II SA/Ol 54/23

II SA/Ol 54/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk /sprawozdawca/
Grzegorz Klimek
Marzenna Glabas /przewodniczący/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art.1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art.133 par.1, art.134 par.1, art.135, art.145 par.1 pkt 1 lit. a) i c), art.200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2095
art.15zzs4 ust.3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 503
art.4 ust.1, art.36 ust.4, art.37 ust.1,3-5,12
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1899
art.4 pkt 16, art.157 ust.1 i 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2023 poz 682
art.3 pkt 2a, art.35 ust.1 pkt 1 lit.a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Dnia 18 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi M. Sp. j. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją nr (...) z 16 maja 2022 r., Wójt Gminy S. (dalej jako: "organ
pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej jako: "u.p.z.p."), ustalił od M. Sp. j. z siedzibą
w O. (dalej jako: "skarżąca", "Spółka"), jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S., oznaczonej nr ewid. działki (...) (powstałej z połączenia działki nr (...) o pow. 993 m2 oraz działki nr (...) o pow. 1783 m2), w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem udziału 351/10000 części w nieruchomości – w wysokości 1.138,50 zł.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła, że opłaty ustalone zostały
w oparciu o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy. Domagała się dopuszczenia dowodu z opinii innego biegłego. Spółka oświadczyła, że nie kwestionuje samej zasadności nałożenia obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty, a jedynie jej wysokość i sposób wyliczenia. Zarzuciła, że operat uwzględnia tylko jedną transakcję
z terenu miejscowości S., pozostałe obejmują bardziej atrakcyjne tereny położone bliżej O. Poza tym, żadna z transakcji nie została opisana na tyle, żeby możliwa była ich weryfikacja i ustalenie prawidłowości twierdzeń zawartych w operacie. Wybrane do wyceny nieruchomości nie są porównywalne z cenami działek
w miejscowości S. Nie uwzględniono umiejscowienia i zagospodarowania działki, m.in. dostępu do drogi, ukształtowania terenu, czy też występowania napowietrznych linii elektroenergetycznch. Biegły nie wskazał nakładów finansowych poczynionych przez Spółkę na przeprowadzenie robót budowlanych na działce, które zwiększyły znacznie jej wartość.
Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją nr (...) z 30 listopada 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść przepisów mających w sprawie zastosowanie. Wskazało, że aby możliwe było ustalenie przez wójta obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty (renty) planistycznej konieczne jest spełnienie łącznie następujących warunków: 1) rada gminy uchwaliła bądź zmieniła plan miejscowy
z jednoczesnym ustaleniem stawki procentowej opłaty planistycznej, 2) w związku
z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą nastąpił wzrost wartości nieruchomości, 3) nieruchomość została zbyta przez właściciela lub użytkownika wieczystego po wejściu w życie uchwały w sprawie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, jednakże nie później niż przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu, 4) postępowanie administracyjne w sprawie opłaty planistycznej zostało wszczęte przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały w sprawie planu miejscowego lub jego zmiany. Kolegium uznało, że w analizowanej sprawie spełnione zostały łącznie opisane warunki. Wskazano, że teren działki nr (...) objęty jest ustaleniami uchwały nr (...) Rady Gminy S. z dnia 27 października 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w centrum miejscowości S., gm. S. (Dz. Urz. Woj. Warm. – Maz. z (...) r. poz. (...)). Na dzień uchwalenia tego planu przedmiotowa nieruchomość stanowiła działki nr (...) i (...), które zostały połączone na podstawie decyzji Wójta Gminy S. z 13 kwietnia 2017 r. Obie te działki objęte zostały symbolem MWU.01 o przeznaczeniu: tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami. W § 11 uchwały wskazano, że ustala się stawkę procentową służącą naliczaniu opłat planistycznych w wysokości 30%. Po myśli § 13 uchwały, plan wszedł w życie w dniu 17 grudnia 2016 r. Natomiast zgodnie z poprzednio obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego centrum miejscowości S., gmina S. (uchwała Rady Gminy S. nr (...) z dnia 9 września 2009 r., publ. w Dz. Urz. Woj. Warm. – Maz. nr (...) poz. (...)), działka nr (...) położona była w obszarze oznaczonym symbolem MU.03 - tereny zabudowy mieszkalno-usługowej, zaś działka nr (...) w obszarze oznaczonym symbolem MN.01 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zaznaczono, że ponieważ w badanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której do połączenia działek (...) i (...) doszło po dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotem szacowania była nieruchomość składająca się z tych dwóch działek, o łącznej powierzchni 0,2776 ha. Dalej organ odwoławczy argumentował, że ustalenie opłaty planistycznej jest obligatoryjne, a kwestią, którą należy ustalić jest to, czy w następstwie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Wyjaśniono, że podstawowym dowodem w postępowaniu mającym na celu ustalenie opłaty planistycznej jest operat szacunkowy, który zawiera oceny
i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Rzeczoznawca wedle własnego doświadczenia oraz wiedzy dokonuje np. określenia cech nieruchomości oraz przypisania wag stosownym cechom. W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów, czy sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, Kolegium stwierdziło, że kwestionowany operat szacunkowy zawiera wszelkie wymagane przepisami elementy, został sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.
