II SA/Ol 524/22

II SA/Ol 524/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77, art. 80, art. 138 par. 2, art. 145 par. 1, art. 151 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 czerwca 2022 r., nr WIN-II.7840.4.67.2022 w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku
Uzasadnienie
Decyzją z 24 czerwca 2022 r., będącą przedmiotem sprzeciwu, Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "organ odwoławczy", "Wojewoda") – na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej jako: "k.p.a.") – po rozpatrzeniu odwołania D.Z. od decyzji Starosty G. (dalej jako: "Starosta", "organ I instancji) z 30 marca 2022 r. w przedmiocie odmowy uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 30 grudnia 2020 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego w G., na działce nr [...], obr. [...], przeniesionej na nowego inwestora kolejnymi decyzjami, uchylił w całości ww. decyzję Starosty i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej podano, że postanowieniem z 7 grudnia 2021 r., na wniosek D.Z. (dalej jako: "wnioskodawca"), Starosta wznowił postępowanie zakończone opisaną na wstępie decyzją z 30 grudnia 2020 r. udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę, z uwagi na brak udziału wnioskodawcy w postępowaniu.
W toku wznowionego postępowania inwestor przedłożył organowi I instancji analizę oddziaływania inwestycji, obejmującą zacienianie, przesłanianie
i nasłonecznianie.
Ww. decyzją z 30 marca 2022 r. wydaną w postępowaniu wznowieniowym, Starosta odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z 30 grudnia 2020 r., udzielającej pozwolenia na budowę. Wyjaśniono, że w ocenie organu I instancji, nowa zabudowa jest zgodna z decyzją Burmistrza G. z 30 listopada 2018 r.
o warunkach zabudowy, a projekt budowlany jest kompletny i nie było podstaw do podważania wyznaczonego przez projektanta obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. Z przedłożonej w toku wznowionego postępowania analizy obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji wynika, że w sprawie został spełniony wymóg dotyczący zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Interes prawny wnioskodawcy nie został naruszony, wobec czego nie wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania (wnioskodawcy nie przysługuje status strony postępowania). Starosta ustosunkował się do podnoszonych przez wnioskodawcę zarzutów, dotyczących nieprawidłowego posadowienia budynku, przedłożenia niekompletnej analizy przesłaniania, niewłaściwej ilości miejsc postojowych, które w ocenie organu I instancji nie znalazły potwierdzenia.
Wojewoda wywiódł jednak, że w jego ocenie odwołanie wnioskodawcy zasługiwało na uwzględnienie, ponieważ decyzja organu I instancji została wydana
z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 8 i art. 9 k.p.a.
W dalszej części uzasadnienia opisano położenie budynku, na którego budowę udzielono pozwolenia na budowę, względem nieruchomości wnioskodawcy stwierdzając, że nieruchomość należąca do D.Z. mieści się
w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji i nieprawidłowe jest stanowisko Starosty w zakresie odmowy przyznania mu statusu strony postępowania. Podkreślono, że zupełnie odrębnym zagadnieniem jest, czy zarzuty podnoszone przez D.Z. w stosunku do przedmiotowej inwestycji są zasadne. Badanie tych zarzutów może bowiem odbywać się wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu czynnego udziału właścicieli działek sąsiednich, położonych wokół inwestycji.
