II SA/Ol 532/09

II SA/Ol 532/09 - Postanowienie WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2009-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-05-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Tadeusz Lipiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 58  par. 1 pkt 6 w zw. z art. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2009 r. w sprawie ze skargi I. Z. na czynność Gminy Miejskiej dotyczącą zamontowania progów zwalniających na drodze wewnętrznej postanawia odrzucić skargę
Uzasadnienie
Pismem z dnia 16 lutego 2009r. I. Z. przedłożył Burmistrzowi Miasta wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie projektowanego montażu progów zwalniających na osiedlu A, wyszczególnionych w ogłoszeniu o przetargu z dnia "[...]" na wykonanie zamówienia: "Remont oznakowania ulic w "[...]" w latach 2009 – 2010".
W odpowiedzi pismem z dnia 2 marca 2009r. Urząd Miejsk wskazał m.in. na przyczyny przemawiające za montażem progów zwalniających na osiedlu A w "[...]".
Następnie pismem z dnia 4 marca 2009r. I. Z. wezwał Burmistrza Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez demontaż bezprawnie zamontowanych progów zwalniających na drodze przejazdowej na osiedlu A w "[...]". W uzasadnieniu wskazał na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków
i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczenia na drogach. Podniósł, że zgodnie z załącznikiem nr 4 pkt 8 tego rozporządzenia, progi zwalniające można stosować wyłącznie w tych miejscach i na tych odcinkach dróg, na których konieczne jest skuteczne ograniczenie prędkości ruchu pojazdów, jeśli inne metody nie mogą być stosowane lub ich skuteczność jest niewystarczająca. Skarżący stwierdził, że Urząd Miasta nie wskazał racjonalnego argumentu przemawiającego za koniecznością montażu progów zwalniających na wspomnianym wcześniej osiedlu. Należy jego zdaniem uznać więc, że zostały one zamontowane z pogwałceniem wskazanego wcześniej rozporządzenia
z dnia 3 lipca 2003r.
Następnie I. Z. wywiódł skargę "na działania Burmistrza". Wniósł w niej o uznanie dopuszczenia się przez organ bezprawnego działania. Zażądał zobowiązania organu do podjęcia stosownych czynności celem demontażu zamontowanych progów zwalniających. Wskazał podobne argumenty i zarzuty jak te zawarte w piśmie z dnia "[...]". wzywające Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto skarżący wskazał, że na przedmiotowej drodze nigdy nie doszło do żadnego wypadku. Stwierdził też, że jeden z dwóch zamontowanych progów został zlokalizowany na drodze stanowiącej własność spółdzielni mieszkaniowej,
a według niego wydatkowanie społecznych pieniędzy na urządzenia montowane na prywatnym terenie jest niezgodne z przepisami prawa.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie bądź ewentualnie oddalenie, wskazując, że przepisy ustawy prawo o ruchu drogowym jak
i ustawy o drogach publicznych nie dają uprawnień Burmistrzowi Miasta do wykonywania czynności zarządu ruchem na drodze wewnętrznej. Według organu zarządzanie drogą nie zaliczoną do kategorii dróg publicznych nie jest czynnością
z zakresu administracji publicznej o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uregulowanie ruchu na drodze wewnętrznej poprzez umieszczenie znaku drogowego czy też urządzeń do ograniczenia prędkości pojazdów ma bowiem charakter cywilnoprawny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania
i wykładni norm prawa materialnego. Wskazać trzeba, że zakres działania sądów administracyjnych na podstawie ustawy p.p.s.a. został ukształtowany szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
W niniejszej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest odpowiedź na pytanie, czy na czynność polegającą zamontowaniu progów zwalniających na drodze wewnętrznej na osiedlu A w "[...]" przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Innymi słowy, czy taką czynność można zakwalifikować jako jedną z prawnych form działania administracji wskazanych w art. 3 p.p.s.a.
