej skarżący), żądając uchylenia decyzji Kolegium. Ponadto skarżący na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wnieśli o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi tj. Opinii technicznej, zleconej przez Urząd Gminy O. (nr zlecenia nr[...]), do postępowania sygn.[...].
Skarżący zaskarżonej decyzji Kolegium zarzucili:
I naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie t.j.
- art. 63 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 z późn. zm.) - poprzez całkowite pominięcie przez Kolegium wskazanego przepisu i brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji organu I instancji pomimo, że zakwalifikował on planowaną inwestycję jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko bez zastosowania tego przepisu, z czym związane jest bezprawny brak dokonania analizy i oceny powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia;
- art. 3 ust. 1 pkt. 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 z późn. zm.) i art. 2 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/92/UE - poprzez niewłaściwe zastosowanie przez Kolegium wskazanego przepisu i brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji organu I instancji pomimo naruszenia zakazu dzielenia projektów, tzw. "salami slicing";
- art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w sytuacji, w której decyzja rażąco odstępuje od wymagań dotyczących ustalenia skumulowanego wpływu inwestycji na środowisko oraz naruszenie zakazu dzielenia inwestycji tzw. "salami slicing" i pozostawienie przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym, co spowoduje powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności w razie wykonania przedmiotowej decyzji;
II. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji:
- art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie skarżonej decyzji będące skutkiem oceny, że przedmiotowa decyzja stanowi prawidłowe rozstrzygnięcie, podczas gdy wskazywane przez skarżących naruszenia przepisów prawa materialnego miały istotny wpływ na wynik sprawy, a organ II instancji nie dokonał prawidłowej oceny skarżonej decyzji pod kątem istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skarżący w motywach skargi przedstawili skrótowo stan faktyczny sprawy oraz omówili zasady dokonywania procedury oceny oddziaływania na środowisko. Skarżący zaznaczyli następnie – w kontekście naruszenie art. 63 ust. 1 pkt 1 lit, b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku – że Kolegium nie dostrzegło, iż organ I instancji nie uwzględnił w zaskarżonej decyzji faktu planowania na terenie gminy O., 39 przedsięwzięć polegających na budowie elektrowni fotowoltaicznych. W miejscowości P. farm o powierzchniach 93ha, 140ha oraz na terenie sąsiedniej gminy G. kolejnych 48 przedsięwzięć polegających na budowie elektrowni fotowoltaicznych, w tym wielkoobszarowych o powierzchniach 86ha, 94ha, 112ha, 36ha, 53ha, 85ha, 64ha, 25ha, 101 ha, 56ha, 45ha, 59ha. Organ I instancji nie ustalił nawet jaka jest łączna powierzchnia gruntów w obydwu gminach zajętych pod tego typu inwestycje. Kolegium oparło swoje rozważania, dotyczące kumulatywnego wpływu dwóch sąsiadujących i połączonych ze sobą elektrowni fotowoltaicznych wyłącznie na treści raportu oddziaływania na środowisko mniejszej, [...] ha (do y MW) farmy fotowoltaicznej. Podkreślili, że skumulowanie dotyczy oddziaływań, a nie przedsięwzięć, które są ich źródłem. Przy ocenie kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, należy uwzględnić treść normatywną definicji ustawowej przedsięwzięcia, zgodnie z którą przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Zgodnie z zasadą prewencji istotne znaczenie ma zatem zbadanie oddziaływań na środowisko przedsięwzięć planowanych, czyli takich, które dopiero będą realizowane.
Skarżący zwrócili następnie uwagę, że w toku postępowania administracyjnego znak: [...] o warunki zabudowy dla budowy farmy fotowoltaicznej o mocy do y1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na częściach działek ewidencyjnych nr [x1],[x2] i [x3] w obrębie geodezyjnym P. Burmistrz O. zlecił sporządzenie opinii biegłego o ewentualnych powiązaniach technologicznych pomiędzy przedsięwzięciami. Na podstawie treści tej ekspertyzy (załącznik nr 1). sąsiednie do przedmiotowej. inwestycje powinny być traktowane jako przedsięwzięcia powiązane ze sobą technologicznie.
