II SA/Ol 526/19

II SA/Ol 526/19 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2019-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Katarzyna Matczak /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 103/20 - Wyrok NSA z 2023-02-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2204
art. 4 pkt 16, art. 98a ust. 1, art. 146 ust. 1a, art. 152, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1, art.  156 ust. 1, art. 157 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1509
art. 4 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi C. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 12 czerwca 2019r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła, za pośrednictwem organu, skarga C.C. (zwanego dalej: skarżącym) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej: SKO, Kolegium) z [...] nr [...]. Decyzją tą Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy (zwanego dalej: organem I instancji) z [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, na podstawie m.in. art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2204 ze zm.) zwanej dalej: u.g.n., art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.) zwanej dalej: k.p.a. oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy z [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Uzasadniając rozstrzygnięcie SKO podniosło, co następuje.
Ostateczną decyzją z [...] znak: [...] Wójt Gminy zatwierdził podział nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym S., gm. P., oznaczonej jako działka o nr [...] na działki o nr: [...]. Wydzielone działki przeznaczone są na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, zaś 31 marca 2017r. rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy z którego wynikało, że wartość rynkowa nieruchomości przed podziałem określono na 201 642 zł, zaś po podziale na kwotę 249 124 zł, zatem nastąpił wzrost wartości nieruchomości o 47 482 zł, czyli o ok. 24%.
Decyzją z [...] organ I instancji ustalił opłatę adiacencką w wysokości 14 244,60 zł, natomiast SKO decyzją z [...] uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Wójtowi Gminy. W motywach uzasadnienia wskazano na konieczność uzupełnienia sporządzonego operatu szacunkowego co do dokładnego określenia nieruchomości podlegających szacowaniu oraz nieruchomości przyjętych w operacie jako nieruchomości podobne.
Po uzupełnieniu postępowania i sporządzeniu nowego operatu szacunkowego, [...] Wójt Gminy ustalił skarżącemu opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej położonej w obrębie S., gmina P., o powierzchni 0,4803 ha, stanowiącą działki o nr: [...] powstałe w wyniku podziału działki nr [...], w wysokości 10 931,70 zł.
W uzasadnieniu podano, że obszar na którym zlokalizowana jest nieruchomość położony jest na terenie, dla którego została wydana decyzja o warunkach zabudowy: [...] z [...] zezwalająca na budowę 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną. Wyjaśniono, że w uchwale Rady Gminy z [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, stawka procentowa służąca naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału wynosi 30%. Z operatu szacunkowego zaś sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego 27 września 2018r. wynika wartość rynkowa ww. nieruchomości przed podziałem ustalona na kwotę 219 550 zł, natomiast po podziale - na kwotę 255.989 zł. Wzrost wartości wyniósł zatem 36 439 zł. Organ podał, że do szacowania wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem i po podziale zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji, a także cechy tych nieruchomości. Wyjaśniono, że cechy przyjęte do porównania w procesie wyceny, a mianowicie przeznaczenie gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego, położenie gruntu (lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa), dostępność komunikacyjna, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, wielkość pola powierzchni (popyt "powierzchniowy"), stan zagospodarowania gruntu i ewentualnie utrudnienia oraz ograniczenia są głównymi atrybutami mającymi wpływ na wartość gruntu. Do porównania przyjęto ceny nieruchomości gruntowych niezabudowanych o powierzchniach od 2501m² do 10000m² (nieruchomość przed podziałem) oraz do 2500m² (nieruchomość po podziale), leżących w Gminie P. oraz gmin sąsiadujących z miastem O., przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W świetle tych ustaleń uznano, że w tej sprawie zostały spełnione przesłanki dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem.