w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a nadto
w sposób logiczny i jasny wykazuje wzrost wartości nieruchomości w związku
z uchwaleniem planu miejscowego. Wskazano, że rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową prawa własności nieruchomości w podejściu porównawczym, stosując metodę porównywania parami. Autor operatu zaprezentował analizę rynku lokalnego gminy S. oraz rynku powiatu olsztyńskiego. Wyjaśnił przyczyny ujęcia transakcji z terenu powiatu o. Przedstawił wyniki analizy rynku
w zakresie atrybutów mających wpływ na ceny gruntów, jak również uzasadnił brak podstaw do przyjęcia związku upływu czasu z poziomem cen transakcyjnych. Stwierdzono, że dokonując szacowania nieruchomości według przeznaczenia przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rzeczoznawca przyjął "wspólne" przeznaczenie, tj. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i mieszkalno-usługową dla obu działek i szacowania dokonał w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną
i mieszkalno-usługową. Organ odwoławczy podał, że powyższe wzbudziło jego zastrzeżenia i zwrócił się do biegłego o wyjaśnienie tej kwestii, bowiem działka nr (...) położona była w obszarze oznaczonym symbolem MU.03 o przeznaczeniu pod tereny zabudowy mieszkalno-usługowej, zaś w § 8 uchwały dla tego symbolu przyjęto m.in. następujące ustalenia: "Przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa. Przeznaczenie uzupełniające: usługi nieuciążliwe realizowane jako wbudowane.
1) zabudowa realizowana w formie szeregowej zabudowy kamienicznej; 2) zasady
i warunki podziału - minimalna powierzchnia działki 900 m2; 3) maksymalna wysokość zabudowy – 2 kondygnacje nadziemne;".
Zwrócono się zatem o wyjaśnienie, czy w tej mierze można przyjąć, iż doszło do zmiany przeznaczenia terenu. W odpowiedzi rzeczoznawca wskazał, że fakt dopuszczenia w planie zagospodarowania zabudowy kamienicznej, w świetle regulacji Prawa budowlanego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może być utożsamiany z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Biegły odniósł się do kamienicy w kontekście architektonicznym i wskazał, że tego typu zabudowa wprowadzana jest najczęściej w celu uzupełnienia zabudowy pierzejowej, na co wskazują także zapisy ww. planu. Wyjaśnił, że w tej sytuacji z zapisów planu można z pewnością wnioskować, że dopuszczono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i mieszkalno-usługową, i brak jest jednoznacznego wskazania w planie, że dopuszczono zabudowę wielorodzinną. Kolegium oświadczyło, że przyjęło powyższe wyjaśnienia jako logiczne i uznało istnienie podstaw do przyjętego sposobu szacowania rzeczonej nieruchomości i braku podstaw do jednoznacznego przyjęcia odmiennego przeznaczenia w planie. Kolegium przyjęło także jako prawidłowe
i przekonujące wyjaśnienia biegłego co do podstaw do łącznego oszacowania tej nieruchomości, nie zaś szacowania dwóch odrębnych działek. Dalej uwzględniono, że autor operatu przedstawił charakterystykę porównawczych nieruchomości w zakresie przyjętych cen i następnie w tabeli zestawił nieruchomość wycenianą z przyjętymi nieruchomościami porównawczymi, wprowadzając stosowne poprawki przy cechach różniących te nieruchomości. W ocenie Kolegium, przyjęte do szacowania obiekty porównawcze spełniają określony przepisami wymóg podobieństwa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Spółka podtrzymała argumenty podniesione w odwołaniu. Zarzuciła naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 135 p.p.s.a., w tym: art. 136 § 1 k.p.a., przez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego; art. 138 § 2 k.p.a. przez zaniechanie uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, co doprowadziło do błędnego uznania, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo; art. 78 § 1, przez