Skarżący wywiedli, że zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest skumulowany zasięg oddziaływania sąsiadujących bezpośrednio ze sobą, elektrowni fotowoltaicznych zlokalizowanych na działkach w gminie O. obręb P. nr [x1], [x2] i [x3] (przedmiotowa do y MW i do y1 MW) z instalacjami na terenie gminy G. na działkach [...] (k.12 i 13 raportu), które będą oddziaływały na komponenty przyrodnicze jak jedno przedsięwzięcie. Dla obydwu przedsięwzięć zostały wydane odrębne, indywidualne decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach. Treść opinii technicznej (ekspertyzy) wskazuje natomiast, że projektowane zagospodarowanie przedmiotowych działek będzie tworzyło jedno przedsięwzięcie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej. Zgodnie z tym przepisem przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Skarżący podkreślili, że w świetle treści przywołanej opinii biegłego, rzeczywista wielkość przedsięwzięcia jest jeszcze większa, niż obu farm y MW i y1 MW. Do tych inwestycji będzie przylegać bezpośrednio kolejna farma, zlokalizowana na terenie gminy G. na działkach o nr ewidencyjnych [...] (k. 12 i 13 raportu). Zatem sąsiadujące ze sobą elektrownie fotowoltaiczne stanowią jedno przedsięwzięcie o łącznej powierzchni 221,3 ha - w gminie O. obręb P. nr [x1], [x2] i [x3] (przedmiotowa do y MW i do y1 MW) o łącznej powierzchni 162 ha (140 ha oraz 22 ha) oraz na terenie gminy G. na działkach [...] o powierzchni 59,3 ha. W tym kontekście Skarżący zwrócili uwagę, że organy pominęły fakt dzielenia projektów, tzw. "salami sliping", w konsekwencji niewłaściwie zastosowały art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Zdaniem Skarżących Przedmiotowa farma fotowoltaiczna (do y MW) powinna być traktowana jako jedno przedsięwzięcie z sąsiednimi farmami z powodu bliskiego położenia w stosunku do siebie, podobieństwa, jak i oddziaływań między tymi systemami.
Skarżący wskazali także na naruszenie dyrektywy nr 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Jak wywiedli, dla oceny, czy dane przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, w pierwszym rzędzie znaczenie powinno mieć nie tyle literalne brzmienie § 3 ust. 1 pkt 54a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z późn. zm.), czy też kwestia powiązań technologicznych pomiędzy poszczególnymi inwestycjami, co dążenie do realizacji celów dyrektywy nr 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, która zmierza do zagwarantowania, aby żadne przedsięwzięcie, które może potencjalnie wywierać znaczące skutki środowiskowe, nie zostało wyłączone spod oceny jego wpływu na środowisko.
Skarżący wskazali również, że w uzasadnieniu decyzji środowiskowej (organu I instancji) zabrakło informacji czy organ badał wpływ planowanej inwestycji na krajobraz. Powyższe w ich opinii dowodzi nierzetelności przeprowadzonego postępowania przez organ I instancji, bowiem to jego zadaniem jest w toku postępowania środowiskowego ustalenie w jakim stopniu planowana inwestycja wpłynie na krajobraz. Podkreślili, że systemy fotowoltaiczne wprost zostały zaliczone do zabudowy przemysłowej, na co wskazuje aktualne brzmienie § 3 pkt. 54a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2019.1839). Przepis ten zalicza bowiem systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej, co oznacza, że zabudowa zespołem paneli fotowoltaicznych stanowi instalację przemysłową.