Odwołanie od tej decyzji wniosła strona, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania, względnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podniesiono liczne zastrzeżenia dotyczące operatu szacunkowego, skoro nie ustalono w sposób prawidłowy poziomu cen rynkowych nieruchomości na 27 września 2018r., jak też nie ustosunkowano się w sposób dostateczny do zależności zachodzącej między wartością nieruchomości a upływem czasu. Nadto nie wykazano podobieństwa między nieruchomościami porównawczymi a wycenianą działką, zaś do porównania przyjęto zbyt małą ilość obiektów porównawczych. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 98a ust. 1b u.g.n. wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, podkreślając że w stanie prawnym obowiązującym przed 23 sierpnia 2017r., kwestia ta nie była uregulowana wprost. Podział nieruchomości nastąpił ponad 2 lata przed datą wyceny, a rzeczoznawca stwierdził, że w badanym okresie nie nastąpił wzrostu cen gruntów porównywalnych. Zarzucono, że baza nieruchomości stworzona przez rzeczoznawcę jest zbyt mała, gdyż liczy zaledwie 4 nieruchomości, podczas gdy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że do porównania należy przyjąć co najmniej kilkanaście nieruchomości. Podniesiono, że brak charakterystyki bazy danych nieruchomości, spośród których wybrano nieruchomości porównywane, uniemożliwia ustalenie, jaki jest rozmiar rynku lokalnego na terenie gminy P. oraz jaki jest przekrój cen gruntów, a także jaka jest skala i przyczyny zróżnicowania cen. Wskazano przy tym na znaczną rozbieżność cen, co w ocenie odwołującego rodzi wątpliwości, czy przyjęte do porównania nieruchomości, są pod względem faktycznym i prawnym rzeczywiście nieruchomościami porównywalnymi. Nie przedstawiono warunków transakcji, które w przypadku metody porównywania parami są jedną z przesłanek jej zastosowania w myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109) dalej jako: rozporządzenie dotyczące wyceny, i podobnie jak pozostałe elementy (znane ceny transakcyjne i cechy nieruchomości) winny mieć odzwierciedlenie w operacie. Zakwestionowano datę wizji terenowej nieruchomości podanej w operacie oraz brak oznaczenia ww. nieruchomości na mapie. Nie podzielono oceny co do cechy dostępności komunikacyjnej ww. nieruchomości jako "słabej". Wątpliwości te wymagają przeprowadzenia czynności wyjaśniających, w szczególności wskazanie przez rzeczoznawcę majątkowego, które konkretnie nieruchomości zostały umieszczone w zbiorze nieruchomości określonym w operacie szacunkowym, co pozwoli na skuteczne jego podważenie poprzez sporządzenie tzw. kontroperatu, który będzie uwzględniał inne nieruchomości niż te, wskazane przez rzeczoznawcę.
Zaskarżoną decyzją z [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Przechodząc do rozważań merytorycznych podano, że zgodnie z art. 98a u.g.n. w zw. z art. 4 ust. 1, 3 i 4 ustawy z 20 lipca 2017r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r. poz. 1507), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.
W sprawie istotną okolicznością był fakt, że decyzją z [...] zatwierdzono podział nieruchomości oznaczonej jako działa nr [...] na działki o nr [...], które zostały przeznaczone na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nadto w uchwale nr [...] Rady Gminy z [...] w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej wynoszącą 30% różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem a wartością nieruchomości po podziale. Podstawą faktyczną ustalenia opłaty adiacenckiej był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, który w ocenie Kolegium został sporządzony prawidłowo i stanowi wystarczający dowód na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek jej podziału w określonej nim kwocie. Podkreślono, że w operacie tym uzupełniono braki i wyeliminowano błędy, na które wskazało SKO w decyzji z [...].
Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniło, że z aktualnego brzmienia art. 98a ust. 1b u.g.n. wynika, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, jednakże zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2017r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1509) dalej jako: ustawa zmieniająca u.g.n., do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym do tego postępowania nie mają zastosowania przepisy art. 98a ust. 1b u.g.n., lecz art. 98a ust. 1 zd. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ww. nowelizacji. Poza tym biegły szczegółowo ustosunkował się do zależności między wartością nieruchomości a upływem czasu, przyjmując, że na badanym obszarze nie wystąpił związek upływu czasu z poziomem cen transakcyjnych. Przyjęcie takiego stanowiska nie było naruszeniem zasad stosowanych przy sporządzaniu operatu szacunkowego i mieściło się w kompetencjach rzeczoznawcy jako podmiotu posiadającego wiedzę specjalistyczną. Podano, że zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny z nieruchomościami podobnymi, ale ustawodawca nie przesądził ilości przyjętych do porównania nieruchomości, co ma miejsce w przypadku metody korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny). Odnośnie do kwestionowanej zasadności przyjęcia do porównania nieruchomości położonej w obrębie [...] (obiekt 3- s. 15 operatu) wskazano, że ostatecznie rzeczoznawca nie przyjęła tej nieruchomości do porównania. Nadto podniesiono, że w obecnym operacie szacunkowym zostały usunięte wadliwości z poprzedniego operatu, gdyż doprecyzowano odległości od obiektów uciążliwych tj. torów kolejowych i obwodnicy.
W ocenie SKO operat umożliwia ocenę i weryfikację przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości, w szczególności ze względu na takie cechy jak: lokalizacja szczegółowa, utrudnienia w zagospodarowaniu czy dostępność komunikacyjna. Przyjęte do porównania nieruchomości mogą zostać uznane za mające walor podobnych do nieruchomości wycenianej, dlatego uznano, że opinia sporządzona została w sposób rzetelny i przejrzysty, a wnioski w niej zawarte są spójne i logiczne. Wycena ta potwierdza wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału wobec czego może stanowić podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.
Na tę decyzję C.C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz decyzji organu I instancji. Zarzucił on:
- wydanie decyzji z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez pominięcie wniosków dowodowych strony, które zmierzały do weryfikacji założeń operatu szacunkowego, w tym ustalenia przyczyny zróżnicowania cen (Delta C), rzeczywistego podobieństwa porównywanych nieruchomości pod względem przeznaczenia i tzw. popytu powierzchniowego, a tym samym ustalenia czy nieruchomości przyjęte do porównania są nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n.;
- naruszenie art. 4 ust. 3 ustawy zmieniającej u.g.n. oraz art. 98 ust. 1 b) u.g.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;
- naruszenie art. 4 pkt 16 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę wydania decyzji, przyjęto do porównania z nieruchomością strony, nieruchomości podobne z uwagi na stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość,
- naruszenie art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 3 ust. 2 oraz w zw. § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.
Skarżący ponowił argumentację przedstawioną uprzednio w odwołaniu co do zaistniałych, jego zdaniem, nieprawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Podkreślił, że organ winien zastosować przepis art. 98 ust. 1b u.g.n. w nowym brzmieniu, gdyż art. 4 ust. 3 ustawy o zmianie u.g.n. i użyty w nim zwrot "wszczętych i niezakończonych" należy rozumieć jako dotyczący postępowania przed organem I instancji. Wyjaśnił, że funkcją terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest ograniczenie w czasie niepewności co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej, a art. 4 ust. 3 ustawy o zmianie u.g.n. miał znaczenie jedynie z uwagi na zaawansowanie dotychczas prowadzonych i niezakończonych postępowań przed organem I instancji, w tym sporządzanych operatów szacunkowych. Poza tym postulat racjonalnego ustawodawcy nakazywałby - po uchyleniu decyzji, w wyniku stwierdzenia wadliwości dotychczasowego operatu - stosować przepisy nowe. Podniósł, że brak charakterystyki bazy danych nieruchomości, spośród których wybrano nieruchomości porównywane, uniemożliwiało ustalenie, jaki jest rozmiar rynku lokalnego na terenie gminy oraz przekrój cen gruntów, a także jaka jest skala i przyczyny zróżnicowania cen. Podano, że rzeczoznawca nie przedstawił warunków transakcji, które w przypadku metody porównywania parami są jedną z przesłanek jej zastosowania i podobnie jak pozostałe elementy (znane ceny transakcyjne i cechy nieruchomości) winny mieć odzwierciedlenie w operacie. Skarżący zakwestionował uznanie przez organy za podobne wszystkich 4 nieruchomości przyjętych do ustalenia wartości jego nieruchomości przed podziałem. Zwrócił uwagę, że przeznaczenie dzielonej nieruchomości było istotnie inne od nieruchomości