zaniechanie przeprowadzenia dwukrotnie wnioskowanego dowodu z opinii innego biegłego; art. 81a § 1 k.p.a., przez rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej, Kolegium nie podjęło żadnych kroków w celu weryfikacji, czy treść sporządzonego operatu szacunkowego jest prawidłowa. Spółka podkreśliła, że podczas postępowania administracyjnego wskazywała szereg uchybień operatu, w tym brak możliwości weryfikacji znacznej części danych w nim zawartych, albowiem osoba sporządzająca opinię odmawia ich udzielenia. W przekonaniu skarżącej, sporządzonego operatu szacunkowego nie można uznać za rzetelny i nie powinien on stanowić podstawy wyliczenia opłaty.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podniesiono, że operat szacunkowy zawiera wszelkie wymagane przepisami elementy, został sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.
w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a nadto
w sposób logiczny i jasny wykazuje wzrost wartości nieruchomości w związku
z uchwaleniem planu miejscowego i po uwzględnieniu dodatkowych wyjaśnień może stanowić podstawę do określenia wzrostu wartości nieruchomości a w konsekwencji opłaty planistycznej. W ocenie organu odwoławczego, wysokość opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości została prawidłowo określona. Natomiast fakt, że do porównania zostały wzięte nieruchomości nie tylko z obrębu S. nie mógł skutkować tym, że operat jest wadliwy, zwłaszcza, że był to w zasadzie jedyny zarzut merytoryczny do operatu. W tej sytuacji niecelowe było zlecenie na koszt organu sporządzenia drugiego operatu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.
z 2023 r. poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, czyli ocenia zgodność aktu z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały niezgodnie z obowiązującymi przepisami.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że ze względu na ogłoszony stan epidemii oraz nowe brzmienie przepisu art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem
i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku oraz uznaniem rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy, przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Przechodząc do meritum sprawy, wskazać należy, że w myśl art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną
w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie zaś do art. 37 ust. 1, 3-5 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, jednak nie później niż w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.
Kolegium prawidłowo wyjaśniło, że w świetle przytoczonych regulacji prawnych ustalenie jednorazowej opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p, możliwe jest w razie łącznego wystąpienia następujących przesłanek: 1) rada gminy uchwaliła lub zmieniła plan miejscowy z jednoczesnym ustaleniem stawki procentowej opłaty planistycznej; 2) w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego nastąpił wzrost wartości nieruchomości, 3) nieruchomość objęta aktem planistycznym została zbyta przez właściciela lub użytkownika wieczystego po wejściu w życie uchwały w sprawie planu miejscowego lub jego zmiany, jednak przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie tej uchwały, 4) postępowanie administracyjne w sprawie opłaty planistycznej zostało wszczęte przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały
w sprawie planu miejscowego lub jego zmiany. Stanowisko takie zajął tutejszy Sąd
w wyroku z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 923/19 i nie budzi ono wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gdańsku
z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 666/20, wyrok WSA w Poznaniu z dnia
5 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 174/21 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").
