II SA/Ol 521/16

II SA/Ol 521/16 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2016-06-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2016-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak
Alicja Jaszczak-Sikora /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Matczak
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
I OSK 2187/16 - Wyrok NSA z 2017-04-26
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 446
art. 101 ust. 1 i ust. 2a
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Dz.U. 2016 poz 718
art. 58 ust. 1 pkt 5a, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2015 poz 199
art. 2 pkt 14
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant st. referent Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. K. i M. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie pozbawienia części drogi kategorii drogi gminnej publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia "[...]"r., nr "[..]" Rada Gminy pozbawiła część drogi nr "[...]", o przebiegu B. kol.- B., kategorii drogi publicznej na odcinku obejmującym działkę nr "[...]", obręb B. oraz część działki nr "[...]", obręb B. i wyłączyła ją z użytkowania. Przebieg drogi pozbawionej kategorii przedstawiony został w załączniku graficznym Nr 1 i 2 do uchwały. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warm.-Mazur. z dnia 12 czerwca 2015r. poz. 2148.
W dniu 6 kwietnia 2016r. A. K. i M. K., działając na podstawie art. 101 ust. 1 i ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 446), w ustawowym terminie, po uprzednim wezwaniu Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie powyższą uchwałę, domagając się jej uchylenia w związku z naruszeniem:
- art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie części drogi kategorii drogi gminnej publicznej w sposób całkowicie dowolny, bezpodstawny, bez wyjaśnienia istotnych kwestii dla sprawy, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego ani w całości ani w części w celu ustalenia w jakim stanie jest droga, czy wymaga naprawy lub poprawy jakości, jakie byłyby ewentualne koszty naprawy, co skutkowało szeregiem błędnych wniosków m.in. co do stanu drogi, ruchu na niej
i korzystania z niej; niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa drogowego na okoliczność stanu drogi i ewentualnych kosztów jej naprawy, lecz bazowanie na wadliwej i niepełnej opinii biegłego geodety z zupełnie innej sprawy;
- art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 2 pkt 12 i art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odebranie zabudowanym działkom budowlanym nr "[...]" (należącym do O. i J. S. i H. W.), wobec których wydano decyzje o warunkach zabudowy - dostępu do drogi publicznej poprzez pozbawienie jedynej drogi, jaka prowadziła do tych nieruchomości, kategorii drogi gminnej publicznej i wyłączenie tej drogi z użytkowania, mimo iż wskazane przepisy uzależniają kwalifikację działki jako budowlanej od dostępu do drogi publicznej, uzależniają wydanie decyzji o warunkach zabudowy od dostępu do drogi publicznej oraz nakazują, aby obiekt budowlany miał zapewniony dostęp do drogi publicznej;
- art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez pozbawienie jedynej drogi dojazdowej do działek nr "[...]" - kategorii drogi gminnej publicznej
i wyłączenie tej drogi z użytkowania oraz poprzez niedbanie przez Gminę o stan drogi, mimo iż wskazany przepis zobowiązuje Gminę w ramach jej zadań własnych do zaspokajania potrzeb mieszkańców Gminy w zakresie dostępu do dróg i w zakresie dobrego stanu dróg.
