II SA/Ol 526/25

II SA/Ol 526/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska
Ewa Osipuk /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
aart. 61 par. 1, art. 61a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 418
art. 53a ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 10 lipca 2025 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej jako: "PINB", "organ pierwszej instancji"), po rozpatrzeniu wniosku M. S. (dalej jako: "strona", "skarżąca"), odmówił wszczęcia postępowań administracyjnych w sprawie samowoli budowy obiektów budowlanych na działce [...] obręb [...] gm. G. i dz. nr [...](1) (na wysokości działki [...]) obręb [...], gm. G., stanowiącej jezioro T.
Organ pierwszej instancji podał w uzasadnieniu, że strona wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowań administracyjnych w sprawie samowolnych obiektów budowlanych i instalacji na działce Skarbu Państwa w strefie ochrony przybrzeżnej jeziora T., użytkowanej w ramach portu jachtowego, [...], [...](1) obręb [...], gm. G., stanowiącej jezioro T.
Organ powołał się na postanowienia art. 53a ustawy z dnia 7 lica 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm., dalej jako "P.b.") i stwierdził, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej na wniosek strony, czy innego zainteresowanego podmiotu. Zaznaczono, że skargi w przedmiotowym zakresie zostały rozpatrzone w ustawowym terminie. Jednocześnie powstały uzasadnione przyczyny, na podstawie których postępowanie nie może być wszczęte – art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej jako "k.p.a.").
Zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji wniosła strona, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z [...] r., Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy"), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.
WINB odwołał się do postanowień art. 61a k.p.a. i podniósł, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego
i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym
w trybie art. 61a § 1 k.p.a., organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Istota odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.
WINB powołał się na art. 53a ust. 1 P.b. i wskazał, że przepis ten stanowi lex specjalis wobec przepisu art. 61 k.p.a. W związku z powyższym, w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu kontroli dochodzi do wniosku, że roboty budowlane są zgodne z obowiązującymi przepisami, stwierdza brak podstaw do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w rozdziale 5a P.b., o czym zawiadamia stronę interweniującą. Skutkiem istnienia w systemie prawnym art. 53a P.b., jest brak możliwości wszczęcia postępowania na wniosek strony, a co za tym idzie, brak możliwości załatwienia sprawy decyzją co do istoty.
Podniesiono, że PINB, wobec zarzutów strony, w dniu 27 maja 2025 r. przeprowadził czynności kontrolne na ww. działkach przy udziale przedstawicieli Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Zarządu Zlewni w G., które nie wykazały podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego (brak naruszenia ustawy Prawo budowlane), o czym powiadomił stronę pismami – zawiadomieniami o sposobie załatwienia skargi.
W ocenie WINB, wobec "innych uzasadnionych przyczyn" zachodzi przesłanka do zastosowania art. 61a k.p.a., zatem stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. należało orzec jak na wstępie.
Strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na postanowienie WINB z [...] r., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, uchylenie postanowienia PINB, zobowiązanie organu do ponownego rozpatrzenia sprawy i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazała, że obiekty usytuowane na ww. działkach, choć formalnie zarejestrowane jako statki – są od wielu lat posadowione w tym samym miejscu za pomocą kotwic martwych w strefie przybrzeżnej jeziora T. i pełnią funkcje typowe dla obiektów budowlanych - są połączone z lądem przyłączami wodno-kanalizacyjnymi i elektrycznymi, posiadają funkcje usługowe i nie spełniają żadnej rzeczywistej funkcji żeglugowej. Obiekty to duże platformy betonowe.
WINB nie miał prawa odmówić rozpoznania sprawy tylko dlatego, że postępowanie powinno być wszczynane z urzędu – zawiadomienie strony stanowiło przesłankę do podjęcia takich działań. Organy naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Postanowienia
w sprawie zapadły z rażącym naruszeniem prawa i powinny zostać uchylone, a sprawa skierowana do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem zgromadzonego materiału dowodowego oraz rzeczywistego charakteru analizowanych obiektów.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami
a organami administracji rządowej. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej.
Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje Sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu właściwych środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności administracyjnych związanych z przedmiotem danej sprawy.
Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie i postanowienie PINB nie naruszają przepisów prawa procesowego, ani prawa materialnego.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana
w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane
w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane
w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej, skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
Postanowieniem z [...] r., organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowy obiektów budowlanych na działce [...] obręb [...] gm. G. i dz. nr [...](1) (na wysokości działki [...]) obręb [...] gm. G., stanowiącej jezioro T.
Postępowanie administracyjne, którego prowadzenie odbywa się na zasadach ogólnych, jest regulowane przepisami k.p.a. Jak stanowi art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jest to regulacja ogólna, ponieważ k.p.a. odnosi się do każdorazowego postępowania jurysdykcyjnego dotyczącego sprawy administracyjnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy prawa wyróżniają także regulacje, które modyfikują przepisy ogólne. Jednym z takich przepisów jest przepis art. 53a ust. 1 P.b., który stanowi: "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale (rozdziale 5b P.b. - uw. Sądu) wszczyna się z urzędu.
