II SA/OL 531/07

II SA/Ol 531/07 - Postanowienie WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2007-05-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-04-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Alicja Jaszczak-Sikora /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 maja 2007r. sprawy ze skargi Burmistrza na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie podziału nieruchomości – wyznaczenie innego organu do załatwienia sprawy postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł (słownie: dwieście złotych).
Uzasadnienie
Pismem z dnia 14 listopada 2006r. Sekretarz Gminy M., działając
z upoważnienia Burmistrza Miasta M., powołując się na art. 25 § 1 kpa, wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o wyznaczenie innego organu do wydania decyzji o podziale nieruchomości gminnych.
Postanowieniem z dnia "[...]" r. nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze , na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 2 i 3 kpa wyznaczyło do załatwienia sprawy w przedmiocie podziału działki nr "[...]" Burmistrza A.
Pismem z dnia 15 stycznia 2007 r. oraz kolejnym z dnia 12 lutego 2007r. Burmistrz A zwrócił się do Kolegium o weryfikację powyższego postanowienia, wskazując, iż brak było podstaw do wyłączenia od załatwienia sprawy organu Gminy M. Podniósł, iż organ gminy byłby wyłączony z postępowania, gdyby podział dotyczył gruntów stanowiących indywidualną własność Burmistrza Miasta i Gminy M., tymczasem przekazane do załatwienia wnioski dotyczą gruntów komunalnych. W związku z tym, w ocenie Burmistrza, trudno mówić, aby w takich sprawach zaistniały przesłanki z art. 24 i 25 kpa. Podkreślił, że kwestia właściwości organu jest niezwykle ważna, ponieważ decyzje zatwierdzające podział nieruchomości stanowią podstawę dokonania wpisu w księgach wieczystych. Wydanie decyzji przez organ niewłaściwy będzie skutkować nieważnością rozstrzygnięcia. Stwierdził, że ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w art. 39 ust. 1 i 2, jednoznacznie wskazuje organ i osoby upoważnione do wydawania decyzji w sprawach z zakresu administracji publicznej. Ponadto w świetle art. 96 ust. 1 oraz art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), organ wykonawczy gminy może dokonać podziału nieruchomości z urzędu, jeżeli nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste.
W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że postanowienie jest zgodne z dotychczasową, utrwaloną już praktyką Kolegium, znajdującą oparcie w linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Organ przyznał, że zagadnienie jest dyskusyjne, jednak do czasu jednoznacznego unormowania prawnego, wymagającego zaniechania omawianej praktyki lub zmiany linii obecnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Kolegium będzie przyjętą praktykę kontynuować. Stwierdził, iż odstępstwo od niej, nawet jednorazowe, z innych powodów niż wskazane wyżej, uzależniałoby jej stosowanie od okoliczności indywidualnej sprawy, a w dalszej kolejności mogłoby doprowadzić do zamętu.
W dniu 12 marca 2007r. Kierownik Referatu Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w A, działając z upoważnienia Burmistrza tego miasta wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. domagając się wstrzymania jego wykonania oraz uchylenia lub stwierdzenia nieważności, albo jego zmiany w związku z naruszeniem:
- przepisów prawa procesowego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 25 § 1 kpa; poprzez niedopełnienie procedury przewidzianej w art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa i naruszenie w ten sposób art. 8 i 11 kpa oraz poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie wyższego stopnia z mocy art. 19 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych;
- przepisów prawa materialnego, tj.: art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 45 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, art. 96 ust. 1 oraz art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i art. 140 ustawy z dnia 23kwietnia 1964r. Kodeks cywilny - poprzez ich niezastosowanie.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż brak jest podstaw prawnych do wydania przez Burmistrza A decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości stanowiących własność Gminy M. Podniósł, iż wydanie decyzji przez ten organ doprowadzi w konsekwencji do rażącego naruszenia obowiązującego prawa i będzie stanowić podstawę pociągnięcia do odpowiedzialności organu, przez co zdaniem skarżącego bezsprzecznie zostanie naruszony interes prawny Gminy Miasta A. Stwierdził, że przedmiotowe postanowienie zamyka w zasadzie możliwość skargową Burmistrzowi A. Jednakże, w opinii skarżącego prawo do zaskarżenia powyższego postanowienia można wywieść z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie
z którym samodzielność gminy podlega ochronie sądowej. Wskazał, iż zgodnie
z orzecznictwem, z powołanego przepisu Konstytucji, który może być bezpośrednio stosowany przez sądy (art. 8 ust. 2 Konstytucji), wynika obowiązek sądów do wykładni przepisów prawa ustawowego, w sposób zapewniający jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu. Przeciwna interpretacja – odmawiająca prawa do sądu, stanowi rażące naruszenie prawa. Ponadto dla poparcia swojego stanowiska strona skarżąca przytoczyła treść art. 45 ust. 1 Konstytucji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi. Organ podniósł, iż skarga jest niedopuszczalna z trzech powodów.
Po pierwsze wyznaczenie przez organ wyższego stopnia innego podległego mu organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 26 § 2 i 3 kpa ma formę postanowienia niezaskarżalnego w drodze zażalenia. Nie jest to także postanowienie kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty. Zatem w świetle art. 3
§ 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego.
Po drugie, organ wyznaczony przez organ wyższego stopnia, w miejsce organu wyłączonego do załatwienia sprawy, nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do art. 50 § 1 wyżej powołanej ustawy, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a ponadto tylko prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym lub inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.