przyjętych do porównania, bowiem co do nieruchomości skarżącego wydano decyzję zezwalającą na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną. Operat nie zawiera jednak wyjaśnienia, czy w przypadku nieruchomości porównawczych ograniczenie możliwości ich zabudowania tylko jednym budynkiem jednorodzinnym wynika z ograniczeń faktycznych, czy prawnych. Wobec wskazywanych istotnych różnic co do stanu prawnego i przeznaczenia nieruchomości, oparta tylko na samych dokumentach ocena, że nieruchomości porównawcze są podobne do przedmiotowej nieruchomości jest zdaniem skarżącego całkowicie dowolna. Nadto zarzucił, że nieruchomość w obrębie [...] była uwzględniana w procesie wyceny jako dolny znacznik zakresu Delty C. Tym samym operat, będący podstawą wydania decyzji, nie został sporządzony w sposób rzetelny i przejrzysty. Wydanie decyzji w oparciu o wadliwy operat, z pominięciem wniosków dowodowych strony zmierzających m.in. do ustalenia przyczyny zróżnicowania cen, rzeczywistego podobieństwa porównywanych nieruchomości pod względem przeznaczenia i tzw. popytu powierzchniowego, w ocenie strony, należy oceniać jako dokonane z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji.
W piśmie z dnia 9 września 2019r. oraz 18 września 2019r. skarżący podał, że w 2016r. wystąpił o podział 6 działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie, co do których zapadły różne rozstrzygnięcia odnośnie do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. W odniesieniu bowiem do jednej z działek [...] nie stwierdzono wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału - umorzono postępowanie, w stosunku do dwóch kolejnych działek [...] po sporządzeniu kolejnych operatów wzrost wyniósł około 6%. Natomiast zarówno w przedmiotowej sprawie, jak i w dwóch innych wzrost ten był znacznie większy. Nadto zarzucił, że brak jest zróżnicowania pomiędzy wartością działki położoną bezpośrednio przy torach, jak i w pewnej od nich odległości.
Na rozprawie w dniu 24 września 2019r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wniesioną skargę oraz zarzuty w niej zawarte, a nadto dodatkowo podał, że decydujące znaczenie dla określenia nieruchomości podobnych pozostaje fakt, czy nieruchomość może być zabudowana tylko jednym budynkiem czy też trzema, jak ma to miejsce w przypadku skarżącego. Błędnie także przyjęty został przez rzeczoznawcę wskaźnik wielkości popytu na nieruchomości, który jest niższy od przyjętego o ok. 1000m. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza treść art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).
Sądowa kontrola przeprowadzona w niniejszej sprawie w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają bowiem prawa w sposób uzasadniający ich eliminację z obrotu prawnego.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny jest legalność wymierzonej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, przy czym badaniu podlega także operat szacunkowy, stanowiący podstawę wyliczeń. Zarzuty skargi sprowadzają się bowiem do kwestionowania prawidłowości oceny tego dowodu, co zdaniem strony skutkowało poczynieniem nieprawidłowych ustaleń w zakresie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału i ostatecznie rzutowało na ustalenie wartości dzielonej nieruchomości przed i po podziale, a w dalszej kolejności na wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 98a ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018r. poz. 2204 ze zm.). Przy czym wskazać trzeba że na mocy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r., poz. 1509), do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto przed tym terminem), stosuje się przepisy u.g.n. w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z uwzględnieniem ust. 2-4 oraz 6-8. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 3 ustawy zmieniającej do postępowań, o którym mowa w art. 98a u.g.n., wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy tego artykułu w dotychczasowym brzmieniu będą miały zastosowanie wyłącznie w zakresie terminów i poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej. Przepis ten wszedł w życie 23 sierpnia 2017 r. (art. 10 pkt 2 ustawy zmieniającej), a więc obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że w niniejszej sprawie, w zakresie terminów związanych z ustaleniem opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. oraz poziomu cen nieruchomości ma zastosowanie treść tego przepisu obowiązująca do 22 sierpnia 2017r.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie wskazanej nowelizacji, skoro zawiadomienie organu o wszczęciu postępowania datowane jest na dzień 7 marca 2017r.(karta 3 akt adm.), a doręczone zostało skarżącemu 10 marca 2017r. Należy przy tym zauważyć, wbrew stanowisku skarżącego, że uchylenie decyzji I instancji przez organ odwoławczy nie powoduje wszczęcia nowego postępowania, lecz stanowi jego kontynuację, w toku której organ I instancji jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania w całości lub w części. Mając powyższe na względzie słusznie organy zastosowały w rzeczonej sprawie przepisy w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej.
Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n.).
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ przeprowadził postępowanie zgodnie z przytoczonymi regułami. Bezspornie ustalono okoliczność podziału działki skarżącego nr [...] ob. S. gm. P. na trzy nowe działki o nr [...] ob. S. gm. P. na podstawie decyzji Wójta G. z [...]. Nie ulega także wątpliwości, że postępowanie w tej sprawie wszczęto w terminie wynikającym z art. 98a ust. 1 u.g.n., zaś w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział ww. nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Gminy w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. Spór dotyczy jedynie kwestii prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, na podstawie którego ustalono wzrost wartości nieruchomości, a którego rzetelność kwestionuje skarżący.
Opłata adiacencka, stosownie do art. 146 ust. 1a oraz art. 156 ust. 1 w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n., ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, sporządzanej w formie operatu szacunkowego. W ocenie składu orzekającego Sądu w tej sprawie, organy prawidłowo przyjęły, że sporządzony w sprawie drugi operat szacunkowy z 27 września 2018r. ma wartość dowodową, a zastrzeżenia składane przez skarżącego nie podważają wiarygodności wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę w tym operacie. Ocena przedmiotowego operatu została przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n., w których regulowane zostały zasady określania wartości nieruchomości, a także przepisów zawartych w rozporządzeniu w sprawie wyceny. Stosownie bowiem do art. 152 ust. 2 u.g.n., wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. W rzeczonej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej - art. 153 ust. 1 u.g.n. Przy czym zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n., przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nadto szczegółowe regulacje dotyczące rodzajów metod i technik wyceny nieruchomości, sposobów określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposobu sporządzania, formy i treści operatu szacunkowego określa rozporządzenie w sprawie wyceny. W tym miejscu pozostaje zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed podziałem i jaką wartość ma nieruchomość po podziale, a różnica tych wartości stanowi podstawę określenia opłaty. Operat ten jest jednym z dowodów w sprawie, i jak każdy dowód podlega ocenie przez organ administracji. Konieczność przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego stosownie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jest efektem uznania przez ustawodawcę, że organ prowadzący postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia opłaty adiacenckiej nie posiada wiadomości specjalnych potrzebnych dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości. Operat szacunkowy ma zatem wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 kpa., skoro jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r. I OSK 126/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy przy tym zauważyć, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, lecz powinien dokonać oceny operatu szacunkowego zarówno pod względem formalnym ale również materialnym (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012r. sygn. akt I OSK 2085/11, dostępny CBOSA). Organy orzekające w sprawie dokonały takiej oceny zarówno formalnej jak i materialnej, bowiem dokonały oceny wiarygodności sporządzonej opinii, a ocena ta dokonana została prawidłowo przy uwzględnieniu treści art. 154 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stwierdzono, że w sporządzonym operacie rzeczoznawca majątkowy w sposób logiczny przedstawił zasady oraz przebieg szacowania nieruchomości, jest to dokument logiczny i zupełny.
