II SA/Ol 535/22

II SA/Ol 535/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /sprawozdawca/
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3  par. 2 pkt 1 i 4, art. 146  par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2069
art. 33 ust. 1 i ust. 3a
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Sentencja
Dnia 27 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2022 roku sprawy ze skargi A. S. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. w przedmiocie objęcia kwarantanną I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 28 czerwca 2022 r. A. S. (dalej jako: "skarżący", "strona"), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bartoszycach (dalej: "PPIS", "organ") o objęciu kwarantanną. Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie:
a) art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - w wyniku jego niezastosowania - albowiem z treści tego przepisu wynika wprost, iż państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1, podczas gdy skarżący nie otrzymał jakiejkolwiek decyzji o zastosowaniu wobec syna obowiązków o których stanowi art. 5 ust. 1 lit. f wymienionej ustawy i nawet skarżący nie wiedział na jakiej podstawie syn został bezprawnie pozbawiony wolności,
b) art. 107 k.p.a. wobec braku wydania decyzji w sprawie, w której wydanie decyzji jawi się jako obligatoryjne, a w konsekwencji naruszenie art. 127 k.p.a. - wobec odmówienia prawa stronie do dwuinstancyjnego postępowania w myśl przepisów o postępowaniu administracyjnym,
c) art. 11 k.p.a. - wobec braku wyczerpującego odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego na skutek wniosku z 26 stycznia 2021 r. oraz w toku postępowania - albowiem - już w toku wcześniejszych pism skarżący wskazywał na brak zasadności stosowania wobec syna kwarantanny, a do chwili obecnej nie rozpatrzono wszystkich zarzutów ukierunkowanych na brak zasadności tej kwarantanny,
d) naruszenie art. 72 Konstytucji RP wobec naruszenia praw dziecka w wyniku braku możliwości zasięgnięcia informacji przez przedstawiciela ustawowego dziecka o podstawach stosowania wobec niego środków wskazanych w art. 5 ust. 1 lit. f ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi,
e) art. 41 ust. 1 i art. 62 ust. 1 Konstytucji RP, przez pozbawienie syna skarżącego wolności bez podstawy prawnej i faktycznej, nakazując mu izolowanie się od społeczeństwa,
f) art. 52 ust. 1 - 3 w zw. z art. 87 Konstytucji RP, tj. wobec powoływania się przez organ na brak obowiązku wydania decyzji wynikający z rozporządzenia - wobec jednoznacznej treści ustawy, z której wynika obowiązek jej wydania a w konsekwencji stosowania przepisów rozporządzenia - aktu prawnego niższego rzędu - pomimo jawnej sprzeczności tych przepisów z przepisami rangi wyższego rzędu.
Skarżący wniósł na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności w całości, jak również na wypadek uznania, że skarga jest składana po terminie, wniósł o uznanie, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy skarżącego względnie o przywrócenie przez sąd terminu do wniesienia skargi.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in., że pismem z 26 stycznia 2022 r. skierował do organu wniosek o wydanie decyzji administracyjnej oraz zaświadczenia w związku ze skierowaniem na kwarantannę jego syna. We wniosku wskazał szereg okoliczności kwestionujących również prawną podstawę skierowania syna na kwarantannę. Organ w toku dotychczasowego postępowania, nie wyjaśnił, że proceduje tylko i wyłącznie w przedmiocie wydania zaświadczenia - pomimo jasnego kwestionowania w pismach samego skierowania na kwarantannę. Organ w żadnym stopniu nie pouczył skarżącego, że nie zajmuje się wszystkimi uwagami wniesionymi przez stronę w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.
Na wstępie organ wyjaśnił, że syn skarżącego – A. S. został objęty kwarantanną trwająca od 25 do 28 stycznia 2022 r. z uwagi na kontakt z osobą zakażoną (tj. nauczycielem). Informacja, o objęciu kwarantanną została przekazana opiekunowi małoletniego w sposób określony w § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.