Podniesiono, że nieprzyznając wnioskodawcy statusu strony, organ I instancji błędnie zastosował jako podstawę rozstrzygnięcia art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazano również na sprzeczność rozstrzygnięcia Starosty z uzasadnieniem decyzji. Zdaniem Wojewody, Starosta nie tylko nie przeanalizował czy podstawa wznowieniowa zaistniała, ale również – nie przyznając wnioskodawcy legitymacji strony postępowania – przeszedł do merytorycznej oceny, jednocześnie odmawiając uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji Starosta dopuścił się naruszenia ww. przepisu poprzez dokonywanie oceny merytorycznej decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy – jego zdaniem – nie zaistniała podstawa wznowienia postępowania, podana przez wnioskodawcę (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Ostatecznie formułując wskazania, co do dalszego postępowania stwierdzono, że ponownie rozpoznając sprawę Starosta powinien wyeliminować naruszenia prawa związane z nieuznaniem wnioskodawcy za stronę postępowania i przeprowadzić postępowanie na nowo, z zapewnieniem mu czynnego udziału w postępowaniu. Dodano również, że organ I instancji będzie zobowiązany wziąć pod uwagę powrót sprawy do odpowiedniego stadium postępowania zwykłego i zastosowanie prawa materialnego, które obowiązuje w chwili orzekania. W związku z tym należy wziąć pod uwagę w toczącym się wznowionym postępowaniu zmianę stanu prawnego, jaką jest wejście w życie uchwały z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wokół parku przy ul. [...]. Kwestia oceny konsekwencji zmiany stanu prawnego należy do Starosty.
Sprzeciw od opisanej decyzji Wojewody wniosła A Sp. z o.o. w G. (dalej jako: "inwestor", "skarżąca", "spółka"), domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu sprzeciwu zakwestionowano stanowisko Wojewody odnośnie do statusu D.Z. jako strony postępowania, wywodząc, że inwestycja nie oddziałuje na jego nieruchomość.
W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w prawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy.
Oznacza to, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasacyjnym. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka zaskarżenia ma więc charakter wyłącznie formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasacyjna została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA
w Warszawie z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 477/22, LEX nr 3354564).
W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem nie podlegają więc weryfikacji kwestie związane ze stosowaniem w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych – w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, ale musi ocenić zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana
z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W ocenie tutejszego Sądu, sprzeciw wniesiony przez inwestora jest niezasadny, ponieważ decyzja organu odwoławczego, oceniana pod kątem wystąpienia wyżej wymienionych przesłanek, jest prawidłowe.
Podstawę prawną decyzji Starosty, wydanej we wznowionym postępowaniu, stanowił art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej,
o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego
w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b.
Z powołanej regulacji wynika, że w pierwszej kolejności konieczne jest zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania. Dopiero pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowieniowej otwiera bowiem organowi drogę do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy i ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej
i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 k.p.a. Natomiast stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania uniemożliwia organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej (por. M. Kopacz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Olsztyn 2021, LEX/el.).
W niniejszej sprawie słusznie Wojewoda uznał, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ I instancji rozpoznając sprawę po wznowieniu postępowania ustalił i ocenił, że podmiot, który wniósł o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie posiada przymiotu strony,
a więc przesłanka wznowieniowa faktycznie nie zaistniała, ponieważ przedmiotowa inwestycja nie narusza uprawnień wnioskodawcy.
Tymczasem rację ma Wojewoda, że krąg stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę określa się w oparciu o przepis szczególny, jakim jest art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej jako: "P.b."). Pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zostało zawężone do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę. Oznacza to, że dla ustalenia interesu prawnego
w sprawach o pozwolenie na budowę podstawowe znaczenie ma wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b., zgodnie z którym przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie. Obszaru tego nie można, wbrew stanowisku Starosty, utożsamiać wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, a w szczególności
z naruszeniem tych przepisów. Stanowisko takie znajduje poparcie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wprost stwierdził, że dokonując oceny, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 p.b., nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (zob. wyrok NSA
z 1 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1911/19, LEX nr 3365107).
