II SA/Ol 524/24

II SA/Ol 524/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Katarzyna Matczak
Marzenna Glabas /przewodniczący/
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1580
art. 11 ust.1, art.11a ust.1,2 i 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt
Dz.U. 2022 poz 559
art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Braniewo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 7 maja 2024 r., nr PN.4131.206.2024 w przedmiocie uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miasta Braniewo w 2024 roku oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Braniewie 27 marca 2024 r. podjęła uchwałę Nr LV/502/24 w sprawie uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miasta Braniewo w 2024 roku.
Wojewoda Warmińsko-Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym z 7 maja 2024 r. stwierdził nieważność ww. uchwały w części obejmującej:
- § 3 pkt 4) Załącznika nr 1 do uchwały, w zakresie dotyczącym sformułowania: "Ochrony Środowiska"
- § 3 pkt 5) Załącznika nr 1 do uchwały
- § 7 Załącznika nr 1 do uchwały
- Załącznik nr 2 do Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miasta Braniewo w 2024 roku, w zakresie dotyczącym sformułowań: "Gmina Miasta Braniewo ponosi koszty zabiegów/leczenia tylko kotów bezdomnych" oraz "Oświadczam, że doprowadzę zwierzę/zwierzęta do lecznicy oraz odbiorę zwierzę/zwierzęta z lecznicy i zapewnię mu/im (w przypadku kastracji/sterylizacji) opiekę na okres rekonwalescencji".
W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Organ zwrócił uwagę, że w § 7 Programu, określając źródła finansowania jego realizacji, wskazano, że w budżecie Gminy Miasta Braniewo na rok 2023, są zabezpieczone środki finansowe w wysokości 100.000 zł. na realizację zadań własnych wynikających z niniejszego programu, w tym:
1) 70.000 zł. na opiekę nad bezdomnymi zwierzętami (całodobowa opieka weterynaryjna w przypadku zdarzeń drogowych, opieka weterynaryjna - leczenie bezdomnych zwierząt, zapewnienie miejsca w schroniskach dla bezdomnych zwierząt)
2) 30.000 zł. na dokarmianie wolno żyjących kotów.
W tym kontekście Wojewoda wskazał, że w ramach delegacji ustawowej, wynikającej z treści art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, rada gminy zobligowana jest wskazać nie tylko wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, lecz także określić sposób wydatkowania tych środków. Pojęcie "sposobu wydatkowania środków" wiązać należy z poszczególnymi, wyodrębnionymi zadaniami gminy realizowanymi w ramach programu ochrony zwierząt. Jeżeli zatem gmina realizuje szereg zadań w tym zakresie, w tym - przy udziale różnych podmiotów, to określenie sposobu wydatkowania środków, winno obejmować konkretne (jednostkowe) zadania z przypisaniem każdemu z nich określonej kwoty pieniężnej. Zbiorcze ustalenie kwoty pieniężnej przeznaczonej na pewien kompleks zadań realizowanych w ramach Programu, stanowi natomiast nieprawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej. W dalszej części argumentacji Wojewoda wywiódł, że § 7 Programu nie zawiera środków na realizację wszystkich zadań, o których mowa w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt.
Wojewoda wskazał również, że zgodnie z delegacją ustawową, wynikającą z art. 11a w zw. z art. 11 ustawy o ochronie zwierząt, rada gminy, wypełniając nałożone ustawą obowiązki w zakresie zapobiegania bezdomności zwierząt, zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz wyłapywania bezdomnych zwierząt, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program taki, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ponadto, Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie oraz zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację i sposób wydatkowania tych środków. Wojewoda podkreślił, że poza delegacją ustawową pozostają zagadnienia leżące w sferze wykonawczej uchwały, w tym zwłaszcza decydowanie - który wydział Urzędu Miejskiego w Braniewie będzie przyjmował zgłoszenia dotyczące zwierząt. Organem, uprawnionym do działania w tym zakresie jest (zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) Burmistrz Miasta Braniewa, do którego zadań należy wykonywanie uchwał Rady Miejskiej w Braniewie. Wojewoda zaznaczył następnie, że organy stanowiące gminy, nie są upoważnione do określania obowiązków i zadań podmiotów podległych organom wykonawczym, w tym zwłaszcza pracowników samorządowych zatrudnionych w poszczególnych wydziałach i jednostkach organizacyjnych gminy. W opinii wojewody, z tych właśnie względów należało wyeliminować, w części, postanowienia wynikające z treści § 3 pkt 4 Załącznika Nr 1 do uchwały, w zakresie w jakim ustalono, że realizację działań dotyczących przeciwdziałania bezdomności zwierząt prowadzi Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Braniewa.