W opinii skarżących Kolegium całkowicie przemilczało zarówno wpływ całego przedsięwzięcia (wszystkich istniejących i planowanych elektrowni fotowoltaicznych na terenie obydwu gmin) na standardy jakości środowiska. Kolegium nie dostrzegło, iż organ I instancji nie zażądał od inwestora wymaganej prawem oceny kumulatywnego oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji wraz z innymi elektrowniami fotowoltaicznymi planowanymi na terenie gminy O. i sąsiedniej gminy G. Przyznając, że obydwie planowane elektrownie - do y MW i do y1 MW - będą stanowiło jedno przedsięwzięcie, Kolegium nie dostrzegło, że w przypadku, kiedy dla każdej z nich inwestor przedstawił osobną decyzję środowiskową dokonując osobnej oceny oddziaływania na środowisko, nie została dokonana ocena wpływu na środowisko całego przedsięwzięcia, a skumulowane oddziaływanie na środowisko projektowanej całej inwestycji nie może być takie samo jak w przypadku każdego z przedsięwzięć z osobna.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i argumentację tam przedstawioną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2024, poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli w niniejsze sprawie jest decyzja z [...]r., którą Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza O. w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Przed przystąpieniem do bezpośredniej oceny skargi przypomnieć należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z 13 lipca 2023 r., (sygn. akt III OSK 1217/22 CBOSA) celem tego postępowania jest wyłącznie ocena czy rozstrzygnięcie (decyzja/postanowienie) objęte tym postępowaniem dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracji. W toku rozważanego postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już raz ostatecznie rozstrzygnięta. Należy bowiem odróżnić wady kwalifikowane zdefiniowane w art. 156 § 1 k.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego.
Jedną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu tego przepisu można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Takie stanowisko zostało ukształtowane w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych, a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni taką wykładnię podziela (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 1310/21 r. i z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/18).
Rolą organu było zatem zweryfikowanie czy decyzja Burmistrza O. dotknięta jest wadą kwalifikowana uzasadniająca stwierdzenie jej nieważności. Sąd dokonując kontroli decyzji kolegium przez pryzmat jej legalności może zatem poddać ocenie wyłącznie prawidłowość – tak w ujęciu materialnoprawnym jak i procesowym – ustaleń Kolegium na tym właśnie polu. Inaczej rzecz ujmując istotą przedmiotowej sprawy była ocena czy decyzja Burmistrza O. z [...] r. była obciążona wadą rażącego naruszenia prawa. Nie było zaś rolą ani organu ani nie jest rolą sądu w niniejszej sprawie dokonywanie merytorycznej oceny określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej.
W przedmiotowej sprawie istotne jest również zastrzeżenie, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrażona w art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku.
Rozstrzygając niniejsza sprawę Sąd zobowiązany był uwzględnić istnienie w obrocie prawnym wyroku NSA z 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 283/25 którym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 października 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 733/24 w sprawie ze sprzeciwu A. sp. z o. o. w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 19 sierpnia 2024r w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do y1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działek nr [x1], [x2] i [x3], obr. P., gmina O..
W uzasadnianiu rozstrzygnięcia NSA wskazał wyraźnie, że "W polskim prawodawstwie to brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej ma zapobiegać dzieleniu jednego przedsięwzięcia na kilka przedsięwzięć realizowanych w tym samym czasie, w celu ominięcia procedury oceny oddziaływania na środowisko i ominięcia obowiązku opracowania związanej z tą procedurą dokumentacji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach niniejszej sprawy nie można uznać, by tego typu działania, mające na celu zapobieżenie ocenie inwestycji pod kątem środowiskowym, były podejmowane. Co prawda inwestor przyznał, że planowana farma fotowoltaiczna o mocy do y1 MW, w związku z którą toczyło się niniejszej postępowanie, będzie techniczne powiązana z innym przedsięwzięciem – budową elektrowni fotowoltaicznej o mocy y MW, jednak z akt sprawy wynika, że dla obu przedsięwzięć wydano decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach i co istotne, oceniano w nich skumulowane oddziaływanie na środowisko."
Naczelny Sad administracyjny w wyroku z 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 283/25 przesądził zatem że w przypadku obu inwestycji y1 MW i y MW nie doszło do zjawiska naruszenia art. 3 ust. 1 pkt. 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, poprzez naruszenia zakazu dzielenia projektów, tzw. "salami slicing". Co prawda orzeczenie dotyczyło inwestycji y1 MW, ale NSA odniósł się również do interakcji z elektrownią y MW.
