II SA/Ol 517/06

II SA/Ol 517/06 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2006-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A.Bogusław Jażdżyk /sprawozdawca/
Hanna Raszkowska /przewodniczący/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 25 października 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2006 roku sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy - oddala skargę WSA/wyr.1 - sentencja wyroku
Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]" znak: "[...]" Wójt Gminy po rozpatrzeniu wniosku T. M. z dnia 22 listopada 2004r. dotyczącego warunków zabudowy na działce rolnej nr "[...]" obręb P. związanej z budową altany gospodarczej o powierzchni zabudowy do 35 m² i wysokości do 4 m, wiaty gospodarczej o wymiarach rzutu 3mx3m i wysokości 2,5 m, przyłącza elektroenergetycznego i zbiornika bezodpływowego - szamba plastikowego z laminatu poliestrowo-szklanego o pojemności 4.500 l, odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wyżej opisanego zmierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ argumentował, że w trakcie postępowania wyjaśniającego pełnomocnik strony nie zgodził się z zaliczeniem wnioskowanej zabudowy do budownictwa letniskowego, określając przeznaczenie wnioskowanych obiektów wyłącznie do celów rolniczych. Dla obszaru, na którym położony jest teren planowanej inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wnioskowane zmierzenie wymaga ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ustawy wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych tym przepisem. W celu rozpoznania zaistnienia tych warunków przeanalizowano obszar w promieniu 135 m od działki nr "[...]" obr. P., tj. przekraczającemu 3-krotność frontu ww. działki. Następnie przedstawiono wyniki analizy i wskazano, że analizowany obszar znajduje w odległości około 450 metrów od zwartej zabudowy wsi, nad jeziorem "[...]", na obszarze Chronionego Krajobrazu Jeziora "[...]" określonym w rozporządzeniu nr "[...]" Wojewody z dnia "[...]"kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa (Dz.Urz. Województwa z 2003 r. Nr "[...]" , poz. "[...]"). Wnioskowany teren jest działką o powierzchni 0,38 ha, niezabudowaną, niesiedliskową, sklasyfikowaną w rejestrze gruntów jako pastwiska trwałe klasy IV. Działka nr "[...]" od strony zachodniej przylega frontem o szer. ok. 43 m. do drogi powiatowej nr "[...]" - działki nr "[...]", od strony północnej do niezabudowanej działki nr "[...]", od strony wschodniej do jeziora "[...]" i od strony południowej do niezabudowanej działki nr "[...]" w obrębie P. W obrębie obszaru analizowanego znajdują się tylko dwie działki zabudowane obiektami kubaturowymi. Są to działki nr "[...]" i nr "[...]" położone na południe od wnioskowanego terenu inwestycji w strefie ochrony jeziora "[...]", która w obowiązującym do końca 2003 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy objęta była zakazem wnoszenia obiektów kubaturowych. Do Urzędu Gminy oraz do Starostwa Powiatowego nie wpłynęły jakiekolwiek dokumenty dotyczące zabudowy tych działek. Wg oświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (pismo "[...]" z dnia "[...]".07.2005 r.) od dnia 1 stycznia 1999 r. nie były prowadzone postępowania administracyjne w sprawie samowoli budowlanych na działkach nr "[...]", "[...]" i "[...]" w obrębie P. gm. M. Dostarczona przez wnioskodawcę aktualna kopia mapy ewidencyjnej z dnia 19 stycznia 2006r., odpowiadająca wymogom art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy nie przedstawia na analizowanym obszarze jakiejkolwiek działki zabudowanej. Ponieważ Urząd Gminy nie dysponuje dowodami legalności zabudowy działek na obszarze analizowanym - podnoszony przez pełnomocnika wnioskodawcy fakt zabudowy tych działek nie mógł być uwzględniony w analizie jako odniesienie do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponieważ wnioskowany teren nie jest częścią gospodarstwa rolnego i wnioskodawca nie dysponuje w gminie gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej 12 ha (tj. powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie), to w odniesieniu do wnioskowanej zabudowy nie może mieć zastosowania przepis art. 61 ust. 4 ustawy, zwalniający z wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Biorąc pod uwagę wyniki analizy należy stwierdzić, iż na obszarze analizowanym nie są spełnione warunki konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pozostałe warunki zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy zostały spełnione. W tym stanie rzeczy, organ wskazał, iż nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Od wyżej opisanej decyzji odwołanie złożył T. M., w którym wniósł o wydanie decyzji ostatecznej przez Kolegium tj. o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odwołaniu opisano w sposób szczegółowy dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie, w tym czynności procesowe podejmowane przez pełnomocnika odwołującego się. Zaskarżonej decyzji zarzucono "polityczność" i "stronniczość". Wskazano także na opieszałość organów prowadzących to postępowanie (trwa od 22 listopada 2004 r.), przy czym podano, że organ I instancji pięciokrotnie wydawał negatywne dla strony decyzje. Zdaniem pełnomocnika, organ I instancji nie zastosował się do zaleceń zawartych w czterech decyzja wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Odwołujący zakwestionował ponadto ustalenia analizy stanowiącej podstawę zaskarżonej decyzji, szczególnie w zakresie nieuwzględniania faktu, że sąsiednie działki są zabudowane. Zdaniem odwołującego się niezależnie od tego czy jest to samowola budowlana, winny zostać one wykorzystane w analizie do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Tym samym powstałyby podstawy do przyjęcia, że spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wskazano także, że dla części inwestycji tj. wiaty gospodarczej o powierzchni do 10 m kw., przyłącza energetycznego i kanalizacyjnego organ winien był odstąpić od wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy (w tym zakresie wymagane jest jedynie stosowne zgłoszenie). Podniesiono, że działanie organów narusza możliwość korzystania z prawa własności przedmiotowej działki. Wreszcie wskazano, że w zaskarżonej decyzji błędnie opisano przedmiotową nieruchomość, gdyż składają się na nią nie tylko pastwiska, jak przyjął organ, ale także budowlany pustostan. Zarzucono także, że organ błędnie przyjął, że działka ta znajduje się na terenie Parku Krajobrazowego. Zdaniem pełnomocnika organ I instancji dopuścił się także naruszania zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Odwołanie zawiera ponadto cztery załączniki i bogatą oprawę graficzną, służącą udokumentowaniu okoliczności podnoszonych w odwołaniu.
Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż warunki jakie musi spełnić wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy określa art. 52 ustawy. Wniosek złożony przez wnioskodawcę spełnia wymogi określone tym przepisem. Osnowa wniosku determinuje przedmiot danego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, czyli sprawę administracyjną. Organy związane są w toku postępowania ukształtowanymi wnioskiem granicami sprawy administracyjnej, pod warunkiem, że wniosek spełnia wymagania określone przepisami. W związku z powyższym, organ I instancji oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznawało niniejszą sprawę w granicach wyznaczonych wnioskiem T. M. z dnia 22 listopada 2004 r. Modyfikacja wniosku nastąpiła przy złożeniu oświadczenia pełnomocnika strony na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2005 r. i w tym zakresie organy zastosowały się do woli strony. Równocześnie należy zaznaczyć, że elementy inwestycji określone wnioskiem stanowią jej integralne składniki, w tym szczególności te, które stanowią tzw. infrastrukturę techniczną (wszelkie przyłącza), powiązane jedną określoną przez wnioskodawcę funkcją. Wobec tego Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia zarzutu, że organ winien był odstąpić od wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla części planowanej inwestycji Należy przy tym zwrócić uwagę, że dla projektowanej inwestycji nie będzie znajdował zastosowania art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2003, Nr 207, póz. 2016 z póżń. zm.), który określa rodzaje robót dla których nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ miał obowiązek rozpoznać sprawę w ramach wyznaczonych żądaniem wnioskodawcy.
Jednym z zasadniczych elementów postępowania wyjaśniającego, który musi poprzedzić wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, jest sporządzenie określonej przepisami analizy. Realizując delegację ustawową zawartą w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Sporządzona w niniejszej sprawie analiza spełnia wymogi określone przepisami prawa. Organ prawidłowo oznaczył obszar analizowany. Zarzut odwołania o nieprawidłowościach w tym zakresie należy uznać za bezzasadny. Obszar analizowany, przyjęty w analizie, przekracza znacznie wskazane wyżej minimum. Równocześnie organ wykazał, że przyjęta granica obszaru analizowanego wynika z danych warunków krajobrazowych (około 130 m). Wskazał przy tym, że przedmiotowa działka znajduje się w znacznej odległości od zwartej zabudowy wsi P. (około 450 m) i nie można wykorzystać jej w analizie. Wymogi określone ustawą i rozporządzeniem spełnia zarówno część graficzna jak i opisowa analizy. Jest ona czytelna, prawidłowo opisana i podpisana (zgodnie z zaleceniami SKO zawartymi w decyzji z dnia "[...]") Stanowi ona integralną części decyzji. Organ w należyty sposób wykazał, że dla planowanej inwestycji nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt l ustawy, tzn. nie istnieje działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu Odnośnie zarzutu podniesionego w odwołaniu, że nie uwzględniono zabudowy sąsiednich działek Kolegium podzieliło stanowisko przyjęte przez organ I instancji, że obiekty będące w istocie samowolą budowlaną, gdyż nie podjęto jakichkolwiek działań celem ich zalegalizowania, nie mogą stanowić podstawy faktycznej do ustalenia czy spełniony jest ww. warunek (ad.4). Tym samym organ I instancji właściwie przyjął, iż sąsiednie działki należy traktować jako niezabudowane. Należy zwrócić uwagę, jak uczynił także organ I instancji, że aktualne mapy ewidencyjne nie uwzględniają obiektów wskazanych w odwołaniu. Organ odwoławczy wykazał również, że dla planowanej inwestycji nie można zastosować art. 61 ust. 4 ustawy, który zwalnia z wymogu ustalenia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Reasumując Kolegium wskazało, iż organ I instancji wykazał, że dla planowanego przedsięwzięcia nie został spełniony ww. warunek i wobec konieczności łącznego spełniania warunków z omawianego przepisu nie ma podstaw do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów, Kolegium nie znalazło podstaw do uznania, że działania podejmowane przez organ I instancji w trakcie postępowania charakteryzowało się stronniczością. Organ ten prowadził postępowanie dążąc do realizowania zasady prawdy materialnej. Jeżeli chodzi o zarzut przewlekłości postępowania, to istotnie działania organów spowodowały znaczne przekroczenie terminów załatwienia spraw określonych przepisami k.p.a. Kolegium zaznaczyło jednak, że przewlekłość postępowania nie miała wpływu na rozstrzygnięcia podejmowane w danej sprawie. Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, iż przeanalizował akta sprawy celem ustalenia, czy zasadnym jest podniesiony zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zdaniem Kolegium, na żadnym etapie postępowania, zasada ta nie została naruszona. Strony postępowania były zawiadamiane o wszystkich czynnościach istotnych dla sprawy podejmowanych przez organy. Tym samym stworzono stronom możliwość uczestniczenia na każdym etapie postępowania. Kolegium uznało, że zarzut ten nie znalazł potwierdzenia w aktach sprawy. Pozostałe zarzuty dotyczą okoliczności nie mających znaczenia dla zaskarżonego rozstrzygnięcia. Okoliczności dotyczące lokalizacji działki na terenie obszaru chronionego krajobrazu nie były uwzględniane przez organ I instancji, gdyż organ I instancji przyjął, iż dla planowanego obiektu spełniony został warunek z pkt 5.