Punktem wyjścia w sprawie jest ustalenie czy droga na której zamontowano progi zwalniające jest drogą publiczną. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r.
o drogach publicznych (Dz. U. 2007r. Nr 19, poz. 115), (dalej jako: u.o.d.p.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem,
z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Kategorie na jakie dzieli się drogi publiczne wskazuje art. 2 ust. 1 pkt 1-4 u.o.d.p. Są to: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne. Jeżeli droga nie została zaliczona do żadnej z wyżej wymienionych kategorii dróg publicznych, to stosownie do treści art. 8 ust. 1 u.o.d.p. jest drogą wewnętrzną. Powołany przepis wskazuje, że są to w szczególności: drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Jeżeli zatem art. 1 u.o.d.p. uzależnia przyznanie drodze charakteru publicznego od zaliczenia jej do jednej z kategorii wymienionych
w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 u.o.d.p., a przedmiotowa droga osiedlowa znajdująca się na os. A do żadnej z tych kategorii nie należy, to oczywistym jest, iż nie jest ona drogą publiczną.
Ponadto, skoro w przypadku niniejszej drogi osiedlowej nie była podjęta uchwała o zaliczeniu jej do kategorii dróg gminnych (art. 7 ust. 2 u.o.d.p.) to zgodnie z art. 8 u.o.d.p., jest ona wyłącznie drogą wewnętrzną.
Pogląd, że droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną jest już w judykaturze utrwalony i kwestia ta nie budzi obecnie żadnych wątpliwości (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 11.04.2005r., sygn. II OPS 2/2005, publ. ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 88).
Ponadto należy wskazać, że stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie
w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego
i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.
Montując progi zwalniające, organ nie wydaje decyzji, postanowienia czy też innego aktu, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. chodzi o akty i czynności podejmowane w sprawach indywidualnych, a więc
w stosunku do konkretnie oznaczonych podmiotów, co wyłącza potraktowanie montażu progów zwalniających jako aktu wymienionego w tym przepisie. Jako czynność organizacyjno-techniczna, taki montaż nie może być także zaliczony do aktów prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).
Istotne w niniejszej sprawie jest również ustalenie, na jakich drogach obowiązują zasady ruchu drogowego i w konsekwencji, na jakich drogach organy administracji publicznej zobligowane są do jego regulacji poprzez zamieszczenie odpowiednich znaków drogowych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo
o ruchu drogowym (Dz. U. 2005r., Nr 108, poz. 908), ( dalej p.r.d.) ustawa ta reguluje zasady ruchu drogowego na drogach publicznych oraz w strefach zamieszkania. Stosownie zaś do treści art. 1 ust. 2 p.r.d. przepisy ustawy stosuje się również do ruchu odbywającego się poza drogami publicznymi, jeżeli jest to konieczne dla uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa uczestników tego ruchu. Uwzględniając powołane regulacje należy stwierdzić, że ustawa wprowadza zasadę ogólną, zgodnie z którą jej normy odnoszą się do ruchu drogowego odbywającego się na drogach publicznych. Wyjątkiem od tej zasady jest możliwość stosowania zawartych w p.r.d. norm w miejscach, które wprawdzie nie są drogami publicznymi, jednakże z uwagi na ich charakter - miejsca te nie są powszechnie dostępne, ale cechują się wysoką potencjalizacją prawdopodobieństwa powstania szkód w związku z odbywającym się ruchem drogowym - wymagają przestrzegania ustawowych reguł. Nie oznacza to jednak, że na właścicielach bądź zarządcach dróg niepublicznych spoczywa obowiązek regulowania ruchu drogowego przy pomocy znaków drogowych bądź innej sygnalizacji. W art. 1 ust. 2 ustawy p.r.d. chodzi wyłącznie o to, by osoby uczestniczące w ruchu drogowym poza drogami publicznymi, kierowały się tymi samymi, fundamentalnymi zasadami bezpieczeństwa, jakie na tych drogach obowiązują. Jeżeli wolą właściciela bądź zarządcy terenu, na którym znajduje się droga wewnętrzna, jest uregulowanie odbywającego się na niej ruchu poprzez umieszczenie stosownego znaku drogowego bądź progu zwalniającego to aktywność ta ma charakter właścicielski, cywilnoprawny. Podmiot, który udostępnia swą nieruchomość jako drogę wewnętrzną ma prawo decydować zarówno o tym, kto może z niej korzystać - poprzez ustanowienie odpowiednich służebności, jak i o sposobie tego korzystania. Właściciel jest uprawniony zapobiegać degradacji jego nieruchomości bez względu na charakter jej przeznaczenia. Spór między właścicielem, a użytkownikiem drogi wewnętrznej, jako odnoszący się do uprawnień i obowiązków związanych z korzystaniem z cudzej nieruchomości, dotyczy zatem sfery cywilnoprawnej.