Organ wnosząc o odrzucenie skargi wskazał, że skarga winna podlegać odrzuceniu, nawet bez dokonywania oceny jej zarzutów merytorycznych - albowiem sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto zdaniem organu skarga została wniesiona po terminie. Organ podniósł, że skarżący 26 stycznia 2022 r., wystąpił do organu z wnioskiem o wydanie decyzji oraz zaświadczenia w związku ze skierowaniem małoletniego syna na kwarantannę. Organ postanowieniem z 2 lutego 2022 r. odmówił wydania zaświadczenia, wskazując w obszernym uzasadnieniu przyczyny zajętego stanowiska. Jednocześnie pismem również z 2 lutego 2022 r. organ poinformował skarżącego, że zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2021 r., nie wydaje się decyzji o objęciu kwarantanną, podkreślając, iż nie została wydawana decyzja administracyjna o nałożeniu kwarantanny na syna skarżącego. Organ wyjaśnił również, że informacje w tym przedmiocie umieszcza się w systemie teleinformatycznym - System Ewidencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Jednocześnie potwierdzono, że syn skarżącego został objęty kwarantanną w związku z kontaktem z osobą zakażoną koronawirusem SARS-CoV-2 w placówce edukacyjnej, do której syn uczęszcza. Powyższe informacje w tym przedmiocie zostały zawarte również w postanowieniu Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 14 marca 2022 r. utrzymującym w mocy postanowienie organu o odmowie wydania zaświadczenia. W ocenie organu, mając na uwadze sposób oraz formę podejmowanych działań przez skarżącego (sposób formułowania, w szczególności żądań oraz zarzutów, poprzez powoływanie się na konkretne przepisy) w pismach kierowanych do organu oraz przysługujących środków zaskarżania, nie można przyjąć za zasadną argumentację podnoszoną przez skarżącego, dotyczącą przyczyny niewniesienia skargi na akt w terminie.
Uzasadniając zaś wniosek o oddalenie skargi organ wskazał, że przytoczony w skardze przepis art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie obliguje państwowego powiatowego inspektora sanitarnego do wydania decyzji o nałożeniu obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 ww. ustawy, a jedynie daje mu taką możliwość. W momencie obejmowania syna skarżącego kwarantanną, obowiązywały przepisy wyżej powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. Na mocy § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, decyzji organy inspekcji sanitarnej nie wydawały. W tym celu został stworzony System Ewidencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej (SEPIS) i w tym systemie zamieszczane były m.in. informacje dotyczące nałożonej kwarantanny. Mając zatem na uwadze powyższe, nie można - zdaniem organu - przyjąć za zasadny zarzut naruszenia art. 107 k.p.a., a w konsekwencji art. 127 k.p.a., bowiem przepisy ww. rozporządzenia określały, w chwili objęcia syna skarżącego kwarantanną, procedurę w tym przedmiocie. Panująca w momencie nakładania kwarantanny na małoletniego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej sytuacja epidemiologiczna była dodatkowym czynnikiem, który wskazywał na brak możliwości wydania decyzji. Organ zwrócił uwagę, że od początku zagrożenia wirusem SARS-CoV-2, pracownicy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, szczególnie w ww. okresie, realizowali zadania w ponadnormatywnym czasie i dużym deficycie czasowym, niejednokrotnie z poświęceniem swojego czasu, zdrowia, dobra własnej rodziny. Celem tych działań była realizacja ustawowych obowiązków. Państwowa Inspekcja Sanitarna została powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym zakaźnych, jaką jest m. in. COVID-19, wywoływana przez koronawirusa SARS-CoV-2.
Nie można również, w ocenie organu, uznać za słuszny zarzut naruszenia art. 72 Konstytucji RP. Organ nie odmówił bowiem informacji przedstawicielowi ustawowemu dziecka o podstawach stosowania wobec dziecka środków wskazanych w art. 5 ust. 1 lit. f ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Telefonicznie, zgodnie z obowiązującymi przepisami ww. rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, przedstawiciel ustawowy małoletniego został poinformowany o objęciu syna kwarantanną z uwagi na kontakt z osobą zakażoną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a."), na wniosek organu i strony skarżącej.
Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych, poddanych kognicji sądu jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. W rozpoznawanej sprawie wymagania te zostały spełnione.
Stan faktyczny pomiędzy stronami nie jest sporny. Syn skarżącego został objęty kwarantanną trwająca od 25 do 28 stycznia 2022 r. z uwagi na kontakt z osobą zakażoną (tj. nauczycielem). Informacja o objęciu kwarantanną została przekazana opiekunowi małoletniego w sposób określony w § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 861 z późn. zm.).
Sporna natomiast pozostaje kwestia, czy skierowanie na kwarantannę wymaga wydania przez organ decyzji administracyjnej jak twierdzi skarżący, czy też, że skierowanie na kwarantannę nie jest aktem administracyjnym podlegającym kontroli sądu administracyjnego, ewentualnie jest to czynność z zakresu administracji publicznej wydana na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jak twierdzi organ.