Skarżący podnieśli, że powyższe naruszenia prawa jak i zaniechania organu pozbawiły sąsiadów skarżących O. i J. S. i H. W. dostępu do drogi publicznej. Podali, że wymienieni w dniu 20 marca 2014r. wystąpili do Sądu Rejonowego o ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomości nr "[...]" stanowiącej własność skarżących. Wyjaśnili, że wnioskodawcy podali, iż działki nr "[...]" nie mają dostępu do drogi publicznej, a jedyną istniejącą drogą dojazdową jest pas pola na nieruchomości skarżących. Skarżący zaś wywodzili, że działki wnioskodawców posiadają dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej - o nr działek "[...]". Wskazali, że do sprawy o ustanowienie służebności przystąpiła zawezwana Gmina. W dniu 21 lipca 2014r. w obecności Sędziego Sądu Rejonowego, stron oraz Wójta Gminy odbyły się oględziny w/w działek i drogi gminnej publicznej. Z odpisu protokołu oględzin wyraźnie wynika, że wnioskodawcy pomimo, że we wniosku o ustanowienie służebności drogi koniecznej wskazali jako jedyną drogę dojazdową do ich posesji - pas pola leżący na działce skarżących nr "[...]", to posiadali również dostęp do drogi gminnej publicznej o numerze działek "[...]" i dalej nr "[...]". Podali, że na nieruchomości oznaczonej nr "[...]" prowadzona jest działalność gospodarcza w zakresie usług komercyjno-hotelarskich w związku z założoną Fundacją. Fundacja ta koncentruje swoją działalność w oparciu o Ośrodek wyposażony w kompleks budynków, stanowiących tzw. Dom Pracy Twórczej. Zaznaczyli, że przy trwającej od 2014 r. (i do dziś nie zakończonej w pierwszej instancji) sprawy o ustanowienie służebności drogi koniecznej, Rada Gminy w dniu "[...]" r. wydała w sposób absolutnie dowolny zaskarżoną uchwałę, pozbawiając jedyną dojazdową drogę do działek nr "[...]" - kategorii drogi gminnej publicznej i wyłączając tą jedyną dojazdową drogę z użytkowania. Przez co ich sąsiedzi pozbawieni zostali dostępu do drogi publicznej i mają roszczenie wobec skarżących o ustanowienie na nieruchomości skarżących służebności drogi koniecznej - w zamian drogi, którą organ pozbawił kategorii drogi gminnej publicznej i wyłączył z użytkowania. Wyrazili przekonanie, że organ gminy sprzyja wnioskodawcom i otworzył im prawną możliwość żądania obciążenia nieruchomości skarżących służebnością drogową. Wskazali, że o podjęciu niniejszej uchwały dowiedzieli się na rozprawie przed Sądem Rejonowym w dniu 8 stycznia 2016 r. W dniu 13 stycznia 2016r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, który odmówił uwzględnienia wezwania. Podnieśli, że wbrew dowolnym wnioskom organu, zawartym w odpowiedzi na wezwanie, przedmiotowa droga jest przejezdna przez cały rok, jej stan jest dostateczny, droga od lat jest uczęszczana i odbywa się po niej ruch pojazdów. Jak wynika z map geodezyjnych droga ta jest i była prawidłowo wydzielona geodezyjnie, co umożliwiało jej funkcjonowanie w obrocie prawnym i faktycznym, jako pełnoprawnej drogi publicznej. Nie jest prawdą, iż droga jest porośnięta drzewami. Nie jest prawdą, iż O. i J. S. i H. W. od 25 lat nie użytkują przedmiotowej drogi, bowiem są oni właścicielami działek nr "[...]" dopiero od kilkunastu lat i w okresie tych kilkunastu lat korzystali oni wielokrotnie z przedmiotowej drogi. Nie jest prawdą, iż protokół z oględzin z dnia 21 lipca 2014 r. (ze sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym, sygn. akt I Ns 155/14) potwierdza zły stan drogi. Z protokołu oględzin wynika jedynie, że na zły stan drogi wskazują Państwo S., natomiast skarżący A. K. wskazuje na jej przejezdność i dobry stan. Fakty te nie zostały zweryfikowane podczas oględzin. Skarżący wskazali też, że opinia biegłego geodety z dnia 18 grudnia 2014 r. (ze sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym) również nie stanowi prawidłowego dowodu określającego stan przedmiotowej drogi. Biegły geodeta został powołany przez Sąd jedynie do wytyczenia przebiegu ewentualnej służebności drogi koniecznej, a nie do określenia stanu przedmiotowej drogi. O przedmiotowej drodze biegły geodeta jedynie zdawkowo wspomniał w kontekście jej stanu. Zdaniem skarżących jedynym biegłym, który byłby kompetentny do wypowiadania się na temat stanu drogi byłby biegły z zakresu budownictwa drogowego. Organ powinien dopuścić taki dowód przed podjęciem zaskarżonej uchwały, a nie bazować na wadliwej i niepełnej opinii biegłego geodety z zupełnie innej sprawy. Stwierdzili, że organ do dnia dzisiejszego nie posiada żadnych obiektywnych dowodów potwierdzających stan drogi i ewentualnych kosztów poprawy jej jakości, co w kontekście treści uchwały jawi się jako niedopuszczalne.