W dalszej części orzeczenia z 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 283/25 NSA wywiódł, że "W decyzji z dnia 17 marca 2023 r. Burmistrz O. określając środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do y1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą "O. 1" na działkach [x1], [x2], [x3] P., gmina O., wprost wskazał, że dokonano oceny możliwości kumulowania się oddziaływań planowanego przedsięwzięcia z farmami fotowoltaicznymi w sąsiedztwie, w szczególności z farmami zlokalizowanymi w odległości do [...] m od analizowanego przedsięwzięcia" Sąd wymienił trzy inwestycje, w tym stanowiącą przedmiot niniejszej sprawy y MW. NSA wskazał następnie, że "Nawet zatem w przypadku przyjęcia (...), że techniczne powiązanie obu inwestycji wskazuje, że przedmiotem wniosku powinna być jednak inwestycja o mocy [...] MW, z powyższych decyzji środowiskowych wynika, że nie dojdzie do kumulacji oddziaływań mogących powodować przekroczenia dopuszczalnych norm.
Co jednak najistotniejsze, decyzją Burmistrza O. z dnia 17 marca 2023 r. organ orzekający w niniejszej sprawie był związany, natomiast decyzja z dnia 5 stycznia 2024 r. stanowiła dodatkowe stanowisko w sprawie, które również powinno zostać uwzględnione zarówno przez organ odwoławczy jak i Sąd I instancji. Niewątpliwie bowiem w pierwszej z przywołanych decyzji środowiskowych ustalono, że realizacja inwestycji nie wpłynie negatywnie na środowisko – także w sytuacji uwzględnienia kumulowania się oddziaływania tej inwestycji z innymi inwestycjami zlokalizowanym w pobliżu i podobnym charakterze.
Sąd wojewódzki ani SKO w ogóle nie zwróciły uwagi na podkreślaną już wyżej kwestię związania decyzją środowiskową, w sytuacji gdy analizowała ona nie tylko wpływ samej planowanej inwestycji na środowisko ale również dotyczyła skumulowanego oddziaływania z inwestycjami znajdującymi się w pobliżu, które można było uznać za powiązane technologicznie z planowanym przedsięwzięciem. Co także warte podkreślenia, decyzja środowiskowa dla inwestycji o mocy y KW, wydana na 4 miesiące przed wydaniem przez organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej przedmiotem postępowania, w zasadzie powtarzała i potwierdzała ustalenia zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 17 marca 2023 r.
Ponadto oddziaływanie skumulowane i indywidualne planowanej inwestycji zostało ocenione nie tylko w decyzji środowiskowej ale również przez organy uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy tj. m.in. RDOŚ w Olsztynie czy Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Olszynie. Żaden z tych organów, w zakresie swojej właściwości, nie wyraził negatywnej oceny planowanej inwestycji. Okoliczność ta nie stanowiła dla Sądu wojewódzkiego czy organu odwoławczego przedmiotu głębszej analizy pod kątem ewentualnej jej zgodności z prawem."
Podkreślić należy, że NSA w powyższym wywodzie odniósł się do obu inwestycji y1 i y MW, jak również do decyzji z 5 stycznia 2024 r. objętej w niniejszej sprawie wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. NSA przywołał przy tym we własnych rozważaniach stanowisko organu administracji zgodnie z którym realizacja inwestycji nie wpłynie negatywnie na środowisko – także w sytuacji uwzględnienia kumulowania się oddziaływania tej inwestycji z innymi inwestycjami zlokalizowanym w pobliżu i podobnym charakterze. Przyjąć należy, że skoro stanowisko to dotyczy interakcji inwestycji y1 MW z elektrownią y MW oraz innymi zlokalizowanym w pobliżu, to dotyczy także interakcji odwrotnej elektrowni y MW z inwestycją y1 MW.
NSA w dalszej części wywodu wskazał, że "można by doszukiwać się dalszych powiązań technologicznych między takimi samymi albo podobnymi inwestycjami już zrealizowanym na terenie gminy a dopiero planowanymi, jednakże konieczność prowadzenia takich ustaleń również powinno mieć racjonalne uzasadnienie. Trudno bowiem wyinterpretować konieczność przeprowadzania ponownej oceny oddziaływania na środowisko skumulowanych oddziaływań tylko z tego powodu, że kolejne przedsięwzięcie kwalifikowane do grupy mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest powiązane z innym przedsięwzięciem, dla którego ocena oddziaływania na środowisko została już przeprowadzona. Taka konieczność mogłaby w wielu sytuacjach powodować jedynie przedłużanie postępowania".