W ocenie Sądu operat szacunkowy sporządzony w rzeczonej sprawie spełnia wymogi określone w ww. przepisach prawa oraz opiera się na rzetelnych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Zawiera informacje niezbędne przy wycenie nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Analizowany operat zawiera w szczególności określenie przedmiotu i zakresu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, opis stanu nieruchomości przed i po podziale, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, jak też przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości przed podziałem oraz po podziale geodezyjnym i wreszcie wynik wyceny wraz z uzasadnieniem wskazującym na wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału geodezyjnego. Rzeczoznawca wyjaśnił, jakie cechy nieruchomości wpływały na jej wartość i po uwzględnieniu danych analizy rynku, przekonująco wskazał, jakie zakresy wskaźników korygujących należało przyjąć w obliczeniach.
Odnosząc się do zarzutów skargi pozostaje wyjaśnić, że nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko co do zbyt małej liczby nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania - jedynie 4 nieruchomości. Przy przyjętej w operacie metodzie porównywania parami brak jest regulacji - wymogu, który określałby ilość działek, która winna być uwzględniona. Ich ilość jest często ograniczona właśnie ilością faktycznie dokonanych transakcji, których przedmiotem były działki spełniające wymogi określone w przepisach u.g.n. i rozporządzeniu w sprawie wyceny. Nadto - jak podniosło Kolegium - jedna z nieruchomości przyjętych do porównania, którą kwestionował skarżący, nie została ostatecznie uwzględniona przez biegłego (działka w obr. [...]), która została pominięta przy szacowaniu nieruchomości przed podziałem, co wynika wprost z operatu na str. 22. Nie można także uznać za zasadne kwestionowanie zasadności wyboru przez rzeczoznawcę pozostałych nieruchomości. Okoliczność, że w odniesieniu do nieruchomości skarżącego przed podziałem wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy zezwalającej na realizacje inwestycji w postaci budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zaś na nieruchomościach porównywanych możliwa jest zabudowa tylko jednym budynkiem, nie zmienia przeznaczenia działki pod zabudowę mieszkaniową. Poza tym - jak podniosła pełnomocnik Kolegium podczas rozprawy - nie ma możliwości znalezienia dwóch identycznych nieruchomości, a w związku z tym istnienie różnic pomiędzy nieruchomościami nie dyskwalifikuje przyjętych działek. Także nieoznaczenie nieruchomości porównywanych na mapie, skoro zostały jednoznacznie wskazane numery działek, jak też określenie ich położenia wraz z ewentualnymi niedogodnościami w zakresie ich położenia względem torów kolejowych czy obwodnicy miasta O. nie mogą skutecznie podważać prawidłowości sporządzonego operatu. Należy podkreślić, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. W związku z tym jego zakwestionowanie przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne tylko w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast ani organ administracji, ani tym bardziej sąd administracyjny nie może wkraczać w szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy, gdyż te nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2018r. sygn. akt II OSK 1448/16; z 27 lutego 2019r. sygn. akt II OSK 944/17, dostępne CBOSA). Należy zatem odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 27 czerwca 2017r. sygn. akt II SA/Bk 224/17, publ. CBOSA). W związku z tym Sąd nie może oceniać ani prawidłowości wyliczeń przeprowadzonych przez biegłego, ani ustalonych przez niego trendów czy też wpływu poszczególnych cech nieruchomości na ich wartość.
Jeżeli skarżący zarzuca niewiarygodność i błędy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to mógł skorzystać z procedury wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny jego prawidłowości (art. 157 ust. 1 u.g.n.), bądź przedłożyć inny operat w przedmiocie określenia, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału, który uzasadniałby zlecenie przez organ takiej oceny sporządzonego już operatu, w oparciu o przepis art. 157 ust. 4 u.g.n. Skoro tego nie uczynił to brak jest uzasadnienia do podważenia prawidłowości operatu stanowiącego podstawę ustalenia w tej sprawie opłaty adiacenckiej.
Sąd nie doszukał się w tej sprawie wskazywanych naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.