II SA/Ol 524/05

II SA/Ol 524/05 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2005-10-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A. Irena Szczepkowska /sprawozdawca/
Alicja Jaszczak-Sikora
Janina Kosowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Janina Kosowska Alicja Jaszczak - Sikora Irena Szczepkowska (spr.) Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2005 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 lutego 2004 r., sygn. akt "[...]", po rozpoznaniu skargi A. i L. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 2 lipca 2002 r. w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wskazując na naruszenie przez organy obu instancji przepisów art. 7 i 77 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zalecił organom orzekającym w tej sprawie uzupełnienie materiału dowodowego oraz rozważenie zarzutów podniesionych w skardze wskazując między innymi, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organów administracji będzie wyjaśnienie: l/ jakim rozstrzygnięciem zakończyło się postępowanie toczące się przed organami nadzoru budowlanego, w związku z którym zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2001 r. sygn. akt "[...]"; 2/ jakiej wielkości jest zbiornik wodny położony na działce nr 99 i w jakiej odległości znajduje się od działki sąsiedniej; 3/ czy na działce nr 99 naruszone zostały stosunki wodne ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
Sąd wskazał także, iż szczegółowego rozważenia wymagają ustalenia biegłego T. C., bowiem organ administracji nie może uchylić się od dokonania jednoznacznych ustaleń, w tym czy doszło czy nie doszło do zmiany stosunków wodnych, przy czym ustalenia te winny być dokonane w oparciu o wszelkie dostępne środki dowodowe.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Wójt Gminy G. decyzją z 13 stycznia 2005 r. nr "[...]", wydaną na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. Nr 115, poz. 1229, z późn. zm.), nakazał B. P. (właścicielce działki nr 99 w obrębie G.) wykonanie przy granicy z działką nr 101 urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach działki nr 101, tj. zbiornika o powierzchni ok.l m2 i głębokości 0,5 m oraz rowu umożliwiającego swobodny odpływ wód opadowych z terenu działki nr 101, zapewniającego przelewowe odprowadzanie zgromadzonej w nim wody do najbliższego rowu bądź stawu w terminie do 30 kwietnia 2005 r.
W motywach rozstrzygnięcia wskazano, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nie prowadzi postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki zbiornika wodnego, natomiast Starostwo Powiatowe w G. stwierdziło, iż zbiornik wodny nie wymagał uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, odsyłając państwa C. na drogę postępowania cywilnego. Po przeanalizowaniu uzupełnionej opinii biegłego T. C. organ I instancji stwierdził, że doszło do zmiany stanu wody na działce nr 101, gdzie powstał obszar bezodpływowy, spowodowany szkodliwym wpływem zmiany kierunku odpływu wody. Podano nadto, iż zgodnie z opinią biegłego w celu zapobieżenia szkodom na gruntach działki nr 101 należy przy granicy z działką nr 101 wybudować zbiornik o powierzchni ok. 1 m i głębokości 0,5 m oraz rów umożliwiający swobodny odpływ wód opadowych z terenu działki nr 101, zapewniający przelewowe odprowadzanie zgromadzonej w nim wody do najbliższego rowu bądź stawu. Dalej organ wywodził, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że likwidacja zbiornika nie musi prowadzić do przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie. Na poparcie tej tezy zacytowano fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2001 r. sygn. akt IV SA 299/99, stanowisko wyrażone przez Dyrektora Wydziału Środowiska i Rolnictwa w "[...]" Urzędzie Wojewódzkim w piśmie z dnia 13 września 2004 r., fragment uzupełnienia do opinii biegłego T. C. Za takim rozstrzygnięciem, w ocenie organu I instancji, przemawiają względy ekonomiki procesowej oraz kryteria racjonalności i celowości.
