II SA/Ol 521/23

II SA/Ol 521/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Marzenna Glabas /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2023 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącej kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 6 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium), działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 – u.p.z.p.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 - k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez I. S. (skarżąca, strona) od decyzji z dnia 21 września 2022 r. wydanej z upoważnienia Wójta Gminy (organ pierwszej instancji) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu rekreacyjnego na jeziorze N. oznaczonym jako działka nr [...] w obrębie N., gm. P., na wysokości działki nr [...] w obrębie M. - utrzymało w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania w całości.
Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:
W dniu 2 marca 2022 r. do Urzędu Gminy wpłynął wniosek I. S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu rekreacyjnego na jeziorze N. oznaczonym jako działka nr [...] w obrębie N., gm. P., na wysokości działki nr [...] w obrębie M. We wniosku podano parametry pomostu.
Decyzją z dnia 21 września 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu rekreacyjnego na jeziorze N. oznaczonym jako działka nr [...] w obrębie N., gm. P., na wysokości działki nr [...] w obrębie M. W uzasadnieniu wskazano na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Mianowicie, organ wyjaśnił, że w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest legalnie wzniesionych pomostów.
Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wniosła pełnomocnik skarżącej podnosząc, że organ nieprawidłowo wyznaczył obszar analizowany, gdyż frontem terenu jest cała granica działki nr [...] obręb N.
W uzasadnieniu decyzji z 6 kwietnia 2023 r. Kolegium, przytaczając treść art. 61 u.p.z.p. podniosło, że odmowa ustalenia warunków zabudowy oparta została na braku zachowania przesłanki określonej w pkt 1. Odnośnie pkt 1 podano, że na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących inwestycji objętej wnioskiem, w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium wyjaśniło, że z części tekstowej i graficznej analizy wynika, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki nr [...]. Za front działki przyjęto długość jej północnej granicy (52,3 m) - linii brzegowej jeziora N. położonej naprzeciw działki o nr [...], co dało odległość 156,9 m. Granice obszaru analizowanego przedstawione zostały na załączniku nr 2. Kolegium stwierdziło, że nie zgadza się ze stanowiskiem pełnomocnik strony co do tego, że frontem winna być cała granica działki nr [...] w obrębie N. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest legalnie wzniesionych pomostów. Przy czym podkreślono, że zarówno z orzecznictwa, jak i doktryny wynika, że tylko legalna zabudowa może być odniesieniem dla wnioskowanej. Odnosząc się kolei do prawidłowości wyznaczonego przez organ pierwszej instancji obszaru analizowanego Kolegium wskazało, że orzecznictwo w tym zakresie jest również ugruntowane. Wskazuje się w nim jednomyślnie, iż działką sąsiednią w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Natomiast wybór wyznaczenia obszaru minimalnego winien być przez organ zawsze uzasadniony, przy czym nic nie stoi na przeszkodzie, by obszar analizowany miał być większy niż minimalny. Jeżeli organ wyznacza obszar większy niż minimalny, to winien mieć na uwadze to, czy wskazany obszar będzie tworzył pewną całość urbanistyczną, nie może zaś zwiększać granic obszaru analizowanego jedynie w celu dotarcia do działki zabudowanej. Jak wskazano wyżej, Kolegium nie podziela stanowiska pełnomocnik co do tego, że frontem terenu inwestycji winna być cała granica działki nr [...] obręb N.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Kolegium z 6 kwietnia 2023 r. pełnomocnik skarżącej zarzucił jej:
Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na rozstrzygnięcie:
art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, że nie została spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa warunkująca wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy planowana inwestycja jest tożsama z istniejącymi zabudowaniami, tj. pomostami istniejącymi na jeziorze, tj. działce nr [...] obr. N. pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a parametry projektowanego pomostu, zwłaszcza jego funkcja służąca rekreacji mają podobieństwa do pomostów już istniejących, które organ, nie mając ku temu dowodów, uznał za nielegalne;
art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie za front działki wyłącznie część północnej granicy o długości 52,3m. położoną naprzeciw działki o nr ewid. [...], podczas gdy ze względu na fakt, iż pomost ma być zlokalizowany na działce nr [...] obr. N., frontem o którym mowa we wskazanym przepisie winna być cała linia gruntu jeziornego nieruchomości nr [...] lub co najmniej jej południowa granica (granicząca z działkami nr [...] wynoszącą ok. 487m;
art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. polegające na odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu rekreacyjnego, podczas gdy na jeziorze N. istnieją pomosty, co do których ich legalność nie została zbadana przez organ w sposób wyczerpujący, a tym samym nie doszło do potwierdzenia ich nielegalności, co prowadzi do odmiennego traktowania właścicieli działek przylegających do jeziora i w konsekwencji naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej;
Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, podczas gdy przeprowadzone postępowanie administracyjne i ustalenia faktyczne, nie dawały podstaw do takiego twierdzenia;
art. 7, 77 § 1, art. 80 i 81 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym:
odgórne przyjęcie przez organ odwoławczy, że na obszarze analizowanym brak jest legalnie wzniesionych pomostów przy jednoczesnym braku wskazania w skarżonej decyzji jakie pomosty organ poddał analizie, jak też zaniechanie wskazania jak i na podstawie jakich dokumentów owa analiza została dokonana; brak zbadania legalności oraz dat wybudowania pomostów istniejących na jeziorze N. znajdujących się w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej, a tym samym brak przypisania im konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, zgłoszenia, pozwolenia wodnoprawnego, czy też braku konieczności ich posiadania;