Na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (pkt 1) oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających
z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań,
o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4).
Przy czym ustawodawca przewidział odrębny tryb zaskarżania wymienionych działań. W przypadku wydania decyzji administracyjnej konieczne jest wyczerpanie środków zaskarżenia przysługujących stronie w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a). Uchybienie temu obowiązkowi skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Natomiast w przypadku czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżania przed organem, można je zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu czynności.
Wobec stanowiska organu, że skarga winna zostać odrzucona, gdyż nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, rozstrzygnięcie sądu wymaga przede wszystkim ustalenia, czy objęcie kwarantanną syna skarżącego stanowiło czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Kryteria odróżnienia aktu lub czynności, do których nawiązuje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. od innych aktów administracyjnych były przedmiotem rozważań w doktrynie
i orzecznictwie sądowym. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA") wskazano, że "są to akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych;
c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły
i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność." Podobnie w uchwale składu 7 sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są
w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony
i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.
Uwzględniając powyższe, wskazać należy, że stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 2069, dalej jako: "u.z.ch.z.l.") państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Do obowiązków tych należy także kwarantanna (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) u.z.ch.z.), która - zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 u.z.ch.z.l. - jest odosobnieniem osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Zatem art. 33 ust. 1 określa generalną zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., w tym kierowania na kwarantannę. Obowiązek stosowania trybu decyzyjnego wynika też z treści art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l.,
w myśl którego osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały
w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. W wyroku z 8 września 2021 r. o sygn. akt II GSK 793/21 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wystąpienie jednej
z okoliczności wskazanych w tym przepisie skutkuje obowiązkiem kwarantanny
i obowiązek ten wynika z ustawy. Wydana na podstawie tego przepisu decyzja ma charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności, bowiem stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd. NSA zauważył, że w tym zakresie mogą pojawiać się wątpliwości, chociażby z tego powodu, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) u.z.ch.z.l. nakłada powszechny obowiązek kwarantanny na osoby przebywające na terytorium RP, jednak precyzuje, że ma on być realizowany na zasadach określonych w ustawie. Taka konstrukcja tego obowiązku – zdaniem NSA - pozwala przyjąć, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. wyznacza ten obowiązek w stosunku do osób, które spełniają warunki określone w dyspozycji tego przepisu. Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia także treść art. 35 ust. 1 u.z.ch.z.l., który upoważnia lekarza m.in. do skierowania osoby narażonej na zakażenie na kwarantannę również w przypadku braku decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ust. 1 u.z.ch.z.l. Skoro zatem w art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l. ustawodawca wprowadził zasadę orzekania
o nałożeniu obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., w drodze decyzji,
a jedyny wyjątek od tej zasady przewidział w art. 35 ust. 1 u.z.ch.z.l., to w ocenie Sądu nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę
w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej.
Zasady tej nie zmienia przepis art. 33 ust. 3a u.z.ch.z.l., dodany z dniem 1 kwietnia 2020 r., który stanowi, że decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane
w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób:
1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie; 2) nie wymagają uzasadnienia; 3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób. Przepis ten nie pozwala bowiem na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., a jedynie w określonych granicach upraszcza treść takiej decyzji (poprzez możliwość odstąpienia od uzasadnienia) oraz sposób jej zakomunikowania (doręczenia/ ogłoszenia) adresatowi (por. J. Piecha [w:] Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, pod red. L. Boska, Warszawa 2021, art. 33, Nb 26 i 27). Dalsze uproszczenie wprowadzone w art. 25 ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r. poz. 2112) również nie wyłączyło trybu decyzyjnego w przedmiocie objęcia kwarantanną. Przepis ten stanowi, że do decyzji wydawanych w przypadku podejrzenia zakażenia wirusem SARS-CoV-2 lub zachorowania na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) przepisu art. 33 ust. 3a pkt 3 ustawy zmienianej w art. 15 nie stosuje się. Oznaczało to, że decyzje o objęciu kwarantanną nie musiały być w ogóle doręczane na piśmie. Nie zwalniało to jednak organu z utrwalenia w aktach sprawy faktu: wydania decyzji, powiadomienia o tym strony i pouczenia o prawie do wniesienia odwołania. Stosownie do art. 14 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej w skrócie jako: "k.p.a.", sprawy mogą być załatwiane ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub za pomocą innych środków łączności gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Przepis ten powinien mieć w sprawie odpowiednie zastosowanie. Umożliwiłoby to weryfikację czy decyzja pochodzi od uprawnionego podmiotu i czy zagwarantowano stronie skorzystanie
z uprawnień procesowych. W niniejszej sprawie PPIS nie dochował tych obowiązków. Nie wiadomo kto dokładnie zdecydował o objęciu syna skarżącego kwarantanną, kto o tym poinformował przedstawiciela ustawowego, nie można też stwierdzić, aby skarżący został pouczony o prawie do wniesienia odwołania. Przedłożone Sądowi akta administracyjne składają się z wydruku z systemu SEPIS o objęciu syna skarżącego kwarantanną oraz z wydruków zgłoszeń o osobie zakażonej, podmiocie zgłaszającym i osobach, które miały bliski kontakt z osobą zakażoną. Brak jest natomiast jakichkolwiek dokumentów, które pozwalałyby uznać, że organ wydał w sprawie decyzję administracyjną.