Wojewoda zaznaczył wreszcie, że wadliwa jest także zawarta w § 3 pkt 4) Programu regulacja, z której wynika, iż podmiotem właściwym do przyjmowania zgłoszeń o bezdomnych zwierzętach jest Komenda Powiatowa Policji w Braniewie. Zdaniem organu nadzoru, rada gminy nie posiada żadnych kompetencji do regulowania praw i obowiązków funkcjonariuszy Policji. Wojewoda zwrócił także uwagę, że wadliwy w części (i niespójny z postanowieniami Programu) jest przewidziany do stosowania wzór wniosku o uzyskanie skierowania na zabieg sterylizacji/kastracji/leczenia bezdomnych kotów/psów lub uśpienie ślepych miotów, stanowiący Załącznik Nr 2 do Programu. Zawarta w nim treść: "Gmina Miasta Braniewo ponosi koszty zabiegów/leczenia tylko kotów bezdomnych" jest niezgodna z postanowieniami § 5 i § 1 Programu, z których wynika m.in., że na zabiegi kierowane mogą być koty wolno żyjące, które nie są uważane za koty bezdomne. Zapis ten (jako mogący generować wątpliwości interpretacyjne lub wprowadzać w błąd adresata) należy wyeliminować z obrotu prawnego. Ponadto, z treści analizowanego Załącznika: "Oświadczam, że doprowadzę zwierzę/zwierzęta do lecznicy oraz odbiorę zwierzę/zwierzęta z lecznicy i zapewnię mu/im (w przypadku kastracji/sterylizacji) opiekę na okres rekonwalescencji", w istocie wynika nałożenie obowiązków na właściciela/opiekuna zwierzęcia. W ocenie organu nadzoru regulacja w tym zakresie wykracza poza materię objętą delegacją ustawową, gdyż brak jest podstawy do nakładania takich obowiązków na właścicieli/opiekunów zwierząt. Kwestie tego rodzaju należą do kategorii postanowień umownych, które nie powinny znaleźć się w akcie prawa miejscowego, a więc w akcie normatywnym powszechnie obowiązującym na terenie gminy. Ponadto, obowiązki właścicieli/opiekunów zwierząt zostały uregulowane w ustawie o ochronie zwierząt, z których wynika obowiązek humanitarnego traktowania (art. 5), jak również obowiązek zapewnienia odpowiednich warunków zwierzętom domowym (art. 9 ust. 1).
Gmina (dalej jako: "skarżąca") wywiodła na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zaskarżając rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej stwierdzenia nieważności:
- § 3 pkt 4) Załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Braniewie Nr LV/502/24 z dnia 27 marca 2024 r. w sprawie uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miasta Braniewo w 2024 roku - dalej jako "uchwała", w zakresie dotyczącym sformułowania: "Ochrony Środowiska",
- § 3 pkt 5) Załącznika nr 1 do uchwały,
- § 7 Załącznika Nr 1 do uchwały oraz,
Ponadto Gmina wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W motywach skargi gmina wskazał, że niezasadny jest zarzut organu nadzoru dotyczący zbiorczego ustalenia kwoty pieniężnej przeznaczonej na realizację uchwały. Przyjęta treść uchwały zbieżna jest ze stanowiskiem prawnym zawartym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lutego 2024 roku, sygn. akt II SA/Po 421/23, w którym wskazano, że art. 11a ust. 5 u.o.z. nie wymaga przypisania kategorycznych, odrębnych kwot dla każdego zadania programu, lecz wskazuje ogólne zasady związane z finansowaniem programu mające na celu zapewnić jego właściwą realizację z uwzględnieniem specyfiki poszczególnych zadań.
Gmina, za bezzasadne uznała również stwierdzenie nieważności § 3 pkt 4) Załącznika nr 1 do uchwały, w zakresie dotyczącym sformułowania: "Ochrony Środowiska" oraz § 3 pkt 5) Załącznika nr 1 do uchwały. W tym kontekście wywiodła, ze Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, a także jakie inne podmioty i służby państwowe współpracują w ramach realizacji programu. Jest to tym bardziej istotne, iż uchwała stanowi akt prawa miejscowego i adresowana jest również do podmiotów spoza struktury jednostek organizacyjnych gminy. W tym zakresie treść uchwały nie wykracza poza delegację ustawową z art. 11 a ust. 2 u.o.z.
Gmina podkreśliła również, ze zarzuty organ nadzoru w odniesieniu do treści uchwały nie mają nadto cech istotnego naruszenia prawa. Argumentowała w tym zakresie, że w literaturze wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowo - administracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego istnieje w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, jak i z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Zdaniem gminy w świetle wyżej przytoczonych kryteriów uznania naruszenia prawa za istotne w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., nie sposób takiego naruszenia dopatrzeć się w uchwale Rady Miejskiej w Braniewie.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenia. Do zakresu kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego należą między innymi sprawy skarg organów jednostek samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcia nadzorcze, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.
W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Unormowania te określają kompetencje organu nadzoru, który zobowiązany jest sprawdzić czy uchwały lub zarządzenia organów samorządu terytorialnego wydane zostały na podstawie i w granicach prawa. Stanowi o tym art. 85 u.s.g., zgodnie z którym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym rola organu nadzoru sprowadza się do weryfikacji zgodności kontrolowanego aktu z wymaganą procedurą przy jego wydaniu oraz zastosowaną normą prawa materialnego. Organ nadzoru może ocenić skalę naruszenia i jego wpływ na obowiązywanie aktu i odpowiednio stwierdzić nieważność kontrolowanego aktu w całości lub w części, gdy naruszenie jest istotne lub, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, orzec o wydaniu aktu z naruszeniem prawa.
W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101, 102; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998r., sygn. II SA/Wr 1459/97, z 8 lutego 1996r., sygn. SA/Gd 327/95, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").
W wyroku z 15 września 2017 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1136/17 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że należy przyjąć, że naruszenie jest istotne, jeżeli pociąga za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu prawa, którym może być gmina lub podmiot zewnętrzny. Nie dochodzi do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. jeżeli rozstrzygniecie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania organu. Na wymóg wyraźniej sprzeczności z normą prawną wyższego rzędu w aspekcie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wskazał również NSA w wyroku z 12 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2884/16 (dostępny w CBOSA) podkreślając, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez nieokreślenie przez organ nadzoru czy uchwała została wydana z istotnym, czy nieistotnym naruszeniem przepisów prawa wskazać należy, że stwierdzenie przez wojewodę nieważności tego aktu oznacza, że w ocenie organu nadzoru zostało ono wydane z istotnym naruszeniem prawa. Wynika to z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, w którym organ w sposób wyczerpujący omówił motywy swojego działania oraz istotę dostrzeżonych w uchwale błędów. Organ w motywach rozstrzygnięcia nadzorczego omówił również samą istotę tzw. "istotnego naruszenia prawa" i wskazywał w odniesieniu do poszczególnych wad , uchwały, że tak właśnie je klasyfikuje. Organ przyjął m.in., że przekroczenie granic delegacji ustawowej musi być traktowane jako istotne naruszenie prawa, podobnie jak nie wypełnienie delegacji ustawowej w sposób wyczerpujący. Pogląd taki uznać należy za właściwy.