Na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie wniósł T. M. Skarżący zarzucił organowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału sprawy przedstawionego przez odwołującego się we wniesionym odwołaniu, w szczególności pominięcie wskazanych tam przepisów prawnych, uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz złożonych wyjaśnień Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Naruszenie przez SKO art. 29, art. 29a i 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Skarżący argumentował, że na skutek nowelizacji Prawa budowlanego, od dnia 26 września 2005r. nie trzeba uzyskiwać decyzji o pozwoleniu na budowę na niektóre kategorie inwestycji, które zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i wymagają jedynie stosownego zgłoszenia. Skarżący wskazał, że nie wymaga pozwolenia na budowę budowa parterowych budynków gospodarczych (altan gospodarczych) związanych z produkcją rolną o powierzchni zabudowy do 35m², przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80m oraz wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Budowa powyżej opisanych obiektów budowlanych wymaga jedynie stosownego zgłoszenia. Organ I instancji nie był władny wydać decyzji administracyjnej o określonej treści, jeśli przepis prawa go do tego nie upoważniał. Ponadto na organach administracji spoczywa obowiązek przestrzegania swojej właściwości. W niniejszej sprawie skarżący wskazał, iż Wójt Gminy winien postanowieniem przekazać sprawę Staroście powiadamiając o tym stronę. Naruszenie właściwości organu mimo, iż decyzja pod innymi względami może być prawidłowa skutkuje zawsze stwierdzeniem nieważności decyzji.
Dalej skarżący zarzucił organowi I instancji niewłaściwe rozpoznanie wniosku z dnia 22 listopada 2004r. w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy działki nr "[...]". Wniosek ów dotyczył budowy altany drewnianej na słupkach betonowych – niezwiązanych na stałe z gruntem o powierzchni do 35m² i wysokości 4m oraz wiaty drewnianej o wymiarach 3 x 3 m i wysokości 2,5m. Powyższy wniosek nie obejmował natomiast wydania decyzji w przedmiocie przyłącza elektroenergetycznego i zbiornika bezodpływowego o pojemności do 4,500l. We wniosku określono jedynie zapotrzebowanie w media określając zapotrzebowanie na wodę, energię elektryczną oraz sposób odprowadzania i oczyszczania ścieków. W obecnym stanie prawnym, tj. od 26 września 2005r. w przypadku przyłączy, inwestor ma prawo wyboru procedury pozwalającej na realizację przyłączy i może skorzystać z jednej z dwóch możliwości. Na podstawie zgłoszenia, o którym mowa w Prawie budowlanym lub bez zgłoszenia (art. 29a Prawa budowlanego). Skarżący podkreślił, iż wybór wykonania przyłączy pozostawiony został inwestorowi i jest jego niezbywalnym prawem, a więc interpretacja tego tematu w zaskarżonej decyzji jest błędna.
Skarżący zarzucił naruszenie i niewłaściwą interpretację art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według skarżącego z przepisu tego wynika, iż inwestycja polegająca na przeprowadzeniu robót budowlanych zwolnionych z uzyskania obowiązku pozwolenia na budowę, nie wymaga również uzyskania decyzji o warunkach zabudowy określonej (art. 50 ust. 2, w związku z art. 59 ust. 1 ostatnio wymienionej ustawy). Dlatego roboty budowlane wymienione w art. 29 ustawy Prawo budowlane podlegają jedynie zgłoszeniu i nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący powołał się na poparcie takiej wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśnienie Ministra Infrastruktury.