Z decyzją organu pierwszej instancji nie zgodzili się A. i L. C. domagając się w odwołaniu od tej decyzji przywrócenia naturalnego spływu wód opadowych, likwidacji grobli i "olbrzymiego stawu wodnego", który w ich ocenie, jest przyczyną szkód na ich działce oraz lęgowiskiem komarów utrudniającym swobodne korzystanie z działki. Zdaniem wnoszących odwołanie stagnacja wody w proponowanym zbiorniku powiększy szkody na należącej do nich działce. W ich przekonaniu powołam w sprawie biegli potwierdzili w swych opiniach, że wykonanie stawu rybnego z ogroblowaniem utrudnia odpływ wody opadowej z 1/3 zlewni tworząc na ich działce obszar bezodpływowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. i L. C., działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, decyzją z 16 maja 2005 r. nr "[...]" uchyliło zaskarżoną decyzję organowi I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
W uzasadnieniu decyzji wskazano na niezastosowanie się przez organ I instancji do wynikającego z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) obowiązku uwzględnienia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania przedstawionych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 lutego 2004 r. sygn. akt "[...]". Organ odwoławczy podniósł, iż wbrew opinii organu pierwszej instancji nie prześledzono dalszego toku postępowania, w związku z którym zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2001 r. sygn. akt "[...]". Nie jest bowiem wiadomym jaki był dalszy tok sprawy po uchyleniu przez Sąd decyzji Wojewody S. z 9 grudnia 1997 r. (pkt 2 omawianego wyroku). W ocenie Kolegium stwierdzenie, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nie prowadzi postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki zbiornika wodnego, wcale nie wyjaśnia jak zakończyła się sprawa prowadzona przez Wojewodę S., której dotyczył powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Kolegium wskazało, że nie poczyniono również prawidłowych ustaleń dotyczących powierzchni stawu oraz jego odległości od działki nr 101, a powołanie się przez biegłego w uzupełnieniu opinii na wymiary stawu ustalone w 1996 r. przez innego biegłego nie może być uznane za prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, zwłaszcza, że nie zachowano zasad określonych w art. 79 i 81 kpa. Podkreślono, iż dokonanie prostych pomiarów nie wymagało wiadomości specjalnych, a ustalenia faktyczne odnośnie wielkości stawu można było udokumentować w formie protokołu w toku oględzin przeprowadzonych zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego.
Organ odwoławczy, po zacytowaniu art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229, ze zm.) zwrócił uwagę, że z treści tego przepisu nie wynika jakimi kryteriami winien kierować się organ administracji dokonując wyboru między nakazem przywrócenia stanu poprzedniego a wykonaniem urządzeń zapobiegających szkodom. Oceny takiej należy zatem dokonać uwzględniając stan faktyczny sprawy, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania dowodowego, mającego na celu ustalenie czy w ogóle możliwe jest przywrócenie stanu poprzedniego, a jeśli tak, to czy zlikwiduje to konsekwencje zmiany stanu wody na gruncie spowodowanej budową stawu. W ocenie organu odwoławczego nie jest wystarczające w tym zakresie samo powołanie się na ogólnie zawarte poglądy zawarte w wyroku
Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2001 r., w piśmie dyrektora wydziału w Urzędzie Wojewódzkim w O. , czy w opinii biegłego. Stwierdzono jednocześnie, że wprawdzie biegły T. C. wypowiedział się, że działanie polegające na likwidacji zbiornika byłoby niecelowe, jednak nie jest wiadomym, czy podyktowane jest to faktem, że nie doprowadzi to do usunięcia skutków zmiany stanu wody na gruncie, czy też innymi względami, np. ekonomicznymi bądź estetycznymi.
Zdaniem organu II instancji głębszej analizy, niż to uczyniono w decyzji organu I instancji, wymaga kwestia ewentualnego wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, ponieważ z zaskarżonej decyzji nie wynika, w jakim miejscu miałby być zlokalizowany zbiornik, do wybudowania którego zobowiązano B. P. ani gdzie miałyby być odprowadzone wody opadowe. Nie przeprowadzono w tym względzie jakiejkolwiek analizy, potwierdzającej skuteczność tego rozwiązania. W dalszej części uzasadnienia wskazano, iż z niewyjaśnionych przyczyn obecnie w toku postępowania pominięto S. P.
W konkluzji rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż w świetle poczynionych uwag, sprawa przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem, wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a to z kolei uzasadnia wydanie orzeczenia na podstawie art. 138 § 2 Kpa.
Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła B. P. zarzucając, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa materialnego, a mianowicie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego poprzez błędną wykładnię, jak też prawa procesowego, a mianowicie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 6, 7, 8, 12 i 138 kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji tego wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podała, iż postępowanie w tej sprawie toczy się od 10 lat. Skarżąca uważa, że z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika niezbicie, że wybudowane oczko wodne nie wpływa niekorzystnie na stosunki wodne, przy czym podczas przeprowadzonych w latach 2001 i 2002 wizji lokalnych nie stwierdzono na działce państwa C. zastoisk wodnych. W ocenie skarżącej dowodem potwierdzającym to, że nie nastąpiła niekorzystna zmiana stosunków wodnych, są znajdujące się w aktach sprawy opinie biegłych. Skarżąca przyznała, że w trakcie rozprawy administracyjnej zgodziła się na wykonanie urządzeń wodnych, ale wyłącznie z tego powodu, aby zakończyć
istniejący między stronami spór. Ponadto w przekonaniu skarżącej sprawa prowadzona przez organy nadzoru budowlanego zakończyła się ostatecznie umorzeniem postępowania. Skarżąca uważa, że "cofnięcie się" do sprawy zakończonej przeszło 3 lata temu stanowi naruszenie norm art. 6, 7 i 8 kpa, a ponadto jej zdaniem w sprawie prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego już nic nie da się ustalić. W ocenie Skarżącej powierzchnia zbiornika wodnego została szczegółowo określona w ekspertyzie prof. H. S., przy czym ustalenia te potwierdził biegły T. C. Skarżąca zakwestionowała zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko, iż ustalenia wymaga czy przywrócenie stanu poprzedniego jest możliwe i celowe. Uważa bowiem, że skoro biegły wskazuje na konkretny sposób rozwiązania problemu, to nie istnieje możliwość odmiennego orzeczenia w tej sprawie. Ponadto skarżąca wskazała iż nietrafny jest zarzut nieuwzględnienia w treści decyzji pierwszoinstacjyjnej S. P., ponieważ jej małżonek nie jest już współwłaścicielem działki nr 99. Na potwierdzenie swego twierdzenia załączyła wypis z ewidencji gruntów z 8 czerwca 2005 r. Z tych wszystkich względów skarżąca uważa, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 kpa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazano nadto, iż podnoszone w skardze zarzuty i argumenty nie zasługują na uwzględnienie. Zarzut naruszenia prawa materialnego uznano za zupełnie chybiony argumentując, że wykładnia dokonana przez Kolegium jest jak najbardziej prawidłowa. Za nietrafny uznano także zarzut naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bowiem organ I instancji nie dokonał ustaleń nakazanych wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Także zarzut naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego Kolegium uznało za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje w zakresie ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § l ustawy z dnia
Oceniając pod tym kątem kwestionowaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 16 maja 2005 r., Sąd nie stwierdził, aby naruszała ona prawo, w szczególności aby podjęta została - jak to wywodzi strona skarżąca -z naruszeniem art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też art. 6, 7, 8,1 2 i 138 § 2 kpa.
W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołało art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.). Przewidziany w tym przepisie sposób rozstrzygnięcia, polegający na uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, dopuszczalny jest wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Sąd, po przeanalizowaniu materiału dowodowego, na podstawie którego zapadło rozstrzygnięcie organu I instancji, doszedł do przekonania, że organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 kpa. Sprawa bowiem, przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a organ I instancji uchybił obowiązkowi wszechstronnego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, czym naruszył przepisy art. 7, 77 i 80 kpa.
Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ I instancji nie poczynił prawidłowo szeregu ustaleń, wskazanych szczegółowo w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 26 lutego 2004 r. sygn. akt "[...]". W toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego, nie ustalono w sposób bezsporny jakim wynikiem (rozstrzygnięciem) zakończyło się prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie rozbiórki przedmiotowego zbiornika wodnego, po wyeliminowaniu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2001 r. sygn. akt "[...]" szeregu decyzji organów nadzoru budowlanego. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż nie jest wystarczające w tym zakresie stwierdzenie organu I instancji, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nie prowadzi postępowania w sprawie rozbiórki przedmiotowego zbiornika wodnego. Natomiast
twierdzenie strony skarżącej, że po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 19 lutego 2001 r. postępowanie w tej sprawie zakończyło się umorzeniem postępowania, nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nawiązał w uzasadnieniu wyroku z 22 lutego 2004 r. sygn. akt "[...]" do rozważań z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2001 r. sygn. akt "[...]" dotyczących wzajemnej relacji rozwiązań prawnych z ustawy Prawo budowlane i Prawo wodne podkreślając, iż w systemie prawa polskiego - co do zasady - nie można mówić o konkurencyjności środków prawnych. Nie sposób zatem wykluczyć, że w przypadku wydania nakazu rozbiórki przez organy nadzoru budowlanego, prowadzenie postępowania w trybie art. 29 Prawa wodnego, okaże się bezprzedmiotowe.
