II SA/OL 529/07

II SA/Ol 529/07 - Postanowienie WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2007-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-04-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A. Irena Szczepkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Irena Szczepkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2007 r. sprawy ze skargi Burmistrza na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie podziału nieruchomości - wyznaczenie innego organu do załatwienia sprawy postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł (słownie: dwieście złotych). WSA/post.1 - sentencja postanowienia
Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy M., powołując się na przepis art. 25 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o wyznaczenie organu do załatwienia sprawy dotyczącej podziału nieruchomości gminnej oznaczonej numerem geodezyjnym "[...]" położonej w M. przy ul. "[...]".
Postanowieniem z dnia "[...]" r. nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyznaczyło Burmistrza B. do załatwienia sprawy w przedmiocie podziału działki nr "[...]" położonej w M. przy ul. "[...]".
Pismami z 15 stycznia i 12 lutego 2007 r. Burmistrz B. zwrócił się do Kolegium z prośbą o weryfikację powyższego postanowienia. Wskazano, iż brak było podstaw do wyłączenia od załatwienia sprawy organu Gminy M., gdyż organ gminy byłby wyłączony z postępowania, gdyby podział dotyczył gruntów stanowiących indywidualną własność Burmistrza Miasta M. Tymczasem przekazane do załatwienia wnioski dotyczą gruntów komunalnych. Wskazano, iż wydanie decyzji przez organ niewłaściwy będzie skutkować nieważnością rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na powyższe pisma Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że przedmiotowe postanowienie jest zgodne z dotychczasową, utrwaloną już praktyką Kolegium, znajdującą mocne oparcie w linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego i brak jest podstaw do zmiany tego stanowiska.
W dniu 12 marca 2007 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) Kierownik Referatu Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B., działając z upoważnienia Burmistrza B. wniósł skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się jego uchylenia, stwierdzenia nieważności lub jego zmiany. Zarzucił naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, ustawy o samorządzie gminnym, o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów Kodeksu cywilnego. Podniósł, iż w przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki do wyłączenia organu w trybie art. 24 § 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wskazana przez Kolegium podstawa prawna dotyczy wyłączenia pracownika organu administracji, a nie organu, o co wnosił Burmistrz M. Nie ma także przesłanek, o których mowa w art. 25 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż sprawa nie dotyczy wydania decyzji zatwierdzających podział nieruchomości stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste osób wymienionych w tym przepisie. Natomiast Kolegium nie dopełniło obowiązków wynikających z art. 19 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, gdyż nie zażądało od wnioskodawcy informacji i dokumentów zmierzających do ustalenia stanu faktycznego. W ocenie zaś skarżącego bezsprzecznie organem, właściwym do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie jest Burmistrz M. Podniesiono, iż w myśl art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należą między innymi sprawy gospodarski nieruchomościami, zaś art. 45 tej ustawy stanowi, iż podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystywania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych ustawach. Z kolei zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział, przy czym stosownie do art. 97 ust. 3 pkt 2 tej ustawy podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Skoro zatem nie zaistniały przesłanki do wyłączenia organu, to wskutek postanowienia wydanego przez Kolegium doszło także do naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego, stanowiącego iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swojego prawa. Zarzucono także, iż zaskarżone postanowienie Kolegium nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto skoro brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości stanowiących własność gminy M. przez Burmistrza B. to wydanie decyzji przez ten organ doprowadzi w konsekwencji do rażącego naruszenia obowiązującego prawa i będzie stanowić podstawę pociągnięcia tego organu do odpowiedzialności. Wobec tego zdaniem skarżącego bezsprzecznie zostanie naruszony interes prawny Gminy Miasto B. Wskazano, iż przyjęcie interpretacji Kolegium w całym kraju doprowadziłoby do dezorganizacji pracy urzędów gmin i niewykonywania przez gminy zadań ustawowych. Podniesiono, iż przedmiotowe postanowienie zamyka w zasadzie możliwość skargową Burmistrzowi B. Jednakże, w opinii strony skarżącej prawo do zaskarżenia powyższego postanowienia można wywieść z treści art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którymi samodzielność gminy podlega ochronie sądowej. Podniósł, iż zgodnie z orzecznictwem z powołanego przepisu Konstytucji, który może być bezpośrednio stosowany przez sądy (art. 8 ust. 2 Konstytucji), wynika obowiązek sądów do wykładni przepisów prawa ustawowego w sposób zapewniający jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu. Przeciwna interpretacja – odmawiająca prawa do sądu, stanowi rażące naruszenie prawa. Na poparcie swojego stanowiska strona skarżąca przytoczyła treść art. 45 ust. 1 Konstytucji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie. Podniesiono, iż skarga jest niedopuszczalna z trzech powodów. Wyznaczenie przez organ wyższego stopnia innego podległego mu organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 26 § 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego ma formę postanowienia niezaskarżalnego w drodze zażalenia. Nie jest to także postanowienie kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty. Zatem w świetle art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego. Ponadto organ wyznaczony przez organ wyższego stopnia, w miejsce organu wyłączonego do załatwienia sprawy, nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do art. 50 § 1 wyżej powołanej ustawy, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a ponadto tylko prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym lub inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Wreszcie organ stwierdził, iż skarga została wniesiona z uchybieniem terminu, określonego w art. 53 § 1 wskazanej ustawy, wynoszącym 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu kwestionowanego postanowienia. Postanowienie to bowiem zostało doręczone Urzędowi Miasta B. w dniu 1 grudnia 2006 r., a skargę wniesiono 12 marca 2007 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych, poddanych kognicji sądu administracyjnego jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na dany akt jest w ogóle dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie.
Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Postanowienie będące przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie należy do żadnej z wyżej wymienionych zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działania administracji publicznej, w szczególności nie jest postanowieniem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 zacytowanej ustawy (tak też WSA w Białymstoku w postanowieniu z dnia 24 listopada 2005 r., Sygn. akt II SA/Bk 507/05, LEX nr 173717). Z unormowania tego wynika, że z postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają tylko takie, na które służy zażalenie, albo które kończą postępowanie w sprawie, bądź rozstrzygają sprawę co do jej istoty. Do takich postanowień nie należy postanowienie organu wyższego stopnia o wyznaczeniu do załatwienia danej sprawy innego podległego mu organu. Zgodnie z art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zażalenie przysługuje na postanowienie tylko w przypadkach wskazanych w tym Kodeksie. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące kwestie związane z wyłączeniem pracownika od udziału w postępowaniu, bądź organu od załatwienia danej sprawy, nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie organu wyższego stopnia wyznaczającego inny organ do załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcie takie nie kończy także postępowania administracyjnego w danej sprawie, ani nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty.
Wskazać należy, iż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydane w trybie art. 26 § 2 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, ma charakter czysto procesowy. Powołany przepis upoważnia organ wyższego stopnia do wyznaczenia, w miejsce organu wyłączonego do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ, nie określając formy, w jakiej organ administracji publicznej wyższego stopnia powinien to uczynić. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że właściwy organ wydaje w tym zakresie postanowienie, o jakim mowa w art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to postanowienie zaliczane do grupy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania (w tym przypadku wyznaczenia innego podległego organu do załatwienia sprawy), lecz nie rozstrzygające o istocie sprawy. Takie postanowienie podlega ocenie w trakcie kontroli instancyjnej dokonywanej na skutek wniesionego odwołania od decyzji wydanej przez organ wyznaczony do załatwienia sprawy.
Powyższe wskazuje, że skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna z mocy art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.
Należy ponadto stwierdzić, iż Burmistrz B. jest związany wydanym przez Kolegium postanowieniem, które wyznacza mu rolę organu administracji publicznej właściwego do załatwienia sprawy. Z tego też powodu nie jest uprawniony do wniesienia skargi, gdyż jako organ orzekający w sprawie nie jest stroną przedmiotowego postępowania. Jak słusznie zaś podniesiono w odpowiedzi na skargę, zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a ponadto prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym lub inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.
Odnosząc się natomiast do podnoszonego przez stronę prawa do zaskarżenia przedmiotowego postanowienia w oparciu o przepisy art. 45 ust. 1 i 165 ust. 2 Konstytucji RP stwierdzić należy, iż wprawdzie przepisy te zapewniają prawo do sądu, ale prawo to może być realizowane tylko w granicach wyznaczonych w ustawach. Sąd może zatem orzekać na podstawie przepisów Konstytucji, ale niedopuszczalne jest rozszerzanie na tej podstawie jego kognicji. Skoro bowiem ustawodawca pewne akty i czynności zabezpieczył możliwością zaskarżenia, innym zaś takiego przywileju odmówił, to brak jest podstaw prawnych do podejmowania działań, które z takim rozwiązaniem byłyby sprzeczne. Ponadto podnieść należy, iż powołane przepisy zapewniają ochronę prawną jednostkom samorządu terytorialnego jako osobom prawnym, a nie organom administracji. Rozpoznawana sprawa nie dotyczy zaś praw, czy też obowiązków Gminy B. o charakterze materialnoprawnym, a jedynie dotyczy jej organu, który został wyznaczony do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej.
Jak trafnie wskazało Kolegium skarga została także wniesiona z uchybieniem 30-dniowego terminu do jej wniesienia, określonego w art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a (zaskarżone postanowienie zostało doręczone stronie skarżącej dnia 28 grudnia 2006 r. Jednak okoliczność ta nie ma w rozpoznawanej sprawie w istocie wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż i tak z wyżej podanych względów podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy.