II SA/OL 54/24

II SA/Ol 54/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1630
art. 2 ust. 1-3d
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 1048
art. 2 ust. 1-2, art. 7
Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2024 r. sprawy ze skargi I.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadnienie
Decyzją z 25 września 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 – k.p.a.) w związku z art. 2 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 16 (zdanie drugie) ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1630 – u.d.w.), po rozpatrzeniu odwołania I.H., działającej przez pełnomocnika M.H., od decyzji wydanej przez działającego z upoważnienia Wójta Gminy K. - Zastępcę Dyrektora Centrum Usług Społecznych (organ pierwszej instancji) z dnia 23 maja 2023 r. orzekającej o odmowie przyznania świadczenia w formie: dodatek węglowy, wnioskowany na I.H. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:
Decyzją z 23 maja 2023 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania I.H. (strona, skarżąca) dodatku węglowego. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że w dniu 9 grudnia 2022 r. pracownicy socjalni CUS K. udali się pod wskazany adres: L.; [...] K. celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego została sporządzona notatka służbowa (zgodnie z art. 2 ust. 3d u.d.w.). W trakcie oględzin nieruchomości pod adresem L. ustalono następujące okoliczności: budynek pod wskazanym adresem jest domem wielorodzinnym, podzielonym na dwie odrębne części, nieposiadające części wspólnych; pierwsza część domu należy do rodziny G.P. (znajdują się tam dwa lokale mieszkalne zamieszkane przez dwie rodziny) - w ocenie organu fakt ten nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy; drugą część budynku zamieszkuje strona oraz rodzina P.S. (wnuka I.H.); P.S. zajmuje piętro budynku, na którym ma do dyspozycji łazienkę oraz pokój. Wnioskodawczyni zamieszkuje na parterze zajmując dwa pokoje oraz łazienkę. Na parterze budynku znajduje się również kuchnia - wspólnie użytkowana przez stronę oraz rodzinę P.S. Ponadto ustalono, że łazienka skarżącej usytuowana jest w takim miejscu, że aby możliwe było z niej skorzystanie, strona musi przejść przez wspólnie zajmowaną kuchnię. Obie rodziny posiadają wspólne liczniki prądu oraz wody, a także jedną deklarację w sprawie wywozu śmieci. Mając na uwadze poczynione ustalenia faktycznie w ocenie Wójta Gminy K. nie jest możliwe niezakłócone korzystanie z poszczególnych lokali w części domu należącej do strony przez domowników, tj. skarżącą oraz rodzinę P.S. bez konieczności korzystania z innych pomieszczeń znajdujących się pod tym samym adresem. Tym samym - zdaniem organu - nie stwierdzono odrębności lokali pod adresem: L. w części budynku należącej do skarżącej. W ocenie organu w związku z tym, że na część domu (zamieszkałą przez stronę) został już przyznany dodatek węglowy, w przedmiotowej sprawie zgodnie z art. 2 ust. 3a u.d.w. - jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod jednym adresem zamieszkania
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła jej naruszenie:
- art. 2 u.d.w. poprzez jego nieprawidłową interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie i nie przyznanie dodatku węglowego mimo posiadanych uprawnień;
- rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 7a, 8 § 1 i 2, 75, 77, 78, 80, 81a § 1 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy, skutkujące błędnym ustaleniem przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego, a w konsekwencji nieprzyznaniem wnioskowanego dodatku mimo spełnienia ustawowych kryteriów;
- naruszenie konstytucyjnej zasady równego traktowania obywateli, prowadzące do nieprzyznania świadczenia, mimo iż ten sam organ innym uprawnionym, w tych samych okolicznościach faktycznych przyznał i wypłacił dodatek węglowy.
Z uwagi na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie wnioskowanego świadczenia. Podniosła, że organ pierwszej instancji przyjął nieprawidłową interpretację przepisu art. 2 u.d.w., pominął złożone wnioski dowodowe, dostosowując własne - wadliwe zresztą ustalenia faktyczne do z góry założonego rozstrzygnięcia sprawy, nie czyniąc zadość uregulowaniom przepisów z art. 8 § 1 k.p.a. oraz przede wszystkim art. 81a § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej w należącej do niej nieruchomości zamieszkują w dwóch odrębnych lokalach, dwa odrębne od siebie gospodarstwa domowe (co zresztą sam organ potwierdził, przyznając dodatek węglowy P.S.).