Sąd nie podziela stanowiska gminy, w zakresie braku podstaw stwierdzenia przez organ nieważności § 7 Załącznika Nr 1 do uchwały. Wskazać należy, że Stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.z., zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin.
W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.
W orzecznictwie przyjmuje się, że regulacja art. 11a ust. 1 i ust. 5 u.o.z. ma charakter bezwzględnie wiążący i wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na podstawie tej delegacji Program, organ wykonawczy gminy powinien zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień.
Na zasadzie art. 11a ust. 5 u.o.z. lokalny prawodawca zobowiązany został nie tylko do wskazania ogólnie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia sposobu ich wydatkowania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, zgodnie z którym użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie (por. wyroki NSA: z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 504/20, publ. Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, alej: CBOSA).
Sprowadza się to w istocie do rozdzielenia w Programie ogólnie zabezpieczonej w budżecie sumy na poszczególne zadania Programu, tak aby wiadomym było, jaka konkretnie kwota została przeznaczona na realizację danego zadania. W orzecznictwie wskazuje się, że program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie usługi i materiały objęte Programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele Programu. (por. wyroki WSA w Olsztynie z sygn. akt II SA/Ol 991/21 i z sygn. akt II SA/Ol 1028/21, publ. w CBOSA).
Jednakże w odmiennej części orzeczeń sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że art. 11a ust. 5 u.o.z. stanowi nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację"). Nie wyklucza to ogólnego określenia środków dla kilku zadań, bądź też poprzez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie. Jakkolwiek bardziej czytelne jest wyraźne wyodrębnienie kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, to nie można uznać za istotnie naruszenie prawa m.in. określenia środków dla kilku zadań łącznie, oczywiście pod warunkiem takim, że gwarantują one zabezpieczenie finansowe dla ich realizacji (por.m.in. wyroki NSA z 24 sierpnia 2022 r., I OSK 427/22, WSA w Gliwicach z 20 września 2022 r., II SA/GL 1011/22, WSA w Poznaniu z 15 marca 2023 r., IV SA/Po 119/23 - dostępne w CBOSA; oraz wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., I OSK 444/22 - niepubl.).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że niezależnie od tego, który z przedstawionych poglądów uznać za zasadny można stwierdzić, iż zaskarżona uchwała w sposób istotny naruszyła prawo. Zakwestionowany przez organ nadzoru przepis tj. § 7 Załącznika Nr 1 do uchwały, nie tylko nie wyodrębnia środków przewidzianych na poszczególne przewidziane art. 11a ust. 2 u.o.z zadania, lecz także poprzez wskazanie tylko niektórych, pomija pozostałe. Zgodnie z treścią przepisu "W budżecie Gminy Miasta Braniewo na 2023 rok, są zabezpieczone środki finansowe w wysokości 100 000 zł, na realizację zadań własnych wynikających z niniejszego programu:
1) 70 000 zł na opiekę nad bezdomnymi zwierzętami ( całodobowa opieka weterynaryjna w przypadku zdarzeń drogowych, opieka weterynaryjna - leczenie bezdomnych zwierząt, zapewnienie miejsca w schroniskach dla bezdomnych zwierząt)
2) 30 000 zł na dokarmianie wolno żyjących kotów.
Przyjąć należy zatem, że gmina przeznacza środki określone w pkt 1 na trzy kategorie zadań, a w pkt 2 na jedną. Uchwała nie odnosi się zatem do wszystkich kategorii zadań o jakich mowa w art. 11a ust.2 u.o.z. Wadą regulacji jest zatem nie tylko sygnalizowane prze organ zbyt ogólne zbiorcze ustalenie kwoty pieniężnej przeznaczonej na pewien kompleks zadań realizowanych w ramach Programu, lecz przede wszystkim pominiecie finansowania części z obligatoryjnych zadań jakie program taki w myśl art. 11 ust.2 u.o.z. powinien przewidywać.
Odnosząc się do kwestii zanegowania przez organ nadzoru § 3 pkt 4) Załącznika Nr 1 do uchwały, zgodzić należy się z Wojewodą, że zanegowana jednostka redakcyjna załącznika do zaskarżonej uchwały narusza art. 11 ust. 1 ustawy, który stanowi, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin, a stosownie do art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organem wykonawczym gminy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Faktycznym wykonawcą programu jest zatem Wójt (Burmistrz, Prezydent Miasta). Stosownie do art. 30 ust. 1 u.s.g. wykonuje on uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Tak więc to do organu wykonawczego gminy należy wykonanie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy oraz określenie wykonawców programu. Wojewoda słusznie wskazał, że art. 11a u.o.z. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do regulowania w programie tego, który wydział lub inna jednostka organizacyjna urzędu gminy ma wykonywać określone w nim zadania. Jak już wskazano, z art. 30 ust. 1 u.s.g. wynika, że wójt jest wykonawcą uchwał rady gminy, a zatem brak jest podstaw do określenia przez radę gminy konkretnej komórki organizacyjnej urzędu gminy do wykonania ww. zadań. Wskazać należy również, na treść art. 33 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Zatem to wyłącznie do wójta gminy należy decydowanie o strukturze organizacyjnej i zakresach działania poszczególnych komórek organizacyjnych oraz zasadach działania urzędu gminy. To zaś potwierdza, że rada gminy nie ma kompetencji do stanowienia przepisów w tym przedmiocie w uchwale podjętej na podstawie art. 11a u.o.z.
Wojewoda zanegował również § 3 pkt 5) Załącznika nr 1 do uchwały. W tym kontekście wskazać należy, że przepis ten wykracza poza granice delegacji wynikającą z art. 11a ust. 2 u.o.z., w zakresie w jakim powierzono realizację zadań dotyczących zapobieganiu bezdomności zwierząt oraz opiekę nad zwierzętami bezdomnymi – organom Policji. Zgodnie z ustawą o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 145), policja to umundurowana i uzbrojona formacja, która ma służyć społeczeństwu i jest przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego; jej podstawowe zadania wyznacza art. 1 ust. 2 ustawy o Policji. W granicach swych zadań wykonuje czynności: operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze i administracyjnoporządkowe (art. 14 ust. 1 ustawy o Policji). Policja wykonuje również czynności na polecenie sądu, prokuratora, organów administracji państwowej i samorządu terytorialnego w zakresie w jakim obowiązek został określony w odrębnych ustawach. Z tego wynika, że to ustawy określają zakres działań Policji. Niewątpliwie odnosi się to do organów samorządu terytorialnego ale tylko w sytuacjach ściśle określonych w ustawach. Tymczasem przepisy, w oparciu o które została podjęta niniejsza uchwała nie przewidują możliwości podjęcia realizacji zadań w zakresie wskazanym w załączniku do uchwały, gdyż Policja stoi na straży przestrzegania prawa i egzekwuje realizacje pewnych obowiązków ale czynić to może wyłącznie w zakresie wyznaczonym przez akty prawa rangi ustawowej. Wprowadzenie przez Radę Gminy jakichkolwiek norm o takim charakterze kłóci się z ideą samego programu i wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 478/13). Co oczywiste Policja może i powinna podejmować interwencje związane z funkcjonowaniem zwierząt bezdomnych. Jest to jednak realizacja jej zadań wynikających z brzmienia ustawy o Policji (art. 1 ust. 2. pkt 2 ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania) Zobowiązanie w uchwale Komendy Powiatowej Policji do przyjmowania zgłoszeń o bezdomnych zwierzętach stanowi zatem nie tylko wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z treści ustawy o ochronie zwierząt. W istocie obowiązek podejmowania takich działań stanowi formę realizacji zadań policji wynikających z samej ustawy o Policji.
Na skutek opisanych wyżej naruszeń prawa stwierdzonych w treści uchwały należało uznać jej sprzeczność z prawem i zaakceptować w całości stanowisko Wojewody. Oznacza to zaistnienie podstaw do zastosowania art. 91 ust. 1 u.s.g.
W tym stanie rzeczy sąd - na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.