Po trzecie organ stwierdził, iż skarga została wniesiona z uchybieniem terminu, określonego w art. 53 § 1 wskazanej ustawy, wynoszącemu 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu kwestionowanego postanowienia. Postanowienie to bowiem zostało doręczone Urzędowi Miasta A 1 grudnia 2006r., a skargę wniesiono 12 marca 2007r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych, poddanych kognicji tego Sądu jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie.
Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3).
Kwestionowane skargą rozstrzygnięcie nie należy do żadnej z wyżej wymienionych zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działania administracji publicznej, w szczególności nie jest postanowieniem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 zacytowanej ustawy (tak też WSA w Białymstoku w post. z dnia 24.11.2005, sygn. akt
II SA/Bk 507/05, LEX nr 173717).
Z unormowania art.3 § 2 pkt 2 wynika, że spośród postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym zaskarżeniu mogą podlegać tylko takie, na które służy zażalenie, albo które kończą postępowanie w sprawie bądź rozstrzygają sprawę co do jej istoty. Do takich postanowień nie należy postanowienie organu wyższego stopnia o wyznaczeniu do załatwienia danej sprawy innego organu.
Zgodnie z art. 141 § 1 kpa zażalenie przysługuje na postanowienie tylko
w przypadkach wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tym samym katalog postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego, wydanych
w postępowaniu prowadzonym - jak w tej sprawie - na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jest zamknięty. Przepisy rozdziału piątego, działu
I Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące kwestie związane
z wyłączeniem bądź pracownika od udziału w postępowaniu, bądź organu od załatwienia danej sprawy, nie przewidują możliwości zaskarżenia zażaleniem takiego postanowienia. Rozstrzygnięcie takie też ani nie kończy postępowania administracyjnego w danej sprawie, ani nie rozstrzyga tej sprawy co do jej istoty.
W doktrynie do postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty zalicza się postanowienie organu współdziałającego z organem załatwiającym sprawę, wydawane w oparciu o art. 106 kpa, czy postanowienia zatwierdzające ugodę, o których mowa
w art. 119 k.p.a. (vide: Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa B. Dautera, B. Gruszczyńskiego, A. Kabata
i M. Niezgódka-Medek, Zakamycze 2005, str. 21). Postanowieniami kończącymi postępowanie administracyjne są zaś: postanowienie o niedopuszczalności odwołania
i o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (art. 134 kpa), czy postanowienie
o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia (art. 59 § 2 kpa).
Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało wydane w trybie art. 26 § 2 pkt 2 kpa i ma charakter czysto procesowy. Przepis ten upoważnia organ wyższego stopnia do wyznaczenia, w miejsce organu wyłączonego do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Przy czym nie określa on w jakiej formie organ administracji publicznej wyższego stopnia powinien to uczynić Zarówno
w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że właściwy organ administracyjny wydaje w tym zakresie postanowienie, o jakim mowa w art. 123 kpa. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego dotyczące poszczególnych kwestii - jak w tym przypadku wyznaczenia innego podległego organu do załatwienia sprawy - wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygające o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a więc nie przysługuje od niego zażalenie. Takie postanowienie podlega ocenie w trakcie kontroli instancyjnej dokonywanej na skutek wniesionego odwołania od decyzji wydanej przez organ wyznaczony do załatwienia sprawy.
Powyższe wskazuje, że skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna z mocy art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.
Należy także zauważyć, iż skoro prawodawca pewne akty i czynności zabezpieczył możliwością zaskarżenia, innym zaś takiego uprawnienia odmówił, to brak jest podstaw prawnych do podejmowania działań, które z takim rozwiązaniem byłyby sprzeczne. Niezasadnie zatem strona skarżąca wywodzi swoje prawo do zaskarżenia kwestionowanego postanowienia z przepisów art. 45 ust. 1 i 165 ust. 2 Konstytucji. Przepisy te zapewniają wprawdzie prawo do sądu, ale prawo to może być realizowane tylko w granicach wyznaczonych w ustawach. Ponadto podnieść należy, iż przepisy te zapewniają ochronę prawną jednostkom samorządu terytorialnego jako osobom prawnym. Natomiast rozpoznawana sprawa nie dotyczy praw czy też obowiązków Gminy A o charakterze materialnoprawnym, a jedynie dotyczy jej organu, który został wyznaczony do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej.
Należy stwierdzić, iż Burmistrz A jest związany wydanym przez Kolegium postanowieniem, które wyznacza mu rolę organu administracji publicznej właściwego do załatwienia sprawy. Dlatego też słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło w odpowiedzi na skargę, iż organ wyznaczony przez organ wyższego stopnia, w miejsce organu wyłączonego do załatwienia sprawy, nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Burmistrz A nie należy do kręgu osób mających interes prawny , o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. , nie jest więc uprawniony do wniesienia skargi również z tego powodu.
Wobec wskazania przez Kolegium także jako podstawy do odrzucenia skargi – uchybienia terminu do jej wniesienia, zasadnym jest zauważyć, iż stosownie do art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę należy wnieść w terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie (w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania tryb postępowania wskazany w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.).
Skarga wniesiona z uchybieniem trzydziestodniowego terminu podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 tej ustawy.
Jednak okoliczność ta nie ma w rozpoznawanej sprawie w istocie wpływu na treść rozstrzygnięcia. Bowiem nawet jeżeli przedmiotowa skarga zostałaby wniesiona
z zachowaniem ustawowego terminu, to z podanych wcześniej względów i tak należało ją uznać za niedopuszczalną ze względu na przedmiot skargi oraz wniesienie przez nieuprawniony podmiot.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 58 § 1 pkt 2 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić.
Zwrot wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.