Dalej w skardze zarzucono, iż zaskarżona decyzja narusza § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego dokonana przez organ analiza nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa ponieważ sporządzający ją dokonał nieprawidłowych pomiarów poświadczając nieprawdę. Zarzucono w skardze, iż sporządzający analizę nie był obecny w terenie i oparł się o mapę przedłożoną przez skarżącego. Skarżący podniósł, iż wykonanie decyzji organu I instancji nosiłoby znamiona czynu zabronionego. Wywodził skarżący, że działki sąsiednie położone w granicach obszaru analizowanego są działkami zabudowanymi. Działka nr "[...]" zabudowana jest domem letniskowym i barakowozem, działki "[...]" i "[...]" zabudowane są domkami letniskowymi i wiatami, działka "[...]" zabudowana jest altaną, zaś działki nr "[...]", "[...]", "[...]" wchodzą w skład gospodarstwa rolnego o powierzchni 9 ha, przy czym działka "[...]" jest zabudowana budynkami mieszkalno-gospodarczymi. W związku z powyższym w ocenie skarżącego zostały spełnione warunki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej działki nr "[...]" będącej własnością skarżącego. Co najmniej bowiem jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana (są to działki nr "[...]", "[...]", "[...]","[...]"). Działka skarżącego ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, teren działki nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przepisy odrębne, tj. rozporządzenie nr "[...]" Wojewody z dnia "[...]"listopada 2005r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa nie sprzeciwia się realizacji obiektów budowlanych na potrzeby rolnictwa na terenach objętych ustaleniami rozporządzenia, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestycja wymaga uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody. Skarżący podkreślił, iż na terenach o przeznaczeniu rolniczym istnieje możliwość realizacji obiektów na cele rolne, o ile dany teren nie jest objęty całkowicie zakazem zabudowy.
Skarżący wskazał, iż choć organ I instancji w sposób rażący nie naruszył zasady czynnego udziału stron w postępowaniu to jednak zasada wynikająca z treści art. 10 kpa dotycząca czynnego udziału stron w postępowaniu została naruszona. Wójt Gminy odmówił bowiem przed wydaniem decyzji z "[...]"lutego 2006r. zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego, czego nie zauważyło Kolegium.
Dalej skarżący wskazał, iż zaskarżona decyzja posiada błędy i wymaga sprostowania, gdyż inwestor odwołał się od decyzji Wójta Gminy z "[...]"lutego 2006r. Nr "[...]", nie zaś od decyzji o tym samym numerze z dnia "[...]"lutego 2005r. Decyzja w dniu "[...]"lutego 2005r. nie została wydana, a błędne podanie daty miało na celu wprowadzenie w błąd pełnomocnika odwołującego się. Ponadto zaskarżona decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi inwestora, co stanowi naruszenie art. 40 § 1 i 2 kpa. Decyzja organu odwoławczego celowo nie została doręczona jego pełnomocnikowi, celem uniemożliwienia skutecznego wniesienia skargi.
Skarżący argumentował, iż organ odwoławczy wydając decyzję uznaniową powinien w uzasadnieniu dokładnie wyjaśnić motywy swojego rozstrzygnięcia. Ponieważ wydanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym jest związane z możliwością wyboru przez organ konsekwencji prawnych decyzje te wymagają szczegółowego uzasadnienia. Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się także do rozbieżności między treścią wniosku T. M. z dnia 22 listopada 2004r, o ustalenie warunków zabudowy altany gospodarczej i wiaty, a stanowiskiem Wójta Gminy odnoszącym się również do przyłącza elektroenergetycznego oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki, dla których to obiektów pełnomocnik inwestora nie występowała o ustalenie warunków zabudowy.
Skarżący widząc, iż postępowanie organów jest przewlekłe wnosił w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji o wydanie przez SKO decyzji ostatecznej nie podając, aby Kolegium uchyliło decyzje Wójta. Natomiast Kolegium w swej decyzji podaje, że odwołujący się wnioskował o uchylenie decyzji Wójta co jest twierdzeniem nieprawdziwym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę i podejmując decyzję na zasadzie uznania administracyjnego nie dokonało prawidłowego porównania wartości przypisanych interesowi społecznemu ze słusznym interesem jednostki wykazując do niego stosunek obojętny. Zarzucił skarżący Kolegium, iż ograniczenie się przy rozpoznawaniu sprawy w trybie art. 154 kpa wyłącznie do skontrolowania legalności zaskarżonej decyzji pomijając rozpoznanie sprawy w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji określonych w kpa stanowi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Kolegium w toku postępowania nie stosowało zasady postępowania administracyjnego polegającej pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez nierówne traktowanie uczestników postępowania. Kolegium wątpliwości procesowe bez wskazywania podstawy prawnej rozstrzygnęło na korzyść Wójta Gminy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż są one niezasadne. Odnosząc się do naruszenia przepisów prawa budowlanego organ odwoławczy wyjaśnił, że nie stosował tych przepisów. Za bezpodstawny Kolegium uznało zarzut, iż Wójt Gminy winien przekazać sprawę według właściwości Staroście, gdyż wniosek dotyczył ustalenia warunków zabudowy, a właściwym organem w sprawie był Wójt Gminy. Organ nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego niewłaściwego rozpoznania wniosku strony o ustalenie warunków zabudowy, gdyż rozstrzygnięcie organów odnosiło się do całego zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem.