art. 7, 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na zbyt swobodnej ocenie dowodów i w konsekwencji uznanie, że nie została spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa warunkująca wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy analiza okoliczności występujących w niniejszej sprawie prowadzi do odmiennych wniosków, w tym uznania, że planowana inwestycja jest dostosowana do istniejącej zabudowy, tj. pomostów na jeziorze N.;
art. 8 § 1 i 2 k.p.a. i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zbadania legalności pomostów istniejących na gruncie jeziornym dz. nr [...] obr. N., a przez to pominięcie okoliczności, iż pomosty te są legalne, i tym samym naruszenie zasady równego traktowania, bowiem w tożsamych stanach prawnych i faktycznych zezwolono na istnienie obiektów tożsamych z zamierzeniem inwestycyjnym skarżącej;
art. 7a w zw. z art. 6 i 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie przepisu zobowiązującego do rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony i nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji słusznego interesu inwestora w postaci realizacji planowanej inwestycji;
art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji naruszającej przepisy prawa materialnego i procesowego oraz na bezpodstawnym uniemożliwieniu stronie realizacji planowanej inwestycji;
art. 107 § 6 oraz art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powodów, dla których organ uznał, że w niniejszej sprawie nie można uzgodnić projektu decyzji dla inwestycji skarżącej, oraz poprzez brak wskazania w skarżonej decyzji jakie pomosty organ odwoławczy instancji poddał analizie, jak też zaniechanie wskazania jak i na podstawie jakich dokumentów organ II instancji dokonał analizy w zakresie legalności pomostów.
Błąd w ustaleniach faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia polegającego na uznaniu, że na obszarze analizowanym nie istnieją legalne pomosty i w konsekwencji uznanie przez organ, iż nie została spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa warunkująca wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz pominięciu, iż planowana inwestycja jest dostosowana do zabudowy - pomostów istniejących na wskazanym gruncie jeziornym pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a parametry projektowanego pomostu, a zwłaszcza jego funkcja służąca rekreacji mają podobieństwa do pomostów już istniejących.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie w całości skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.
Przeprowadzona w tym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że wniesiona skarga jest zasadna.
Przedmiotem skargi objęta została decyzja Kolegium, którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą ustalenia na wniosek skarżącej warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu rekreacyjnego.
Istota sporu sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, czy w obszarze analizowanym brak jest legalnej zabudowy.
Podnieść należy, że w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną w sprawie pozostaje okoliczność, że dla terenu objętego wnioskiem strony skarżącej nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie zaś z art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5) i pkt 6) zamierzenie budowlane nic znajduje się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 48 ze zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zatem ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1688). W myśl art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 m i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Sąd orzekający stwierdził prawidłowe wytyczenie przez organ pierwszej instancji obszaru analizowanego. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów, że niedopuszczalne jest poszerzanie granic obszaru analizowanego jedynie w celu objęcia nim zabudowy umożliwiającej wydanie pozytywnej decyzji dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Innymi słowy niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które tylko zmierza do poszukiwania obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Jak wskazały organy, w granicach obszaru analizowanego znajdują się pomosty. Powiększenie zatem obszaru analizowanego nie miałoby więc wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a nawet mogłoby zostać poczytane jako działanie na korzyść skarżącej zmierzające do poszukiwania dalej zlokalizowanej zabudowy legalnej.
Zaznaczyć należy, iż sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego nie stanowi sztywnej zasady, ważne jest jedynie, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejsze niż 50 m, co jest minimum (vide: wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 171/11, publ.: przeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może wskazywać na celowość, lub wręcz wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanego zamierzenia z obiektami lub inwestycjami już istniejącymi w sąsiedztwie (vide: wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1936/13, CBOSA). Taka sytuacja jednak w przedmiotowej sprawie miejsca nie miała. W obszarze analizowanym występują pomosty. Powiększanie obszaru analizowanego, jak wskazuje na to skarżąca, stanowiłoby więc "poszukiwanie" w bliżej nie sprecyzowanej odległości od terenu analizowanego działki, która mogłaby stanowić wzorzec dla planowanej inwestycji i stanowiłaby jedynie uzasadnienia dla uwzględnienia interesu inwestora co jest niedopuszczalne w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa. Reasumując, Sąd nie dostrzegł takich uchybień w wyznaczeniu tego obszaru, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Jak już wspomniano, podstawowym problemem w niniejszej sprawie było ustalenie, czy w obszarze analizowanym znajduje się przynajmniej jeden legalnie wybudowany pomost. W tym zakresie istotna była odpowiedź na pytanie, czy ocena występowania kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu może być dokonana w oparciu o zabudowę stanowiącą samowolę budowlaną, a więc nielegalną.
Przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek istnienia zabudowy w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy dotyczy zabudowy legalnej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1672/14, CBOSA). Sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie takiej zabudowy, która powstała i jest użytkowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2931/14, CBOSA). Tak więc, przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu. Taki sposób rozumowania wyznacza wykładnia systemowa i celowościowa. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.p.z.p., celem uregulowania przewidzianego w art. 61 u.p.z.p. jest zapewnienie ładu przestrzennego. Organ orzekając o warunkach zabudowy winien w analizie uwzględniać legalnie istniejące obiekty, a więc obiekty, odnośnie do których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, bądź obiekty w stosunku do których przeprowadzono legalizację i wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót. Zgodzić się też trzeba z wyrokiem NSA z dnia 13 grudnia 2013 r. (sygn. II OSK 1744/12, CBOSA), gdzie słusznie wskazano, iż sformułowanie "zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie zabudowy legalnej, co oznacza, że organ orzekając o warunkach zabudowy powinien w obszarze analizowanym uwzględnić jedynie legalnie wzniesione obiekty.
Organy obu instancji trafnie przyjęły, że orzekając o warunkach zabudowy mogą w analizie uwzględnić jedynie legalnie istniejące obiekty. Jednak zdaniem Sądu, organy nie dokonały prawidłowych i pełnych ustaleń w zakresie legalności zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym.
Tymczasem z akt niniejszej sprawy wynika, że Wydział Architektoniczny- Budowlany Starostwa Powiatowego pismem z dnia 11 maja 2022 r. poinformował organ pierwszej instancji, że "nie odnaleziono zapisów potwierdzających wydanie pozwoleń na budowę ani przyjęcia zgłoszeń dotyczących budowy na terenie objętym analizą urbanistyczną". Trafnie wskazuje pełnomocnik skarżącej, że pojęcia "nie odnaleziono" nie można utożsamiać ze sformułowaniem "nie było". W pierwszym bowiem przypadku należy przyjąć, że zapisy takie mogły istnieć, a jedynie z jakiś względów nie można było ich odnaleźć". Wskazana informacja jest więc na tyle nieostra, że nie można na jej podstawie jednoznacznie oceniać legalności pomostów. Brak jest również stwierdzenia jaki czasookres był brany pod uwagę. Powyższe dotyczy także informacji uzyskanej od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni wynikającej z pisma z dnia 2 maja 2022 r. Wskazuje ona bowiem, że nie wydawano decyzji udzielających pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych - pomostów oraz nie prowadzono postępowań administracyjnych w tym zakresie jedynie w okresie działalności wskazanego organu, tj. od 1 stycznia 2018 r. do 2 maja 2022 r. Brak jest natomiast ustaleń odnośnie lat wcześniejszych. Ponadto odpowiadając na pytanie organu pierwszej instancji czy zostały wydane decyzje o legalizacji urządzeń wodnych – pomostów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się o jego sprecyzowanie w zakresie wskazania: czasookresu budowy pomostów; działek, na których znajdują się pomosty, wskazania właścicieli. Na powyższe stanowisko PINB organ pierwszej instancji nie zareagował.
Dodatkowo, trafne są zarzuty skargi, że organy obu instancji nie dokonały jakiejkolwiek analizy prawnej. Nie ustaliły czy w ogóle na budowę pomostów wymagane były pozwolenia czy też zgłoszenia zarówno wodnoprawne jak i kierowane do organu architektoniczno-budowlanego. Nie ustaliły następnie daty powstania urządzeń wodnych oraz nie dokonały subsumpcji stanu faktycznego pod obowiązującą w dacie budowy normę prawną. Wskazano bowiem, że istniejące pomosty są urządzeniami istniejącymi co najmniej od 2005 r. (data zakupu działki nr ewid. [...] obr. M.), a już wówczas ich stan techniczny wskazywał, że pomosty te są od dawna użytkowane.
Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 683/10, CBOSA). Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz, że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. W procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu orzekającego organ pierwszej instancji wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe naruszając normy określone w art. 7, art.77 § 1 i 80 k.p.a. Nie wyjaśnił bowiem prawidłowo tego, czy zabudowa w obszarze analizowanym jest legalna, czy też nielegalna. Przy czym oceny legalności mogą dokonywać jedynie organy nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy winien był w tej sytuacji decyzję tę na podstawie art.138 § 2 k.p.a. uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Wskazane wyżej uchybienia procesowe, jakich dopuściły się organy obu instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ prowadzący postępowanie zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, wnikliwie wyjaśni wskazane powyżej kwestie i oceni należycie materiał dowodowy sprawy, zgromadzony także z czynnym udziałem strony, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.