Powtórzyć należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Przyjąć należy zatem że kwestia kumulacji oddziaływań, co najmniej między inwestycjami y1 MW i y MW została przesądzona przez NSA. Pośrednio NSA odniósł się także do kwestii kumulacji odziaływań z pozostałymi elektrowniami fotowoltanicznymi. Przyjąć należy, że jeśli NSA nie dostrzegł istnienia kumulacji odziaływań miedzy inwestycją y1 MW, to ustalenia analogiczne dotyczyć winny inwestycji y MW lokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie tej pierwszej (na tych samych działkach).
Odnosząc się bezpośrednio do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 63 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, wskazać należy, ze zgodnie z jego treścią "Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie następujące kryteria: rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem: powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem. W przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia ww. przepisu, a tylko to mogłoby stanowić dla Kolegium podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrz O. z 5 stycznia 2024 r. Organ I instancji czynił ustalenia w zakresie występowania inwestycji jaki mogły by doprowadzić do kumulowania oddziaływań. Ustalenia te nie dały jednak podstaw do stwierdzenia by zaistniało ryzyko naruszenia norm emisji przez analizowaną inwestycję.
Powtórzyć należy, że ocenie sądu poddana została w niniejszej sprawie decyzja Kolegium wydana w trybie nieważnościom. Procedura ta służy podważeniu decyzji ostatecznej korzystającej z domniemania jej stabilności w obrocie prawnym opartego o art. 16 k.p.a. Pamiętać należy również, iż zgodnie z regułami wykładni i stosowania prawa, przepisy formułujące wyjątki lub odstępstwa od generalnej reguły stosowane muszą być z dużą dozą ostrożności i zakazana jest ich wykładnia rozszerzająca (patrz L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010 r.s. 193). Nie wolno również w drodze wykładni uzupełniać bądź rozszerzać znaczenia tych regulacji, w których wyliczenie podane przez prawodawcę ma charakter wyczerpujący. Wszelkie odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej tak co do katalogu samych przesłanek jak i ich granic winny być interpretowane i stosowane w sposób ostry. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza O. z [...] r. było by zatem wykazanie, że ta w sposób rażący narusza przepis prawa. Akt stosowania prawa musiałby być zatem w sposób oczywisty sprzeczny z normą prawną o jasnym i niebudzącej wątpliwości treści i znaczeniu. Ponadto zaś skutki jakie wywołała taka decyzja nie były by możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Takich wad nie można było zaś przypisać decyzji Burmistrza O. z [...] r. Już tylko charakter postępowania opartego o szereg złożonych norm prawnych oraz czynione przez stronę zarzuty sprowadzające się nie tyle do oczywistego naruszenia prawa, ale przyjęcia przez organ w istocie korzystniejszej dla inwestora jego interpretacji czyniły wątpliwym zarzut rażącego naruszenia prawa. Skarżący zarzucili bowiem organowi w istocie naruszenie art. 63 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku w związku z art. 3 ust. 1 pkt. 13 tej ustawy polegające na niezastosowaniu tego przepisu (art. 63 ust. 1 pkt. 1 lit. b ) i brak dokonania oceny powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia. Pomijać okoliczność, że w kontekście ewentualności rażącego naruszenia wskazanych wyżej norm prawnych winno się uwzględnić ich złożony charakter to nie można przyjąć by doszło do ich naruszenia. Sygnalizowano już wyżej wiązce na zasadzie art. 170 p.p.s.a. stanowisko NSA zawarte w wyroku z 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 283/25, gdzie sąd wykluczył by w stosunku do inwestycji były podejmowane działania, mające na celu zapobieżenie ocenie inwestycji pod kątem środowiskowym.