Nie jest również trafny w ocenie Kolegium zarzut skargi o naruszeniu przez organy orzekające w sprawie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bezsporne w sprawie jest bowiem to, że na terenie, którego dotyczy wniosek strony, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu, budowa altany gospodarczej, budowa wiaty gospodarczej wraz z wymienionymi urządzeniami infrastruktury technicznej (przyłączem elektroenergetycznym i zbiornikiem bezodpływowym) wiąże się z wykonywaniem robót budowlanych powodujących zmianę zagospodarowania terenu, a zatem - wbrew stanowisku skarżącego - tego rodzaju zmiana w przestrzeni wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Odnosząc się naruszenia i niewłaściwej interpretacji przez Kolegium przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Kolegium stwierdziło, że w zaskarżonej decyzji Kolegium wykazało, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza (zarówno część graficzna, jak i opisowa), spełnia wymogi określone przepisami prawa. W zaskarżonej decyzji zostało wyjaśnione, że prawidłowo został oznaczony obszar analizowany, który przekracza znacznie minimalne wielkości określone w rozporządzeniu, a zatem brak jest dowodów na okoliczność, aby analiza była nierzetelna, bądź też, aby dokonane zostały niewłaściwe pomiary. Analiza, jako dowód w sprawie została sporządzona przez wymienioną w aktach sprawy osobę legitymującą się uprawnieniami architektonicznymi; jest czytelna, prawidłowo opisana i spełnia wymagania formalne, które na poszczególnych etapach postępowania zostały uzupełnione. Jeżeli chodzi o zabudowę na działkach sąsiednich, do czego nawiązano w skardze, Kolegium wskazało, że zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w analizie zostało wyjaśnione, że do Urzędu Gminy oraz do Starostwa Powiatowego nie wpłynęły jakiekolwiek dokumenty dotyczące zabudowy działek sąsiednich. Zabudowa zrealizowana w warunkach tzw. samowoli budowlanej, nie stanowi dla organów orzekających w sprawie podstawy do podejmowania rozstrzygnięć w innych sprawach.
Kolegium argumentowało, iż z akt nie wynika, by w sprawie naruszono zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, zaś zaskarżona decyzja nie jest decyzją wydawaną w granicach uznania administracyjnego, a jej uzasadnienie odpowiada wymogom określonym w art.107 § 3 kpa. Zaskarżona decyzja zawiera podstawę prawną rozstrzygnięcia, dlatego też nie jest trafny zarzut naruszenia art. 6 i 7 oraz art. 87 i 93 Konstytucji RP. Za bezpodstawny Kolegium uznało zarzut naruszenie art. 154kpa, skoro organy prowadzące postępowanie tego przepisu nie stosowały, jak i zarzut dotyczący zasady zachowania równości stron postępowania, skoro w sprawie występowała jedynie jedna strona. Kolegium podniosło, iż nie rozstrzygało występujących wątpliwości na korzyść organu I instancji bowiem wątpliwości takie w sprawie nie występowały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z zasady legalności wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999r., sygn. akt II SA 4731/97, niepublikowany).
Na wstępie wskazać należy, iż problematykę związaną z określeniem sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Z art. 4 ust. 1 ustawy wynika, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku natomiast braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Oczywistym jest, iż w niniejszej sprawie wniosek nie dotyczył ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, należy więc odpowiedzieć na pytanie, czy wnioskowane zamierzenie inwestycyjne sprecyzowane we wniosku inwestora z dnia 22 listopada 2004r. podlegało rozpoznaniu w trybie przywołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wymagało ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji.
Ze złożonego wniosku wynika, iż inwestor T, M, żąda ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego wzniesienie altany drewnianej (określanej następnie jako altana gospodarcza) na betonowych słupkach nie związanych na stałe z gruntem - typ podmiejski o powierzchni zabudowy do 35m² i wysokości do czterech metrów oraz wiaty wolnostojącej o wymiarach 3x3m i wysokości 2,5m. We wniosku określono także zapotrzebowanie na wodę z istniejącej studni oraz na energię elektryczną z projektowanego przyłącza. Odprowadzanie ścieków miało następować do zbiornika bezodpływowego pojemności 4,500l. Treść żądania strony, wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania oraz określa stosowną normę prawa materialnego i normę prawa procesowego mającą zasadnicze znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania i obligowała organy właściwe w sprawie ustalenia warunków zabudowy do rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie stosownej decyzji.
Z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Art. 59 ust. 2 tejże ustawy stanowi, iż przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.
W ocenie Sądu z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy wynika, iż każda zamiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonywaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Przyjąć należy, iż "wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niezbędne także dla zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, chyba że jest ona tymczasowa, jednorazowa i nie trwa dłużej niż rok (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 3. wydanie str. 464, 468, podobnie Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz i przepisy wykonawcze, Z. Kostka, J. Hyla str. 114). Art. 59 ust. 1 ustawy stanowi zasadę, iż w przypadku, gdy roboty budowlane powodują zmianę zagospodarowania terenu, wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy. Ustawodawca wyróżnił wprawdzie w sposób szczególny spośród robót budowlanych budowę obiektu budowlanego, niemniej jednak, wymienione uregulowania odnoszą się także do innych robót budowlanych powodujących zmianę zagospodarowania terenu. Będą to więc roboty wymienione w prawie budowlanym polegające na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy będzie więc wymagane dla robót budowlanych w przypadku, gdy powodują one zmianę zagospodarowania terenu, niezależnie od tego, czy dla danego typu robót budowlanych wymagane jest pozwolenie na budowę, czy też jedynie zgłoszenie. Wyjątek będzie stanowiła tymczasowa jednorazowa zmiana zagospodarowania terenu trwająca do jednego roku (art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Kolejny wyjątek od zasady, zgodnie z którą roboty budowlane nie muszą być poprzedzone wydaniem decyzji o warunkach zabudowy wynika z treści art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym artykułem nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Z uwagi jednak, iż co do zasady nawet w przypadku prowadzenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę będzie niezbędne wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, gdy roboty powodują zmianę zagospodarowania terenu, przyjąć należy, iż "art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy można zastosować wobec zmiany sposobu użytkowania obiektu związanej z wykonywaniem robót budowlanych, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę" (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego 3. wydanie str. 472 i 474), a więc będą to roboty związane jedynie ze zmianą sposobu użytkowania obiektu. Art. 50 ust. 2 pkt 2 nie będzie miał natomiast zastosowania w sytuacji robót budowlanych wiążących się ze zmianą zagospodarowania terenu. Art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy nie znajduje w sprawie zastosowania, skoro wniosek dotyczył robót budowlanych powodujących zmiany w sposobie zagospodarowania terenu, nie zaś zmiany w użytkowaniu obiektu.