W uzasadnieniu własnej decyzji z 25 września 2023 r. Kolegium podniosło, że ustawa o dodatku węglowym nie definiuje pojęcia "odrębnego lokalu". Wobec tego należy odnieść się do ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048 – u.w.l.), która określa m.in. sposób ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1c tej ustawy odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne (ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r.). Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych (art. 2 ust. 2 u.w.l.). Przyjmując nawet, że w części nieruchomości, której właścicielką jest I.H. prowadzone są dwa odrębne gospodarstwa domowe: jednoosobowe, które tworzy skarżąca oraz wieloosobowe, które stanowi rodzina P.S. - to nie sposób, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego - uznać, że obie rodziny w sposób niezakłócony mogą korzystać ze swoich lokali. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że rodzina P.S. oraz I.H. korzystają z jednego pomieszczenia - kuchni. Faktu tego nie kwestionuje sama skarżąca. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy pozostaje argumentacja przedstawiona przez skarżącą, iż obie rodziny korzystają z kuchni "niezależnie od siebie i bezkolizyjnie, posiadając swoje własne sprzęty, zastawę, sztućce, dostęp do pomieszczenia kuchennego każde z gospodarstw posiada od siebie niezależnie, bez konieczności wykorzystywania do tego celu wzajemnych pomieszczeń użytkowych, czy przynależnych". Jakkolwiek w części nieruchomości stanowiącej własność I.H. zamieszkują dwie rodziny, które prowadzą odrębne od siebie gospodarstwa domowe i zajmują osobne pomieszczenia (pokoje i łazienki), na dwóch kondygnacjach budynku, ale użytkują jedno wspólne pomieszczenie (kuchnię) - to lokale te nie noszą cech samodzielnych lokali.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Kolegium z 25 września 2023 r. i wnosząc o jej uchylenie, skarżąca w całości powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem z uwagi na uchybienia organu pierwszej instancji organ odwoławczy powinien uchylić jego decyzję oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Zdaniem skarżącej, w postępowaniu z jej wniosku organy administracji publicznej, w takim samym przecież, jak w przypadku pozostałych wnioskodawców z tego samego adresu, stanie faktycznym, odmawiając dodatku węglowego, naruszyły zasadę równego traktowania obywateli wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy zasadnym pozostaje podniesiony zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1c u.w.l., to jest jego niewłaściwego zastosowania w odniesieniu do nieruchomości - lokalu skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2022 r. poz. 2492).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia
z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,
a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy
co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r. poz. 1634 – p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania stronie dodatku węglowego.
W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym.
Stosownie do treści art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Przez gospodarstwo domowe rozumie się:
1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo
2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe), (art. 2 ust. 2).
Natomiast przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3).
Ustawodawca mocą art. 50 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967, obowiązującego od 20 września 2022 r.) w ustawie o dodatku węglowym wprowadził w art. 3 regulację odnoszącą się do sytuacji zamieszkiwania pod jednym adresem więcej niż jednego gospodarstwa domowego. Zgodnie z brzemieniem dodanego do art. 2 u.d.w. ust. 3a i 3b w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (ust. 3a), w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (ust. 3b).
Kolejną nowelizacją, obowiązującą od 3 listopada 2022 r., na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236) rozszerzono ww. regulację o kolejne zapisy. Mianowicie w myśl art. 2 ust. 3c w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji (art. 2 ust. 3d zd. 1 i 2).
W orzecznictwie podkreśla się, że kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 210/23; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 474/23; orzeczenia dostępne w CBOSA). Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe.