W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że nie została właściwie oceniona kwestia wzrostu wartości szacowanej nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego w 2016 r. Wyjaśnić należy, także w świetle uwag skarżącej Spółki, która domagała się uwzględnienia zagospodarowania działki i poniesionych nakładów przy ustalaniu wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego z 2016 r. i po jego wejściu w życie, że przy ustaleniu jednorazowej opłaty planistycznej uwzględnieniu mogą podlegać tylko skutki uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany. Wynika to z treści art. 36 ust. 4 u.p.z.p., który warunkuje pobranie jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości "w związku z uchwaleniem planu miejscowego". Potwierdza to także treść § 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Przepis ten stanowi, że przy określaniu wartości nieruchomości na potrzeby określenia skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych określa się wartość nieruchomości reprezentatywnych dla każdego obszaru o jednorodnym przeznaczeniu w planie miejscowym. Na kanwie tych przepisów, w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że opłata planistyczna pobierana jest od wzrostu wartości działki z tytułu nowego przeznaczenia terenu w planie (zob. NSA w wyroku z dnia 28 października 2009 r, sygn. akt II OSK 1517/07, dostępne w CBOSA). Przyjmuje się, że uchwalenie planu miejscowego wywołuje wzrost wartości nieruchomości przez wprowadzenie tzw. ulepszeń planistycznych (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1345/19 i powołane w nim orzecznictwo, dostępne w CBOSA). W judykaturze utrwalone jest w związku z tym stanowisko, zgodnie z którym wzrost wartości musi dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu. Wskazuje się, że na podstawie art. 36
ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu, jak nakłady na nieruchomości, dokonanie jej podziału lub scalenia (por. wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1316/07; z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 3390/14; z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt
II OSK 2631/15; z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1540/20, dostępne
w CBOSA).
Zgodnie zaś z art. 37 ust. 12 u.p.z.p., do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zastosowanie mają zasady określone
w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.).
W analizowanej sprawie szacowany teren był uprzednio objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2009 r. W 2016 r. dla tego terenu został uchwalony nowy plan miejscowy, który uchylił ustalenia planistyczne
z 2009 r. W takiej sytuacji przy ustaleniu, czy na skutek uchwalenia nowego planu miejscowego w 2016 r. doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości nie ma znaczenia faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości, jej zagospodarowanie, ale jej przeznaczenie określone planem miejscowym z 2009 r. i 2016 r. Stwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości wymagało zatem porównania postanowień tych planów i ustalenia, czy doszło do zmiany przeznaczenia terenu
(tzw. ulepszeń planistycznych). W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy uznał, że plan miejscowy z 2016 r. zmienił przeznaczenie całej obecnej działki nr (...) na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami. Uwzględnił, że działka ta powstała ze scalenia dwóch działek - nr (...) o pow. 993 m² i nr (...) o pow. 1783 m². Wskazał, że do czasu wejścia w życie planu z 2016 r. działka nr (...) stanowiła teren MU.03 – teren zabudowy mieszkalno-usługowej, a działka nr (...) – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN.01). Po uchwaleniu nowego planu teren ten objęty został jednym symbolem MWU.01- tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami. Biegły potraktował te tereny jako jednorodne zarówno przed, jak i po uchwaleniu planu z 2016 r. i połączył do wspólnej wyceny. Stanowisko to zaakceptowały organy orzekające. Sąd jednak nie podziela przedstawionej przez rzeczoznawcę majątkowego w piśmie z 27 września 2022 r. interpretacji ustaleń planu miejscowego z 2009 r. Biegły błędnie określił w oparciu o te przepisy przeznaczenie działki nr (...) i błędnie połączył ją do wyceny z działką nr (...), a następnie ustalał wartość jako jednej dużej działki i porównywał z działkami o niejednorodnym przeznaczeniu, sprzecznie z § 51 cytowanego rozporządzenia.
Wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy majątkowego, ani postanowienia ogólne planu miejscowego z 2009 r., ani ustalenia szczegółowe zawarte w § 8 dla terenu MU.03 nie dają podstaw do przyjęcia, że na terenie tym nie mogła powstać zabudowa wielorodzinna. Lokalny prawodawca wskazał, że przeznaczeniem podstawowym tego terenu jest zabudowa mieszkaniowa, bez konkretyzacji jej rodzaju. W takiej sytuacji, zgodnie z wykładnią językową, należy przyjmować, że na terenie tym mogła zostać zrealizowana zabudowa jednorodzinna, jak i wielorodzinna. Podkreślić należy, że
w planie miejscowym z 2009 r. nie ma żadnego zapisu, który pozwalałby wykluczyć zabudowę wielorodzinną na terenie MU.03. Niezasadnie biegła doszukuje się braku takiej możliwości w ustaleniu, że zabudowa mogła być realizowana w formie szeregowej zabudowy kamienicznej według ustalonych linii zabudowy. Cecha taka nie jest zarezerwowana tylko dla zabudowy jednorodzinnej. Powszechnie spotykane są kamienice, które są budynkami wielorodzinnymi. Dostrzec trzeba, że obowiązujące przepisy nie zawierają definicji zabudowy wielorodzinnej. Istnieje tylko ustawowa definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawarta w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682). Na zasadzie tego przepisu przyjmuje się, że budynek mieszkalny, którego nie można zakwalifikować jako budynku jednorodzinnego, jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Nie jest przesądzająca w tym względzie forma architektoniczna zabudowy, ale ilość możliwych do wyodrębnienia w budynku lokali mieszkalnych. Zgodnie z definicją ustawową,
w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego
o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
W świetle tego unormowania stwierdzić można, że treść art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane pozwala na odróżnienie zabudowy jednorodzinnej od wielorodzinnej, ale nie daje podstaw do wykluczenia lokalizacji zabudowy wielorodzinnej w sytuacji, gdy lokalny prawodawca nie sprecyzował przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jak to uczynił wyraźnie dla terenu MN.01. Wprowadzenie w obrębie jednego aktu różnych oznaczeń z wyraźnym wyróżnieniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej także wskazuje, że tereny MU.03 i MN.01 nie mogą być traktowane jednorodnie. Jeżeli lokalny prawodawca chciał wprowadzić dla terenu MU.03 ograniczenie w postaci wykluczenia zabudowy wielorodzinnej, to powinien był to wyraźnie zastrzec przez wskazanie przeznaczenia jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie ma racji rzeczoznawca majątkowy twierdząc, że w przypadku braku wskazania w planie, czy teren mógłby zostać zabudowany budynkiem wielorodzinnym decyduje organ wydający pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. to
w planie miejscowym ustala się przeznaczenie terenu. Ustalenia planu są wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, ich rola sprowadza się tylko do sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego. Wynika to z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo budowlane. Tym samym, rozstrzygająca jest treść postanowień planu, która w analizowanym przypadku nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Nawet jeżeli takie by się pojawiły, należy je rozstrzygać stosując reguły wykładni prawa. W judykaturze i doktrynie wskazuje się, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. W niniejszej sprawie przedstawiona wykładnia językowa i systemowa są zgodne. Reasumując, nie było podstaw do przyjęcia, że na skutek uchwalenia planu w 2016 r. nastąpiła zmiana przeznaczenia działki nr (...) na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, gdyż takie przeznaczenie działka ta mogła mieć również na podstawie planu z 2009 r. W konsekwencji nie można było uznać, że z tego tytułu doszło do wzrostu wartości nieruchomości w tej części, jak to przyjął biegły i organy orzekające.
Powyższe przekonuje, że działki nr (...) i (...) nie były terenami o jednorodnym przeznaczeniu w czasie obowiązywania planu miejscowego z 2009 r. Dlatego każda
z tych działek powinna podlegać odrębnemu szacowaniu i być porównywana
z nieruchomościami o jednorodnym przeznaczeniu, w myśl cytowanego § 51 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie biegły wskazał zaś zbiorczo, że jako porównawcze wybrał nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym
i mieszkalno-usługowym.
Ponadto, jak już wyjaśniono powyżej, ustalenie wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu nie powinno obejmować skutków scalenia nieruchomości dokonanego po wejściu w życie ustaleń planu. Przy wycenie powinien zostać uwzględniony stan nieruchomość według daty rozpoczęcia obowiązywania planu. Dlatego niezasadnie rzeczoznawca majątkowy połączył do wyceny wymienione działki i ustalał ich wartość jako jednej dużej nieruchomości, i porównywał je
z nieruchomościami o powierzchni przekraczającej 2000m². W realiach niniejszej sprawy było to niedopuszczalne z uwagi na to, że obie wymienione działki nie miały pierwotnie tożsamego przeznaczenia, ale też z tego powodu, że wielkość nieruchomości może mieć znaczenie przy ustaleniu jej wartości. Wartość nieruchomości jest ustalana bowiem w oparciu o ceny rynkowe nieruchomości podobnych. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za nieruchomość podobną rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Powszechnie wiadomym jest, że porównywalność nie oznacza identyczności parametrów, lecz wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Ustalenie tych cech zależy wprawdzie w konkretnym przypadku od oceny rzeczoznawcy posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości. Niemniej jednak na kanwie omawianych przepisów obowiązuje zasada, zgodnie z którą ustalenie wartości nieruchomości musi dotyczyć nieruchomości w takim kształcie (wielkości), w jakim istniała ona w chwili wejścia w życie planu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 666/20, dostępne
w CBOSA). Także w powołanym wyroku II OSK 1345/19, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wycena dotyczy "pierwotnej działki", tj. istniejącej w dniu wejścia w życie planu miejscowego. W wyroku tym NSA potwierdził, że art. 36 ust. 4 u.p.z.p. ma zastosowanie nie tylko, gdy dochodzi do zbycia całej nieruchomości objętej ulepszeniem planistycznym, ale również jej wydzielonej części lub określonego udziału. Wysokość opłaty ustala się wówczas proporcjonalnie do zbytej części czy udziału nieruchomości pierwotnej, co do której stwierdzono wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany.