W sprawie niniejszej jak wskazano, wniosek dotyczył budowy opisanej wyżej altany oraz wiaty, budowy przyłącza elektroenergetycznego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki, w więc robót budowlanych, które powodują zmianę zagospodarowania terenu, skoro działka ta jako grunt rolny nie była zabudowana budynkami, a znajdowały się na niej fundamenty po nieistniejących obecnie budynkach. Decyzja o wydaniu warunków zabudowy była konieczna dla realizacji zgodnego z prawem procesu inwestycyjnego niezależnie od tego, czy na budowę altany oraz wiaty jest wymagane pozwolenie na budowę, czy też zgłoszenie. Niezależnie od powyższego działka skarżącego w chwili orzekania przez organ II instancji była działką niezabudowaną brak jest więc podstaw do przyjęcia, iż budowa wnioskowanej altany gospodarczej mogłaby być zwolniona z uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. Możliwość zwolnienia inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takiego obiektu dotyczyła jedynie sytuacji, gdy obiekt stanowił uzupełnienie zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej.
Słusznie organy odniosły się w sentencji decyzji także do budowy przyłącza elektroenergetycznego oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki.
Odnośnie przyłącza elektroenergetyczne po pierwsze dlatego, że zostało wymienione ono we wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i organ miał obowiązek odnieść się do wniosku w tym zakresie. Wykonanie przyłącza było bowiem integralnie powiązane z budową altany i wiaty i z punktu widzenia realizacji było to jedno zamierzenie inwestycyjne, objęte jednym wnioskiem. Z systematyki Prawa budowlanego wynika, iż przez obiekt budowlany należy rozumieć m. in. budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi (art. 3 pkt lit a ustawy – Prawo budowlane). Skoro decyzja o warunkach zabudowy wymagana jest dla budowy obiektu budowlanego, to winna ona obejmować także swoimi uregulowaniami instalacje i urządzenia techniczne, które z budynkiem są związane i wraz z budynkiem składają się na pojęcie obiektu budowlanego. Po drugie, jak wskazano wyżej, wykonanie przyłącza elektroenergetycznego na działce niezabudowanej i nieuzbrojonej wymaga podjęcia robót budowlanych zwianych ze zmianą zagospodarowania terenu, a skoro tak to dla takich robót budowlanych wymagane jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący podniósł wprawdzie, iż zamierza wykonać przyłącze korzystając z procedury określonej w art. 29a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego (tzn. do wykonania przyłączy stosuje się przepisy odpowiednio prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków z pominięciem zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 prawa budowlanego). Wybór trybu w jakim inwestor zamierza wykonać przyłącze nie ma jednak znaczenia na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy, będzie on miał dopiero znaczenie w drugiej fazie procesu inwestycyjnego, regulowanego przepisami prawa budowlanego.
Niezasadne jest natomiast traktowanie przez skarżącego zbiornika bezodpływowego na ścieki o określonej pojemności jako przyłącza, co do którego można stosować procedurę wymienioną w art. 29a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. (Dz. U. Nr 72. poz. 747 ze zm.) o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, iż przez przyłącze kanalizacyjne rozumie się odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. Opisany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy zbiornik bezodpływowy nie może zostać uznany za przyłącze w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z 7 czerwca 2001r., nie jest bowiem odcinkiem przewodu łączącego projektowaną wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną. Projektowany zbiornik bezodpływowy winien być traktowany jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2004r. IV SA 2884/03 Lex nr 175350) i jego wykonanie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, które spowodują zmianę zagospodarowania terenu, co wiąże się z koniecznością uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Na marginesie można dodać, że zbiornik taki może zostać wykonany jedynie w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę obiektu budowlanego, którego częścią, obok budynku, będzie zbiornik bezodpływowy, ewentualnie w oparciu o pozwolenie na budowę samego zbiornika, gdyby był on realizowany jako odrębna inwestycja. Budowa zbiornika nie została bowiem wymieniona w art. 29 Prawa budowlanego jako podlegająca zgłoszeniu.