Ponadto istotnym jest wskazać, że zawarty w art. 8 ust. 2 u.o.d.p. zwrot, iż do zarządcy bądź właściciela terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna należy oznakowanie drogi wewnętrznej, nie może być rozumiany jako obowiązek sprawowania zarządu ruchem drogowym a tylko jako uprawnienie, bowiem zarząd ruchem drogowym dotyczy wyłącznie dróg publicznych i ustanowionych na drogach wewnętrznych stref zamieszkania, a organy uprawnione do jego sprawowania zostały enumeratywnie wskazane w § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 23 września 2003r.
w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. 2003 r. Nr 177, poz. 1729).
Skoro zatem Burmistrz reprezentujący Gminę Miejską nie wykonuje w odniesieniu do drogi wewnętrznej na osiedlu A czynności związanych z zarządem ruchem, o których mowa w art. 10 p.r.d., a wyłącznie czynności związane z zarządzaniem drogą, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o.d.p., to należy przyjąć, że powyższe czynności nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a (takie stanowisko zajął też WSA w Rzeszowie
w postanowieniu z dnia 5 grudnia 2007r. w sprawie II SA/Rz 714/07 pub. w CBOIS
z aprobującą glosą M. Kobaka i P. Zaborniaka w Samorząd Terytorialny Nr 10 z 2008r.)
Podsumowując rozważania wskazać trzeba, że zakres kontroli sądowoadministracyjnej nie rozciąga się na każdą, możliwą działalność organów administracji publicznej. Kognicja sądów administracyjnych dotyczy wyłącznie takich sporów pomiędzy określonym podmiotem, a organem administracji publicznej, które powstały na gruncie stosunków administracyjnoprawnych. Sądy administracyjne badają zatem wyłącznie tę sferę aktywności administracji publicznej, w jakiej została ona upoważniona do władczego i jednostronnego kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów w stosunku do niej zewnętrznych i jej nie podporządkowanych. Spory pomiędzy organami administracji publicznej a innymi podmiotami, nawet wówczas, gdy dotyczą praw i obowiązków powstałych na gruncie określonego stosunku prawnego, lecz nie charakteryzującego się nadrzędnością organów administracyjnych wyrażającą się we władczym kształtowaniu tych praw i obowiązków, nie są sporami o charakterze administracyjnoprawnym. Jeżeli zatem więź prawna łącząca organ administracji publicznej z określonym podmiotem, nie cechuje się nadrzędnością owego organu, nie może on w sposób władczy kształtować sfery prawnej tego podmiotu, to w razie sporu co do wzajemnych praw i obowiązków, właściwość sądu administracyjnego będzie wyłączona. Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Dotyczy to
w szczególności sporów powstałych na gruncie prawa cywilnego, gdzie w razie konfliktu w sferze powstałego na jego podstawie stosunku prawnego, żadna ze stron nie ma upoważnienia do władczego kształtowania sytuacji prawnej drugiej strony.
O wzajemnych prawach i obowiązkach stron stosunku cywilnoprawnego, w sposób władczy, rozstrzyga sąd powszechny. Organizacja ruchu oraz czynności prowadzące do ustawiania znaków drogowych czy też takich urządzeń jak progi zwalniające na drogach wewnętrznych, nie należą do sfery działań podejmowanych przez administrację publiczną. Za organ administracji publicznej uprawniony do organizacji ruchu na takich drogach nie można uznać ani burmistrza miasta ani spółdzielni, wspólnoty, spółki prawa handlowego, bądź osoby fizycznej będących właścicielami takiej drogi. Takie stanowisko nie dotyczy dróg publicznych.
Reasumując, Sąd badając legalność zaskarżonej czynności w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, że skarga na czynność Burmistrza Miasta reprezentującego Gminę Miejską, polegającą na montażu progów zwalniających na osiedlu A jest niedopuszczalna, co podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 p.p.s.a., musiało skutkować jej odrzuceniem.