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie z powodu braku interesu prawnego skarżących do zaskarżenia niniejszej uchwały. Alternatywnie wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wyjaśnił, że uchwałą nr XIII/99/16 z dnia 23 lutego 2016r. Rada Gminy odmówiła uwzględnienia wezwania skarżących do usunięcia naruszenia prawa. Podjęcie danej uchwały poprzedzone zostało oględzinami spornej drogi, wykonaniem fotografii poglądowych oraz szeroko omówione na posiedzeniu wszystkich komisji z udziałem radnych. Wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta po wydaniu przez Zarząd Powiatu pozytywnej opinii, wyrażonej w uchwale "[...]" z dnia "[...]" w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej. Podjęcie czynności w celu pozbawienia danej drogi charakteru drogi gminnej publicznej poprzedzone było oględzinami i oceną jej stanu przez ówczesnego Wójta Gminy oraz kompetentnych pracowników Urzędu Gminy. Podał, że droga gruntowa położona na działkach nr "[...]" - obręb geodezyjny B. i "[...]" - obręb geodezyjny B. o łącznej długości ok. 890 m jest w przeważającej części nieprzejezdna, nienadająca się do użytku ze względu na jej nieuregulowany geodezyjnie przebieg przez las, a w okresie jesienno-zimowo-wiosennym jest zupełnie niedostępna. Powyższe dodatkowo potwierdzają załączone do wezwania skarżących dokumenty tj. protokół z oględzin z dnia 21 lipca 2014 r. oraz opinia biegłego sądowego w zakresie geodezji z dnia 18 grudnia 2014 r., sporządzone w sprawie zawisłej przed Sądem Rejonowym o ustanowienie drogi koniecznej na nieruchomości stanowiącej własność skarżących. Wizualnie stan drogi zobrazowany jest na dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy. Nadmienił, iż granica geodezyjna działki nr "[...]" styka się jedynie jednym punktem z działką nr 100/4, w konsekwencji czego działka ta nie miała i nie ma formalnego i fizycznego połączenia z drogą nr "[...]". Z opinii biegłego sądowego wydanej w sprawie cywilnej wynika, iż działki nr "[...]" nie można uznać za odpowiedni dostęp do drogi publicznej. Tym samym biegły sądowy z zakresu geodezji, co do zasady, pośrednio potwierdził zbędny i wręcz niemożliwy charakter danej działki w kategorii drogi gminnej publicznej. Organ zwrócił uwagę, że opinia ta sporządzona została 18 grudnia 2014 r., a więc na długo przed podjęciem zaskarżonej uchwały przez Radę Gminy. W ocenie organów Gminy sporny fragment drogi nie spełniała warunków technicznych dla dróg publicznych, tj. zapisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124). Wójt Gminy oświadczył, że koszt wyznaczenia geodezyjnego przebiegu drogi, koszt usunięcia drzew znajdujących się w pasie drogowym, koszt budowy nowej nawierzchni wraz z utwardzeniem podłoża dla zapewnienia dojazdu głównie dla działki nr "[...]" jest bardzo wysoki i przekracza znacznie możliwości finansowe Gminy. Ponadto w obecnym stanie jest to technicznie niemożliwe z tego powodu, że granica geodezyjna działki nr "[...]" styka się jedynie jednym punktem
z działką nr "[...]". Tym samym koszty finansowe doprowadzenia danej działki do należytego stanu drogi gminnej publicznej w myśl przepisów prawnych, są dalece niewspółmierne do korzyści jakie można byłoby osiągnąć, a nadto byłoby niecelowe. Droga i tak prowadziłaby bowiem tylko do jednej nieruchomości, a biorąc pod uwagę także fakt jej znikomego lub nawet żadnego korzystania z tej drogi przez społeczeństwo byłoby to zupełnie niecelowe i naraziłoby organy gminy na zarzut niegospodarności. Dlatego brak było podstaw do dalszego utrzymania w spornym fragmencie drogi statusu - drogi gminnej publicznej, a celowe, faktycznie i finansowo uzasadnione było podjęcie zaskarżonej uchwały.