Zamieszczenie na stronie SEPIS informacji o objęciu syna skarżącego kwarantanną nie może być uznane samo w sobie za wydanie decyzji. SEPIS jest systemem informatycznym przeznaczonym do wsparcia działań podmiotów powołanych do walki z pandemią. Adresatem informacji nie był więc skarżący. Z przedłożonego wydruku ze strony SEPIS nie wynika też od kogo pochodzi informacja i aby strona została pouczona o prawie do wniesienia odwołania. Podkreślić należy, że zamieszczenie w systemie informatycznym informacji o objęciu kwarantanną nie może zastąpić wydania decyzji w tym przedmiocie, jest to bowiem czynność wtórna względem decyzji i powinna zostać dokonane na podstawie decyzji. Za decyzję nie można też uznać pisma organu z 2 lutego 2022 r. nr [...]. Pismo to zawierało wprawdzie informację o objęciu kwarantanną, ale wskazywało także wyraźnie, że decyzji w sprawie objęcia kwarantanną nie wydaje się.
Okoliczność, że zamieszczenie informacji o objęciu kwarantanną w systemie SEPIS nie stanowi wydania decyzji, potwierdza treść § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów
i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które obowiązywało w dacie skierowania na kwarantannę. Przepis ten stanowił wówczas, że "w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-Cov-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się". Zaskarżone działanie organu odpowiada w istocie normie tego przepisu, co potwierdza sam organ.
Powyższe przekonuje, że mimo ustawowego obowiązku PPIS nie wydał decyzji administracyjnej w przedmiocie objęcia kwarantanną, a jedynie poinformował ją o tym fakcie. W orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie, ukształtowało się stanowisko, które skład orzekający podziela, że objęcie przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną, bez wydania decyzji administracyjnej, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 27 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 319/20; WSA we Wrocławiu z 25 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 284/20; z WSA w Warszawie z 20 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2022/21, dostępne w CBOSA; por. też S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, Warszawa 2021, ss. 33-34).
Wyjaśnić pozostaje, że przepis § 5 ust. 1 zd. drugie cytowanego rozporządzenia był sprzeczny z ustawą i nie mógł zwalniać z wydania decyzji w przedmiocie objęcia kwarantanną. Sąd w całości podziela w tej kwestii stanowisko prezentowane w wyrokach tutejszego Sądu z 5 kwietnia 2022 r. i z 20 kwietnia 2022 r. (sygn. akt II SA/Ol 1051/21, II SA/Ol 192/22, CBOSA), w myśl którego należy przede wszystkim zauważyć, że rozporządzenie z 2021 r. zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 u.z.ch.z.l. Przepisy te upoważniały Radę Ministrów – w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - do określenia w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,
2) rodzaju stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 46a u.z.ch.z.l.). W rozporządzeniu tym można ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5 u.z.ch.z.l.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Poznaniu z 25 lutego 2022 r., (sygn. akt IV SA/Po 1022/21, CBOSA),
że wprowadzone w § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2021 r. odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 u.z.ch.z.l. Sąd podziela także stanowisko doktryny w tym zakresie, przytoczone w powołanym wyroku, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.ch.z.l. nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne – w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas u.z.ch.z.l., instytucji "kwarantanny ex lege" – wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278).