Wobec tego, podmioty określone w art. 28 ust. 2 P.b. w okolicznościach,
w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomości, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę. Nie można bowiem utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich dochodzenia ich praw właścicielskich w postępowaniu administracyjnym. Tutejszy Sąd w pełni podziela pogląd prezentowany w judykaturze, zgodnie z którym dla przyznania danemu podmiotowi przymiotu strony nie jest konieczne wykazanie przez ten podmiot naruszenia jego interesu prawnego wynikającego z przepisów odrębnych. Wystarczy, że pomiędzy sytuacją prawną tej osoby w zakresie prawa do zagospodarowania terenu, a przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 P.b., zachodzi potencjalny związek. Jeżeli zatem z przepisów odrębnych wynikają choćby ewentualne ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej, w stosunku do inwestycyjnej, nieruchomości, to należy uznać, że nieruchomość ta znajduje się
w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Wobec tego, jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki bądź ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to w sprawach pozwolenia na budowę właściciel działki sąsiedniej ma status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określane stosownymi przepisami oraz aktami wykonawczymi (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 743/20 czy wyrok WSA w Gdańsku z 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 276/21 i powołane tam orzeczenia – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). Tym samym trafne jest stanowisko organu odwoławczego wyrażone
w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej, że istotne dla sprawy jest ustalenie potencjalnego oddziaływania inwestycji na sferę uprawnień podmiotu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 P.b., a w konsekwencji przyznanie mu przymiotu strony. Każde bowiem (nawet niezabronione przepisami prawa) zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego. Jak się przyjmuje w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy dokonywaniu oceny czy nieruchomości znajdują się
w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, jak już wskazano, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 P.b., nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy prawa nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (por. wyrok NSA z 12 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2097/20, LEX nr 3181260 czy wyrok NSA z 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3317/18, LEX nr 3243713).
Trafnie zatem Wojewoda zarzucił, że organ I instancji niezasadnie uznał,
iż wnioskodawca nie jest stroną w sprawie wydania pozwolenia na budowę, bo jego interes prawny nie został naruszony przez pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Argumentację Starosty dotyczącą zachowania dopuszczalnych norm techniczno-budowlanych należy uznać za arbitralną w sytuacji, gdy uznał on, że D.Z. nie jest stroną postępowania, a miał on prawo brać udział
w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, które toczyło się bez jego udziału. Wnioskodawca powinien bowiem mieć możliwość kwestionowania sformułowanych przez organ ustaleń i ocen w toku instancji, jako strona postępowania wznowionego i pierwotnego prowadzonego, w trybie zwyczajnym.
Zaznaczyć należy, że słusznie też organ odwoławczy zauważył,
że w postępowaniu wznowieniowym wyodrębnia się dwie fazy. W pierwszej z nich, organ bada, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia, wymienionych enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. oraz 154a oraz, czy został on wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a., a także czy wnoszący poddanie jest stroną tego postępowania. Wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje w przypadku, gdy organ stwierdzi, że przesłanka, na którą powołuje się wnioskodawca faktycznie nie wystąpiła. W rozpoznawanej sprawie Starosta wydał postanowienie o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a następnie wydał decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., dokonując ustaleń i oceny w zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość wnioskodawcy. Wobec tego, jednocześnie nie uznając wnioskodawcy za stronę postępowania, Starosta wypowiedział się co do meritum sprawy, wskazując na kompletność projektu budowlanego oraz odniósł się do kwestii związanych z zacienianiem, przesłanianiem i nasłonecznianiem oraz ilości miejsc postojowych.
Jak wyżej już wskazano, decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., jest swego rodzaju rozstrzygnięciem o charakterze formalnym, a więc nie odnoszącym się do istoty sprawy zakończonej ostateczną decyzją. Wydanie takiej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Sens uregulowania zawartego
w powołanym przepisie polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy się stwierdzi, że nie zaistniała żadna
z podstaw wznowienia postępowania. Ustalenie to pozbawia organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, co do której toczy się wznowione postępowanie. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 496/19, CBOSA). Wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty może natomiast nastąpić po przeprowadzeniu postępowania z udziałem wszystkich stron postępowania, a więc również wnioskodawcy.
Stwierdzić więc należy, że trafnie Wojewoda uznał, że decyzja kończąca wznowione postępowanie zapadła z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stanowiło to podstawę do wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazaniu temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jak już wskazano, Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej nie jest władny odnosić się do meritum sprawy i kierunku jej rozstrzygnięcia. Kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, będzie możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd ograniczył się tylko do oceny, czy w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, wobec brak było podstaw do uwzględnienia sprzeciwu.
Wobec tego, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.