W przepisie art. 53a ust. 1 P.b., ustawodawca uregulował materię określoną
w art. 61 § 1 k.p.a., jednakże zawęził ją do tylko jednego trybu inicjowania postępowania, tj. na zasadzie oficjalności. Uznając zatem, że postępowania, o których mowa w rozdziale 5b P.b. są wszczynane z urzędu, należy uznać, że przepis art. 53a ust. 1 P.b. stanowi lex specialis względem art. 61 § 1 k.p.a. i postępowania te można wszcząć wyłącznie
z urzędu. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny: "Reguła wynikająca z art. 53a ust. 1 p.b. wyłącza w sprawach regulowanych w rozdziale 5a P.b. stosowanie regulacji ogólnej art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., a w następstwie tego ma również wpływ na zakres zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. i wiązane z tym przepisem obowiązki spoczywające na organie nadzoru budowlanego, których niedopełnienie może być postrzegane jako stan odpowiadający sytuacji wymienionej w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 770/23). Tak zawężona możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje skutek, o jakim wspomniał Naczelny Sąd Administracyjny w powyżej zacytowanym wyroku. Tym samym, rację należy przyznać WINB, że postępowanie nadzorcze może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu. Aby do tego doszło, oczywistym jest, że organ nadzoru budowlanego musi przeprowadzić kontrolę, ponieważ jego ustalenia muszą następnie wywoływać uzasadnione wątpliwości, aby organ podjął jednak decyzję o wszczęciu postępowania.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że pismo sygnalizujące nieprawidłowości w prowadzeniu robót budowalnych na ww. terenie zostało złożone 11 czerwca 2025 r. Nie wszczęło ono jednak postępowania administracyjnego z uwagi na treść art. 53a ust. 1 P.b. Mimo tego, PINB przeprowadził czynności kontrolne 27 maja 2025 r., podczas których dokonano ustaleń dotyczących usytuowania jacuzzi i przystani wodnej, a inwestor przedstawił dokument rejestracyjny statku żeglugi śródlądowej. W piśmie z 2 czerwca 2025 r. PINB poinformował skarżącą, że czynności kontrolne wykazały, że przystań wodną stanowi 6 obiektów pływających zarejestrowanych jako statki żeglugi śródlądowej. Postój statków leży poza zakresem ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym, kompetentnym w powyższej sprawie jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Czynności kontrolne nie wykazały podstaw do wszczęcia postępowania.
Na podstawie ustaleń PINB, a także w ocenie WINB, ustalenia faktyczne poparte dokumentacją przedłożoną przez kontrolowany podmiot wykazały bezpodstawność żądania skarżącej. Skoro takie ustalenia znalazły poparcie w materiale dowodowym, należy stwierdzić, że PINB miał podstawy do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., a WINB zasadnie utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy.
Podnieść też należy, że zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały zawierające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej.
Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2025 r. sygn. akt II OPS 2/25 - z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Sens i znaczenie art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, stosując pozajęzykowe dyrektywy, nie dają podstaw do odmiennego rozumienia tych przepisów niż wynikające z wniosków płynących z wykładni literalnej. W uchwale Sąd stwierdził, że w doktrynie podkreśla się, że wszczęcie postępowania z urzędu jest obowiązkiem organu, jeżeli zachodzą okoliczności faktyczne, z zaistnieniem których prawo materialne przewiduje konieczność wydania decyzji o określonej treści (tak Z. Kmiecik (w:) System prawa administracyjnego procesowego). Przedstawione rozważania dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, że ochrona interesu prawnego jednostki powołującej się własny interes prawny może być realizowana w innych formach poza postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym. Jednostka nie jest pozbawiona możliwości złożenia środka przeciwdziałającego brakowi reakcji lub opieszałości organu nadzoru budowlanego. Dodać trzeba, że oprócz trybu administracyjnego istnieje także możliwość uruchomienia postępowania przed sądem powszechnym (zob. W. Piątek, Glosa do wyroku NSA z 18 stycznia 2024 r., s. 126).
Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym
w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony (wyrok NSA z 10 marca 2025 r. sygn. akt I OSK 1209/24).
Tak jak Sąd w składzie orzekającym stwierdził na początku rozważań prawnych, przepis art. 53a ust. 1 P.b. stanowi lex specialis względem art. 61 § 1 k.p.a. i przewiduje możliwość wyłącznie zainicjowania postępowania administracyjnego z urzędu, gdy zajdą okoliczności uzasadniające wszczęcie tego postępowania. To zaś jest ustalane w toku kontroli organu nadzoru budowlanego.
W sprawie nie doszło też do naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 7 i art. 77
§ 1 k.p.a. Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej rozpoznania i rzetelnie rozpatrzyły materiał dowodowy.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.