Należy ponadto podkreślić, że niewątpliwie nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi ingerencję w podstawowe prawa obywatelskie. Wszelkie zaś ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K36/06; z 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). Także w myśl art. 5 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej jako: EKPCz) każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może być pozbawiony wolności, z wyjątkiem następujących przypadków i w trybie ustalonym przez prawo m.in. zgodnego z prawem pozbawienia wolności osoby w celu zapobieżenia szerzeniu przez nią choroby zakaźnej, osoby umysłowo chorej, alkoholika, narkomana lub włóczęgi. Przy tym każdy, kto został pozbawiony wolności przez zatrzymanie lub aresztowanie ma prawo odwołania się do sądu w celu ustalenia bezzwłocznie przez sąd legalności pozbawienia wolności i zarządzenia zwolnienia, jeżeli pozbawienie wolności jest niezgodne z prawem (art. 5 ust. 4 EKPCz). Podobnie art. 41 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Ponadto każdy pozbawiony wolności nie na podstawie wyroku sądowego ma prawo odwołania się do sądu w celu niezwłocznego ustalenia legalności tego pozbawienia (art. 41 ust. 2 zd. pierwsze Konstytucji RP). W ramach gwarantowanej w art. 41 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 4 EKPCz procedury sądowej kontroli legalności zastosowanego środka noszącego znamiona pozbawienia wolności w rozumieniu art. 41 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 EKPCz, musi istnieć rzeczywista możliwość zweryfikowania przez sąd prawidłowości detencji, tak od strony jej podstaw faktycznych, jak i prawnych (por. P. Hofmański [w:] Komentarz EKPCz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, t. I, art. 5, Nb 119, s. 212, i tam przywołane wyroki ETPCz). W tym kontekście należy zatem zauważyć, że skutkiem pośrednim regulacji wprowadzonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2021 r. było pozbawienie, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w tym konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP).
Należy także podnieść - na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z 19 października 2021 r. (sygn. akt II GSK 663/21 dostępny w CBOSA) – że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko"
w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno
w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń,
a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (vide: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (vide: wyroki TK z: 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak
w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97, publ. OTK 1998/2/12). W swoim wyroku NSA dodatkowo podkreślił, z czym skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie się zgadza, że nie można negować, że celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i art. 46b u.z.ch.z.l. była ochrona zdrowia, ale żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (vide: wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK 255/21, LEX nr 3207608).
W związku z powyższym stwierdzić należy, że § 5 ust. 1 rozporządzenia 2021 r. w zakresie, w jakim zwolnił organy inspekcji sanitarnej z obowiązku wydania decyzji o skierowaniu na kwarantannę, wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b u.z.ch.z.l., naruszając tym samym zarówno powołane wyżej przepisy ustawowe, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Z tych względów Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę – podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom (por. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) – był zobligowany odmówić zastosowania w kontrolowanej sprawie, niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia z 2021 r. Możliwość takiego orzekania przez sądy administracyjne nie budzi wątpliwości w doktrynie, ani w judykaturze (por.: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 18, i tam przywołane orzeczenia NSA; L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, ss. 316 i nast.).
Jednocześnie wyjaśnić należy, że sąd uznał, iż skarga nie została wniesiona z uchybieniem terminu. Wskazać należy, że stosownie do treści art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W takim przypadku sąd nie będzie w tym przedmiocie wydawał odrębnego postanowienia i w przypadku uznania, że uchybienie nastąpiło bez winy skarżącego, przystąpi do rozpoznania skargi. Przyjąć trzeba, że skarżący niezwłocznie bo pismem z 26 stycznia 2022 r. skierowanym do organu wniósł o wydanie decyzji administracyjnej oraz zaświadczenia w związku ze skierowaniem na kwarantannę jego syna. Skarżący w istocie niezwłocznie po objęciu jego syna kwarantanna zajął stanowisko w sprawie i podjął środki prawne w celu ochrony swoich praw. Niemniej jednak dopiero z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 2 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 351/22 dowiedział się, że objęcie jego syna kwarantanną nastąpiło na podstawie czynności organu o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i czynność ta może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego. Skarżący też niezwłocznie po otrzymaniu odpisu wyroku sądu wraz z uzasadnieniem (doręczenie wyroku 27 czerwca 2022 r.) pismem z 28 czerwca 2022 r. złożył niniejszą skargę (organ skargę otrzymał 1 lipca 2022 r.). W tej sytuacji skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącego i skargę rozpoznał.
Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona czynność została podjęta
z naruszeniem prawa i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził jej bezskuteczność.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a.