Zgodzić należy się z organem II instancji, że w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu wyjaśniającym nie ustalono w sposób prawidłowy wymiarów spornego zbiornika wodnego oraz jego odległości od działki sąsiedniej. Zasadnie uznano, iż w celu ustalenia wymiarów zbiornika wodnego i jego odległości od działki sąsiedniej wystarczyło przeprowadzić oględziny tegoż zbiornika, a ich wynik udokumentować w formie protokołu. Trafne są także uwagi Kolegium, że w sytuacji, gdy biegły, powołany do uzupełnienia dotychczasowej opinii, powołał się na wymiary stawu wodnego podane w opinii innego biegłego, nie można takich danych uznać za miarodajne, przy czym jak słusznie wskazano przeprowadzanie tego rodzaju dowodu wymaga zachowania zasad określonych w art. 79 i 81 kpa.
Do zaakceptowania jest pogląd organu odwoławczego, że wobec braku ustawowych wskazań co do kryteriów, jakimi powinien kierować się organ administracji dokonując - wynikającego z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229, z późn. zm.) - wyboru między nakazem przywrócenia stanu poprzedniego a wykonaniem urządzeń zapobiegających szkodom, należy dokonać samodzielnej oceny tych ustawowych przesłanek uwzględniając stan faktyczny konkretnej sprawy. Tymczasem organ I instancji nakazując skarżącej wykonanie urządzenia wodnego nie wykazał w sposób bezsporny, że właśnie to rozwiązanie jest optymalne w warunkach niniejszej sprawy, jak również nie rozważył wszechstronnie czy w niniejszej sprawie możliwe jest przywrócenie stanu poprzedniego, a jeśli tak to jakie względy przemawiają z kolei za takim poglądem.
Trafne jest także spostrzeżenie organu odwoławczego, że w przypadku nakazania wybudowania urządzeń mających zapobiegać szkodom koniecznym staje się precyzyjne określenie ich usytuowania wraz parametrami technicznymi urządzenia, a także wskazanie konkretnego sposobu odprowadzania wód. Takich precyzyjnych ustaleń nie zawierała decyzja Wójta Gminy G.
Odnosząc się do argumentacji ze skargi, że z wydanych w niniejszej sprawie opinii biegłych, jednoznacznie wynika, iż nie jest możliwe i celowe przywrócenie stanu poprzedniego polegające na likwidacji stawu, wskazać należy, iż sporządzona przez biegłego opinia jest jednym z elementów postępowania dowodowego, podlegającym ocenie jak każdy inny dowód w sprawie, w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowym. I tak np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2003 r. sygn. akt SA/Bd 304/03 ( niepubl.) stwierdzono: "Weryfikacja dowodowa opinii biegłego nie może polegać na przytoczeniu jego poglądów, lecz na przedstawieniu własnego stanowiska opartego na krytycznej analizie przedłożonej opinii". Z kolei w wyroku z dnia 28 września 2001 r. sygn. akt II SA 1818/00 (LEX nr 53353) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Opinia, o ile szczególny przepis prawa nie nadaje jej innego charakteru, jest tylko oceną grupy faktów przy użyciu ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Organ ten powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej oceny".
Wobec przedstawienia przez Skarżącą wypisu z rejestru gruntów, z którego wynika, że właścicielką działki nr 99 jest wyłącznie ona, zbędnym staje się zalecenie organu odwoławczego, aby w toku dalszego postępowania S. P. był uwzględniany jako strona. Nie jest to jednak uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
W świetle przedstawionych okoliczności, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, organ odwoławczy wykazał konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Z tych też przyczyn skargę jako nieuzasadnioną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).