Zdaniem organu wszystkie zarzuty skarżących są bezpodstawne. Niezasadne jest
w szczególności formułowanie przez skarżących zarzutów dotyczących interesów właścicieli działek sąsiednich i występowanie z tymi zarzutami w ich imieniu. Skarżący mogą jedynie wskazywać i uzasadniać swój interes prawny, a na chwilę obecną nie wykazali żadnego umocowania do reprezentowania czy też zgody właścicieli działek sąsiednich, z którymi to skarżący znajdują się w sporze sądowym. Wyjaśnił, że powołane w skardze przepisy prawa budowlanego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dotyczą w żaden sposób interesów skarżących. Także zarzut naruszenia przepisów ustawy o samorządzie gminnym jest niezasadny. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy to tzw. norma zadaniowa, wskazująca zakres zaspokajania przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym stosownie do art. 7 ust 1 pkt 2 w odniesieniu do gminnych dróg, ulic placów i mostów. Normy zadaniowe nie mają charakteru skonkretyzowanej normy prawa materialnego, lecz charakter ustrojowy, tym samym nie dają podstawy do formułowania indywidualnych praw i żądań. Wójt Gminy zauważył, że również zarzucane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego nie rodzi po stronie skarżących interesu prawnego do żądania uchylenia uchwały. Za dalece nietrafne uznał twierdzenia stron jakoby podjęcie przedmiotowej uchwały winno być poprzedzone opinią biegłego z zakresu budownictwa drogowego.
Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, organ wykonawczy gminy podniósł, że legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny
i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. To na skarżącym ciąży obowiązek wykazania w jaki sposób uchwała narusza jego własny indywidualny interes prawny. Skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi on wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną i pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, lub też nakłada na niego obowiązki. Zdaniem Wójta Gminy w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania, iż podjęcie przez Radę Gminy Jedwabno zaskarżonej uchwały miało bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny charakter co do interesu prawnego skarżących.
Wskazał, że ze stanu faktycznego sprawy sądowej zawisłej przed Sądem Rejonowym wynika, iż inne strony postępowania sądowego przez okres wielu lat (ok. 25 według twierdzeń jednej ze stron postępowania) korzystały z prawa dostępu do drogi publicznej poprzez poruszanie się po nieruchomości stanowiącej własność skarżących, którzy umożliwiali im to. Natomiast takiego dostępu - według twierdzeń stron - nie mają poprzez działkę nr "[...]" lub dostęp ten jest niemożliwy bądź nieodpowiedni. Potwierdza to także biegły sądowy z zakresu geodezji w opinii z 18 grudnia 2014 r., formułując, iż dostęp poprzez działkę "[...]" jest utrudniony, nieodpowiedni, a okresowo wręcz niemożliwy. Zaznaczył, że uprzednia droga gminna publiczna obecnie posiada status drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Nie ma żadnych przeszkód, aby dostęp do drogi publicznej odbywał się za pośrednictwem drogi wewnętrznej. Tym samym zmiana statusu danej drogi w żaden sposób nie ogranicza możliwości obrony skarżących przed ustanowieniem służebności na ich nieruchomości,
a co za tym idzie nie może być mowy o istnieniu interesu prawnego skarżących opisanego w skardze. Podkreślił, że na organie gminy nie ciąży obowiązek zapewnienia wszystkim nieruchomościom bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.
Pismem z dnia 30 maja 2016r. skarżący wnieśli, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.
o dopuszczenie dowodu z załączonych zdjęć i płyty CD na okoliczność dostatecznego stanu drogi (dz. nr "[...]"), jej pełnej przejezdności, braku na drodze drzew i odbywania się po niej ruchu pojazdów.