Odnosząc się bezpośrednio do zaskarżonej decyzji SKO z [...]r., wskazać należy, ze Kolegium w sposób wyczerpujący omówiło przesłanki i okoliczności wydania decyzji Burmistrz O. z 5 stycznia 2024 r. objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Można wręcz przyjąć, że zakres analizy dokonanej przez kolegium wykraczał poza ramy przesłanek wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 §1 k.p.a. a w szczególności podniesionej przez skarżących przesłanki rażącego naruszenia prawa. Istotą postępowania było w niniejszej sprawie zbadanie czy organ rażąco naruszył warunki wydania decyzji środowiskowej, w szczególności poprzez pominięcie aspektu kumulowania oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia. Skarżący wskazali również ze przejawem rażącego naruszenia prawa był brak uwzględnienia i odniesienia się organu (Burmistrza O.) do sprzeciwu lokalnej społeczności wobec realizacji planowanego przedsięwzięcia.
Tymczasem w uzasadnieniu decyzji organu I instancji odniesiono się do najistotniejszych i prawnokształnych okoliczności faktycznych związanych z usytuowaniem inwestycji. Organ wprost wskazał, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zlokalizowana jest około 110 m na południowy wschód od granicy terenu inwestycyjnego. Z informacji zamieszczonych w systemie Informacji przestrzennej Urzędu Miejskiego w O. wynika natomiast, że na działce [...], obręb P. bezpośrednio graniczącej z terenem przedsięwzięcia oraz sąsiadującej z nią działce [...] obręb P. wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia planowane są zaś dwie elektrownie fotowoltaiczne
- budowa farmy fotowoltanicznej o mocy y1 MW wraz z infrastruktura O. 1, na działkach [x1], [x2], [x3] obreb P. gm. O. (bezpośrednie sąsiedztwo)
- budowa farmy fotowoltaicznej o mocy y2 MW oraz magazynów energii y2 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą "O. 4" około 260 m. od analizowanego przedsięwzięcia
Tym samym organ I instancji wydając decyzje środowiskową poddał analizie - wbrew stanowisku skarżących - otoczenie inwestycji oraz dostrzegł powiazania ze znajdującymi się w jej otoczeniu tożsamymi pod względem charakteru elektrowniami fotowoltanicznymi. Kolegium natomiast słusznie dostrzegło, że z raportu oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (str.65 i n.) wynika, że uwzględniono skumulowane oddziaływanie planowanej inwestycji z planowanym przedsięwzięciem polegającym na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy y1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą "O. 1" na części działek o nr [x1],[x2], [x3] obręb P., gmina O.. Na etapie realizacji przedsięwzięcia skumulowane oddziaływanie inwestycji ograniczy się do oddziaływania na klimat, w tym klimat akustyczny poprzez niezorganizowaną emisję zanieczyszczeń gazowych, pyłowych oraz hałasu których źródłem będą samochody dostawcze realizujące dostawę materiałów niezbędnych do wykonania robót budowlanych oraz maszyny i urządzenia budowlane realizujące kolejne etapy inwestycji. Na etapie eksploatacji przedsięwzięcia oddziaływanie planowanej inwestycji będzie związane z emisją hałasu, pola elektromagnetycznego oraz wpływem na krajobraz. Odnosząc się do poszczególnych typów oddziaływań kolegium wskazało, że zgodnie z raportem odziaływania skumulowane oddziaływanie obu farm fotowoltaicznych "O." oraz "O. 1" zlokalizowanych działkach o nr ewid. [x1].[x2]. [x3] obręb P., gmina O. nie doprowadzi do przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu na terenie działki nr [x4]. obręb N. będącej współwłasnością skarżących (przy uwzględnieniu na jej terenie planowanej zabudowy zagrodowej). Kolegium zaznaczyło również, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zlokalizowana jest ok. 110 m na poludniowy-wschód (działka nr [...] obręb P., gmina O.) od granicy terenu inwestycyjnego (tj. farmy fotowoltaicznej o mocy do y MW). Na działce nr [...], obręb P. (bezpośrednio graniczącej z terenem przedsięwzięcia) oraz sąsiadującej z nią w działce nr [...]. obręb P., wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Kolegium słusznie przyjęło, że skoro na działkach tych brak jest skumulowanego przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, to tym bardziej takowe skumulowane oddziaływanie prowadzące do przekroczenia norm nie wystąpi wobec działki nr [x4]. obręb N. zlokalizowanej w odległości ponad 1000 metrów o terenu tej inwestycji.