Na podstawie danych uzyskanych z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego organ ustalił, że wnuk skarżącej wraz z rodziną zajmuje piętro budynku, na którym ma do dyspozycji łazienkę oraz pokój. Skarżąca zamieszkuje na parterze zajmując dwa pokoje oraz łazienkę. Na parterze budynku znajduje się również kuchnia - wspólnie użytkowana przez stronę oraz rodzinę jej wnuka. Organy uznały, że skarżąca nie zajmuje oddzielnego lokalu, ponieważ dzieli ona z rodziną jej wnuka część wspólną (kuchnię).
W ocenie sądu taka interpretacja organu odwoławczego nie zasługuje na aprobatę i nie jest zgodna z zaprezentowanymi przepisami oraz ratio legis przyjętych rozwiązań ustawowych w tym zakresie. Kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest istnienie dwóch odrębnych lokali pod adresem wskazanym przez skarżącą. Organ przyznaje bowiem dodatek węglowy, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Taka właśnie sytuacja ma miejsce na gruncie rozpoznawanej sprawy.
Wprawdzie pojęcie zamieszkiwania w odrębnych lokalach, o jakich mowa w art. 2 ust. 3c i 3d u.d.w., nie zostało zdefiniowane w ustawie o dodatku węglowym, jednak za miarodajne do dokonania wykładni tego określenie jest posłużenie się definicjami wypracowanymi w orzecznictwie i doktrynie.
Odrębność lokalu charakteryzuje się tym, że właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali. Nie przekreśla jednak tej samodzielności konieczność korzystania z pomieszczeń, będących elementem nieruchomości wspólnej (G. Bieniek, S. Rudnicki Nieruchomości. Problematyka prawna. Warszawa 2013, str. 429).
Współdzielona przez stronę z jej wnukiem kuchnia nie przekreśla zatem samodzielności gospodarowania przez stronę w istocie w odrębnym lokalu. Niewątpliwie strona ma własną wydzieloną przestrzeń życiową, w której żyje w miarę możliwości niezależnie i de facto prowadzi odrębne gospodarstwo domowe.
Nadmienić należy, że ustawodawca w ustawie o dodatku węglowym posługuje się sformułowaniem "odrębne lokale". Zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2022 r., poz. 1360) nieruchomością jest m. in. część budynku trwale związanego z gruntem, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności. Samodzielny lokal może stanowić odrębną nieruchomość (art. 2 ust. 1 u.w.l.). Definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego zawarto w art. 2 ust. 2 u.w.l. Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawa o dodatku węglowym nie posługuje się pojęciem "samodzielny lokal (mieszkalny)", lecz wyrażeniem dalej idącym, tj. odrębny lokal. Samodzielność lokalu wymaga spełnienia przesłanek technicznych, o których stanowi art. 2 ust. 2 u.w.l. oraz wynikających z art. 2 ust. 1a-1b u.w.l. Spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2 u.w.l., stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Zgodnie z art. 7 u.w.l. odrębną własność lokalu można ustanowić w drodze umowy lub jednostronnej czynności prawnej właściciela nieruchomości albo orzeczenia sądu, znoszącego współwłasność. Wydzielenie lokalu jako odrębnej nieruchomości jest niezbędne do ustanowienia dla danego lokalu prawa odrębnej własności i jego wpisu do księgi wieczystej. Nie jest możliwe nadanie odrębnego adresu lokalowi, który nie stanowi odrębnej nieruchomości, tj. nie został wyodrębniony w rozumieniu u.w.l. Odrębność lokalu nie może zatem być rozumiana wyłącznie funkcjonalnie, gdyż nie koreluje to z intencją ustawodawcy i zasadą przyznawania jednego dodatku węglowego na jeden adres (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 157/23, publ. CBOSA).
W takiej sytuacji na podstawie art. 2 ust. 3d u.d.w., a więc istnienia odrębnych gospodarstw w odrębnych lokalach pod tym samym adresem, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy dla każdego odrębnego gospodarstwa domowego z osobna. Taka właśnie sytuacja zaistniała - na co wskazuje wywiad środowiskowy - w przypadku skarżącej. Brak było zatem przeciwwskazań do przyznania skarżącej wnioskowanego dodatku węglowego.
Organ rozpoznając sprawę ponownie zastosuje się do oceny prawnej przedstawionej w wyroku.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.