Na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016r. skarżący poparli skargę oraz zarzuty w niej zawarte. A. K. podał, że nie zgadza się z uchwałą która, została podjęta w trakcie procesu przed sądem cywilnym o ustanowienie drogi koniecznej na jego gruncie. Stwierdził, że nie jest prawdą, iż stan drogi jest zły i że jest ona nieprzejezdna. Wyjaśnił, że kiedyś działka należąca obecnie do Pana S. była własnością jego brata. Brat korzystał z przejazdu po drodze wewnętrznej biegnącej po jego działce. Potem sprzedał ją S. i oni też z tego przejazdu korzystali. Jak S. kupili działkę, to mieli umowę, że on obrabia ich ziemię i korzysta z dopłat, a oni w zamian korzystają z jego drogi. Potem to się zmieniło, bo S. nie pozwolili mu już korzystać z ich ziemi, to on nie zezwolił na korzystanie ze swojej drogi. O to powstał konflikt między nimi i oni założyli sprawę w sądzie o ustanowienie drogi koniecznej. Podał, że jego działka nie przylega do tej drogi, której dotyczy uchwała, ale czasem z niej korzystał przejeżdżając przez działkę S. Oświadczył, że droga ta jest potrzebna nie tylko dla niego, ale też dla mieszkańców kolonii. Zdaniem skarżącego Gmina nie potrzebowała dużych kosztów na poprawienie tej drogi. Deklarował nawet w styczniu bieżącego roku w czasie spotkania z Wójtem Gminy, że może naprawić drogę na swój koszt. Wójt nawet nie wiedział dokładnie którędy ta droga przebiega i jaki jest jej stan. Wójt obiecał, że spotka się z nim w celu oględzin drogi, ale do tego spotkania nigdy nie doszło. Na wiosnę bieżącego roku sam naprawił tę drogę na własny koszt i wygląda ona teraz tak jak na zdjęciach i płycie CD, które przedłożył. Zaznaczył, że na zdjęciach i płycie jest widoczne, iż droga jest przejezdna. Wyraził przekonanie, że podjęcie uchwały było działaniem celowym, żeby mu odebrać ziemię, bo Pan S nigdy nie zabiegał o naprawę przedmiotowej drogi.
Skarżąca również poparła skargę i potwierdziła wszystko to co powiedział skarżący. Ponadto podała, że konflikt z Panem S trwa od 2014 r. Skarżąca podniosła, że uchwała została podjęta bez ich wiedzy.
Pełnomocnik organu wniósł jak w odpowiedzi na skargę tj. o jej odrzucenie lub oddalenie. Podniósł, że nie jest w stanie się ustosunkować czy zdjęcia dołączone do pisma skarżących odnoszą się do przedmiotowej drogi. Wskazał, iż stan tej drogi był inny
w czasie kiedy była podejmowana uchwała, o czym świadczy choćby to, że skarżący po podjęciu uchwały drogę tą naprawił. Zaznaczył, że według opinii biegłego droga jest nieprzejezdna w okresie jesienno-zimowym i jesienno-wiosennym, natomiast ostatnio warunki pogodowe były dobre, więc droga może być przejezdna tak jak na załączonych zdjęciach. Wskazał, iż skarżący w swojej skardze wywodzili swój interes prawny z obawy
o ustanowienie drogi koniecznej na ich gruncie. Jest to argument chybiony, ponieważ dostęp do drogi publicznej może odbywać się w różny sposób, w tym także przez drogę wewnętrzną. Przedmiotowa droga jest obecnie drogą wewnętrzną, poprzez którą skarżący mogą się dostać do drogi publicznej. Nie doszło więc do naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
w zakresie ograniczenia praw skarżących w zakresie dostępu do drogi publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl ust. 2 a art. 101 skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.
Z unormowań tych wynika, że w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego,
w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi w trybie wymienionych przepisów może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone na skutek uchwalenia aktu prawa miejscowego lub podjęcia czynności prawnych bądź faktycznych. (por. wyrok NSA z 18 lipca 2008r., sygn. akt I OSK 107/08, publ. w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem prawo kwestionowania uchwały organu gminy w tym trybie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W doktrynie prawa administracyjnego
i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego zaskarżonym aktem (wyroki NSA z dnia 8 października 2013 r., I OSK 1700/13, z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOIS). Inaczej rzecz ujmując, strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. Jeżeli do takiej sytuacji dojdzie, to wówczas zgodnie z art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym taki uprawniony podmiot może wnieść skargę osobiście lub przez umocowanego pełnomocnika.