Z uwagi na powyższe przyjąć należy, iż niezasadne jest stanowisko skarżącego, iż organy orzekające w niniejszej sprawie winny przekazać postanowieniem wydanym na podstawie art. 65 kpa sprawę do właściwego miejscowo starosty powiatowego. Jak wyjaśniono wyżej zamierzenie inwestycyjne skarżącego wymagało wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Na konieczność wydania powyższej decyzji w sprawie bez znaczenia pozostaje fakt, czy na rozpoczęcie powyższych robót budowlanych należało uzyskać pozwolenie na budowę, czy można je było rozpocząć na podstawie zgłoszenia. Najistotniejsze jest jednak, iż do załatwienia sprawy administracyjnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, były uprawnione organy, które orzekały w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji z "[...]". Skoro w ocenie skarżącego wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy było w niniejszej sprawie zbędne, gdyż roboty budowlane, które zamierzał wykonać nie były objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, co skutkowało brakiem konieczności wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, to skarżący mógł cofnąć wniosek. Wówczas organy nie orzekłyby merytorycznie w przedmiocie warunków zabudowy.
W dalszej kolejności rozważyć należy zarzut naruszenia przez organy orzekające art. 61 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W niniejszym postępowaniu sporne między stronami było, czy w sprawie można ustalić w oparciu o przytoczony przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, że przynajmniej jedna działka sąsiednia spełnia wymogi określone tym przepisem konieczne do ustalenia warunków zabudowy dla działki skarżącego.
Powyższy przepis wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. "Celem tego rozwiązania jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określonego w art. 2 pkt 1, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe, oraz kompozycyjno-estetyczne (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 3. wydanie str. 491). Przyjąć więc należy, iż do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie działki sąsiedniej, która dodatkowo jest zabudowana w sposób – co istotne w sprawie – określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący w skardze oraz w odwołaniu podnosił, iż działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane (działki nr "[...]", "[...]", "[...]", "[...]"). Organy orzekające przyjęły zaś, że działki sąsiednie, będące w obszarze poddanym stosownej analizie są wprawdzie działkami zabudowanymi, jednak zostały zabudowane w warunkach samowoli budowlanej. W aktach sprawy znajdują się pisma ze Starostwa Powiatowego potwierdzające, iż organ ten nie wydawał pozwolenia na budowę, dla obiektów budowlanych znajdujących się na działkach w granicach analizowanego obszaru. Inwestorzy nie dokonywali także zgłoszenia budowy tychże obiektów ("[...]"). Słusznie więc organy przyjęły, iż działki położone w analizowanym terenie są działkami zabudowanymi w warunkach samowoli budowlanej. Zgodnie z Prawem budowlanym samowolą budowlaną jest wybudowanie albo budowa obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego) oraz budowa albo wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego).
Rozstrzygnięcia wymaga więc problem, czy przy ustalaniu zasady dobrego sąsiedztwa, która ma posłużyć za kontynuację funkcji i umożliwić ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej działki można przyjąć, iż działki zabudowane w warunkach samowoli budowlanej mogą posłużyć za działki w oparciu o które właściwy organ będzie mógł ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej działki. W ocenie Sądu działki wprawdzie zabudowane, ale zabudowane w warunkach samowoli budowlanej nie mogą być brane pod uwagę przy ustaleniu tak zwanej zasady dobrego sąsiedztwa, od której uzależniona jest możliwość ustalenia warunków zabudowy dla działki, której wniosek dotyczy. Istniejąca zabudowa sąsiednia winna być zgodna z porządkiem prawnym, a za taką nie można uznać zabudowy wykonanej w warunkach samowoli budowlanej, dopóki zabudowa taka nie zostanie zalegalizowana zgodnie z zasadami przewidzianymi w prawie budowlanym. Za takim rozumieniem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przemawia wykładnia systemowa. Należy przyjąć, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Prawo budowlane, choć są samodzielnymi aktami prawnymi stanowią pewną normatywną całość regulującą proces inwestycyjny. Skoro w ustawie Prawo budowlane ustawodawca przewidział zwalczanie samowoli budowlanej środkami prawnymi tam określonymi, to przyjąć należy, iż celem racjonalnego ustawodawcy nie było ustalenie - w innym akcie prawnym, który dodatkowo jest skorelowany z Prawem budowlanym - warunków zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji w oparciu o samowolnie wykonaną zabudowę. Dalej wskazać należy, iż art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy określa, iż istniejąca zabudowa sąsiednia ma pozwolić na ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Skoro w sprawie obiekty budowlane znajdujące się w sąsiedztwie nie zostały zrealizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też nie dokonano ich zgłoszenia, nie sposób określić wszystkich wymagań dotyczących nowej zabudowy przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przy braku dokumentacji związanej z procesem inwestycyjnym określonej Prawem budowlanym (która winna zostać dołączona do pozwolenia na budowę lub zgłoszenia), a dotyczącej cech wykonanej zabudowy, nie wiadomo w oparciu o jakie kryteria, organ wydający decyzję w przedmiocie warunków zabudowy miałby ustalić np. parametry, cechy, przeznaczenie i gabaryty istniejących obiektów. Nie sposób zresztą przyjąć, ażeby w oparciu o badanie parametrów nielegalnie wykonanej zabudowy, organ mógł dokonywać ustaleń dotyczących kontynuacji funkcji w postępowaniu administracyjnym (np. wykonując pomiary budynków, ich oględziny, czy też przesłuchania właścicieli w charakterze świadków na okoliczności związane np. z cechami budynków), które prowadzone jest na podstawie przepisów prawa, a dowodem może być wszystko, co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zabudowa wykonana w warunkach samowoli budowlanej jest bowiem sprzeczna z prawem.