Kolegium odniosło się również do kwestii oddziaływania w zakresie promieniowania elektromagnetycznego które zamknie się obszarze planowanego terenu inwestycji i będzie znacznie niższe niż wartości dopuszczalne określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019r. poz. 2448). Nie zaistnieje zatem ryzyko kumulowania oddziaływań. Kolegium wykluczyło również ryzyko kumulowania oddziaływania na krajobraz, poprzedzając tą konkluzje szczegółowym opisem uwarunkowań inwestycji. Wreszcie Kolegium jasno wskazało, że biorąc pod uwagę możliwe oddziaływania z terenu planowanych farm fotowoltaicznych oraz zastosowanie zaproponowanych działań ograniczających negatywne oddziaływania, nie stwierdzono możliwości wystąpienia skumulowanego negatywnego oddziaływania na środowisko na analizowanym terenie. Słusznie przy tym wskazał NSA w wyroku z 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 283/25, że sam fakt że kolejne przedsięwzięcie kwalifikowane do grupy mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest powiązane z innym przedsięwzięciem, dla którego ocena oddziaływania na środowisko została już przeprowadzona, nie uzasadnia przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko skumulowanych oddziaływań.
Uwagi skarżących w zakresie pominięcia udziału społeczeństwa w wydaniu decyzji objętej wnioskiem były pozbawione podstaw. Kolegium jednoznacznie wskazało, że organ I instancji sprostał wymogom przewidzianym art. 33 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku. Na zapoznanie się z materiałami sprawy, składanie uwag i wniosków zakreślono terminem do 9 listopada 2023 r. Pouczono również, iż stosownie do art. 35 ustawy, uwagi wnioski złożone po upływie w/w terminy pozostawia się bez rozpatrzenia. Wymagane art. 33 ustawy obwieszczenie umieszczono na tablicy ogłoszeń UM w O. oraz BIP UM w O. jak również na terenie sołectwa P.. Do upływu wyznaczonego terminu nie wpłynęły żadne uwagi i wnioski ze strony społeczeństwa. Załączona do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji petycja przeciwko lokalizacji elektrowni fotowoltaicznych na terenie gminy O. z dnia 18 listopada 2023 r. wpłynęła do organu I instancji po terminie (20 listopada 2023 r.) i nie mogła zostać procedowana w ramach prowadzonej procedury środowiskowej.
Należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały wady decyzji Burmistrza O. z 5 stycznia 2024 r. które mógłby by stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Postępowanie Kolegium nie było także obciążone wadami procesowymi jakie skarżący sygnalizowali w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Kolegium dokonało wszechstronnej analizy akt sprawy i wyjaśniło motywy podjętego rozstrzygnięcia. Istota sformułowanych przez skarżących zarzutów procesowych sprowadzała się bowiem do wskazania, że Kolegium nie podzieliło argumentów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Powyższe dowodzi jednak tylko i wyłącznie przyjęcia przez Kolegium odmiennego niż skarżący poglądu w ramach merytorycznej analizy sprawy.
Końcowo wskazać należy również, że nie mógł być zaakceptowany przez Sąd wniosek dowodowy zgłoszony w skardze obejmujący dowód z opinii technicznej, zleconej przez Urząd Gminy O. (nr zlecenia nr [...]), do postępowania sygn.[...]. Dokument datowany jest na 14 stycznia 2025 r. Jest zatem późniejszy niż objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja. Dane jakie powstały po zamknięciu postepowania administracyjnego (wydaniu decyzji) nie mogą oddziaływać na ocenę jej prawidłowości. Tym samym powyższe źródło dowodowe nie mogło być brane pod uwagę przez sąd. Tylko dla porządku wskazać należy, ze skarżący nie doprecyzowali na jaką okoliczność powołują wskazany dowód.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.