Niespełnienie omówionej przesłanki wyklucza możliwość merytorycznej oceny zaskarżonego aktu, przy czym nie jest do końca oczywiste czy sąd skargę obarczoną taką wadą powinien oddalić, jak to było praktykowane dotychczas, czy też ją odrzucić, na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 poz. 718), dalej jako: p.p.s.a. Przepis ten został wprowadzony nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz.U z 2015 poz. 658) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 15 sierpnia 2015 r. Stanowi on, że sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt,
o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, unormowanie to może mieć zastosowanie do sytuacji, z których w sposób jasny, oczywisty wynika, że strona skarżąca nie jest legitymowana do wniesienia skargi, gdy kwestionowany akt w ogóle nie pozostaje w związku z prawami czy obowiązkami skarżącego. Takie rozumienie przepisu art. 58 ust. 1 pkt 5a p.p.s.a. wynika z wypracowanego w orzecznictwie i piśmiennictwie poglądu, zgodnie z którym środek zaskarżenia wniesiony przez podmiot, który twierdzi, iż zaskarżony akt dotyczy jego interesu prawnego, powinien być rozpoznany. Wielokrotnie w orzecznictwie akcentowano, że ponieważ interes prawny wynika z prawa materialnego, to nie jest, co do zasady, możliwe by został ustalony już na etapie postępowania wstępnego. W sytuacji, gdy zachodzi konieczność zbadania naruszenia interesu prawnego, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, obowiązkiem Sądu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego,
a w przypadku wyniku negatywnego, tj. w razie braku legitymacji strony skarżącej, skarga podlega oddaleniu.
Mając powyższe na uwadze skład orzekający oddalił niniejszą skargę, gdyż analiza załączników graficznych obrazujących przebieg wyłączonego z użytkowania odcinka drogi, którego pozbawiono jednocześnie kategorii drogi publicznej, nie daje podstaw do przyjęcia, aby działka skarżących była skomunikowana ze sporną drogą. Przyznali to sami skarżący na rozprawie, wskazując, że "ich działka nie przylega do drogi, której dotyczy uchwała, tylko czasem z niej korzystali przejeżdżając przez działkę S.". Tym samym zaskarżony akt w żaden sposób nie warunkuje dostępu działki skarżących do drogi publicznej, przez co nie może wpływać na naruszenie ich interesu prawnego wynikającego z treści powołanych w skardze przepisów prawa budowlanego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę podziela, że o naruszeniu interesu prawnego w związku z pozbawieniem drogi statusu drogi publicznej, można mówić tylko wówczas, gdy działanie takie skutkuje koniecznością zmiany obsługi komunikacyjnej nieruchomości na odmiennych od dotychczasowych zasadach. Wówczas właściciel takiej nieruchomości jest legitymowany do zaskarżenia uchwały w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013r., sygn. akt I OSK 1185/12, publ. w CBOIS).
Skarżący upatrują naruszenia ich interesu prawnego zaskarżoną uchwałą w tym, że ich sąsiedzi wystąpili wobec nich z roszczeniem o ustanowienie przez ich działkę służebności drogi koniecznej. Jednak, jak wynika z wyjaśnień skarżących, taki stan rzeczy istniał przez co najmniej kilkanaście lat, dopóki nie doszło do niezgody miedzy sąsiadami. Postępowanie przed sądem cywilnym zostało wszczęte wnioskiem z dnia 20 marca 2014 r., a więc ponad rok wcześniej przed podjęciem zaskarżonej uchwały. W związku z tym zaskarżony akt nie przyczynił się w żaden sposób do zainicjowania postępowania cywilnego, jak również nie warunkuje oceny tego roszczenia, gdyż pozbawiony kategorii drogi publicznej odcinek drogi, pozostaje nadal drogą, ale wewnętrzną. W myśl art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 poz. 460) drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Stosownie do art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) przez dostęp do drogi publicznej - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z unormowań tych wynika, że nieruchomość ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, jeżeli przylega do drogi wewnętrznej, która skomunikowana jest z drogą publiczną. W świetle tych przepisów i twierdzeń skarżących
o przyleganiu działek sąsiadów do działek stanowiących faktycznie drogę, nie sposób uznać, że istnieje bezpośredni prawnomaterialny związek pomiędzy sytuacją skarżących,
a zaskarżoną uchwałą. Podnoszone przez skarżących argumenty, że sporna droga istnieje i jest przejezdna mogą być podnoszone w toczącym się postępowaniu przed sądem cywilnym, do którego właściwości należy ocena zasadności roszczenia o ustanowienie służebności drogi koniecznej.
Podkreślić należy jeszcze raz, że istotą omawianego interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. W judykaturze podkreśla się aktualność interesu prawnego, istniejącego obiektywnie w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany, wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1305/09, dostępny na stronie: CBOIS).
W warunkach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała wkraczała w strefę prawnomaterialną skarżących i zaważyła na ich uprawnieniach. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.