Powyższe rozważania wskazują, że operat szacunkowy stanowiący podstawę kontrolowanych decyzji zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe.
Podnieść przy tym należy, że operat szacunkowy wydany przez rzeczoznawcę majątkowego w kwestii wzrostu wartości nieruchomości nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego, jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego (por. J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka Nieruchomościami, Przepisy i Komentarz, Warszawa 1999r., s.378, także wyrok NSA
z dnia 5 marca 2002 r., sygn. akt I SA 1978/00, dostępny w CBOSA). Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, bowiem to organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Organ nie może ograniczać się jedynie do powołania na ustalenia i konkluzję zawartą
w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł te elementy i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. Kontrola opinii biegłego polega więc na sprawdzeniu prawidłowości - z punktu widzenia obowiązujących przepisów, zasad logiki i doświadczenia życiowego - rozumowania przeprowadzonego w opinii, które doprowadziło do wydania przez biegłego opinii
o takiej, a nie innej treści (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1983 r., sygn. akt II SA 1302/83, ONSA z 1983 r., z. 2, poz. 106).
Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, w tym w zakresie doboru nieruchomości podobnych, wyróżnionych cech rynkowych, nadawania im określonych wag, czy przyjętych współczynników korygujących, nie podlegają bezpośredniej kontroli organów, czy sądów administracyjnych. Te kwestie, zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mogą być poddane kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Przepis ten stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Na zasadzie tego przepisu strona nie może domagać się od organów dopuszczenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego, lecz może wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości spornego operatu lub przedłożyć kontroperat sporządzony przez innego rzeczoznawcę, który pozwoli organom na obiektywne zweryfikowanie obranej przez biegłego metodologii wyceny. Dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, organ miałby także podstawę, aby wystąpić,
w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie. Zaniechanie powyższych działań w toku postępowania administracyjnego powoduje, że w postępowaniu przed sądem nie można już skutecznie zakwestionować wskazanych aspektów objętych wiedzą specjalistyczną. W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że skoro strona postępowania administracyjnego czyni zarzuty dotyczące wad operatu szacunkowego, powinna wykazać istnienie takich wad, bo leży to w jej interesie prawnym, a może to uczynić w zakresie wiedzy specjalistycznej tylko przez przedłożenie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego (zob. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia
27 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1604/14, dostępny w CBOSA). W wyroku z dnia
8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1963/17 (dostępny w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ani biegły rzeczoznawca, ani organ prowadzący postępowanie dowodowe nie są zobligowani do pouczania uczestników postępowania
o potencjalnej możliwości weryfikacji operatu, jaką daje im przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. Kwestia, czy strony postępowania zechcą skorzystać z takiej możliwości należy tylko do nich, a dopuszczalność uznania operatu za prawidłowy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym nie zależy od tego, czy strony zechciały skorzystać lub nie skorzystały z takiej drogi weryfikacji operatu. Okoliczności te skarżąca powinna mieć na uwadze, uczestnicząc w toku dalszego postępowania administracyjnego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające uwzględnią przedstawioną wykładnię przepisów i wydadzą decyzję w oparciu o prawidłowo sporządzony operat szacunkowy.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania sądowego, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej uiszczonego wpisu od skargi, orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.