Ponadto odnieść się należy do art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z ust. 1 tegoż artykułu wynika, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000 (art. 52 ust.2 pkt 1 ustawy). W tym miejscu poczynić należy uwagę, iż z mocy art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisy m. in. art. 52 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Z przedstawionej przez skarżącego kopi mapy ewidencyjnej z 19 stycznia 2006r. (stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji) nie wynika, iż działki sąsiednie w obszarze analizowanym są zabudowane, co potwierdza także, iż działki te nie zostały zabudowane zgodnie z porządkiem prawnym. Skoro na mapie tej nie znajdują się obiekty budowlane (w obszarze analizowanym) to brak jest podstaw do przyjęcia, iż na podstawie tejże mapy organ może ustalać zasady dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organy wydające decyzje w przedmiocie warunków zabudowy (czy też strony tego postępowania) nie są właściwe do nanoszenia na otrzymaną kopię mapy zasadniczej, czy też katastralnej - według własnych ustaleń - znajdujących się na obszarze objętym mapą obiektów budowlanych dla celów ustalenia warunków zabudowy w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ewidencja gruntów prowadzona jest bowiem przez właściwych starostów.
Z mocy art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Z 2005r. Nr 240, poz. 2027) podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Z kolei z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów. Z rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) wynika, iż treść mapy ewidencyjnej stanowią m. in. następujące elementy: kontury budynków oraz numery porządkowe i ewidencyjne budynków (§ 28 ust.1 pkt 5 i pkt 8 lit. e rozporządzenia). Oczywistym jest, że budynki wzniesione w ramach samowoli budowlanej na taką mapę naniesione nie będą, w konsekwencji nie można ich przyjąć za podstawę do ustalenia zasad dobrego sąsiedztwa.
Dalej odnieść się należy do wielkości analizowanego obszaru. Z akt sprawy wynika, iż organ I instancji przyjął do analizy obszar w odległości ok. 135m od granicy działki. Front działki przylegający do drogi wynosi ok. 40m. Obszar analizowany przekracza więc trzykrotność frontu działki. Analizowany obszar stanowi pewną przestrzeń planistyczną wynikającą z warunków krajobrazowych, znajdują się bowiem na nim działki o podobnej powierzchni, przylegające do tej samej drogi publicznej, które położone są nad jeziorem "[...]". Przy czym nad jeziorem w analizowanym położone jest siedem działek, ponadto na obszarze tym znajdują się także niezabudowane działki położone po drugiej stronie drogi. Słusznie więc organy przyjęły, iż analiza obszaru o takiej wielkości wystarczy do ustalenia kontynuacji funkcji o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Analiza tak określonego obszaru była wystarczająca do określenia warunków zabudowy, skoro jak wskazano w tym, obszarze znajdowało się kilka działek o podobnych parametrach. Skoro działki w obszarze analizowanym, co wynika z załączonej mapy ewidencyjnej stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji, nie są zabudowane, to brak było podstaw do wydania w sprawie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo wskazać jedynie należy, iż niezasadne są także wnioski podnoszone przez skarżącego, iż do analizy winny zostać przyjęte nieruchomości zabudowane położone poza obszarem analizowanym, w szczególności działka rolna "[...]" oraz "[...]". Odległość bowiem tych działek od analizowanego obszaru znacznie przekracza wielkość analizowanego obszaru (odpowiednio działka nr "[...]" położona jest w odległości 200m od analizowanego obszaru, zaś działka nr "[...]" położona jest w odległości ok. 150m od analizowanego obszaru). Ponadto działki "[...]" i "[...]" nie są położone bezpośrednio przy jeziorze.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd nie uznał ich za zasadne. Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wyjaśnić wypada, iż uchylenie decyzji z powodu naruszenia innych przepisów postępowania może nastąpić w przypadku wykazania, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Wskazać należy, iż zaskarżona decyzja posiada uzasadnienie odpowiadające wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 kpa. W zaskarżonej decyzji organ odniósł się także do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym do istotnych zarzutów odwołania.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organy art. 10 kpa wyjaśnić trzeba, iż skarżący nie wykazał, iż organ naruszył powyższy przepis postępowania w przedstawionym wyżej rozumieniu.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 40 kpa, wskazać należy, iż decyzja organu II instancji została doręczona pełnomocnikowi skarżącego na podany przez niego adres 9 maja 2006r. Przesyłka zawierająca decyzję wróciła jednak do organu z adnotacją poczty adresat wyprowadził się. Faktem jest, iż nie można skutecznie postawić pełnomocnikowi skarżącego zarzutu, iż nie dopełnił on obowiązku poinformowania organu o zmianie adresu, który wynika z art. 41 § 1 kpa, gdyż organ o takim obowiązku nie poinformował pełnomocnika skarżącego na podstawie art. 9 kpa. Niemniej jednak skarga została wniesiona w terminie (3 czerwca 2006r.), zawierała obszerne uzasadnienie ze stosowną argumentacją, w sprawie nie można więc także przyjąć, iż nastąpiło naruszenie przepisów postępowania mogące skutkować uchyleniem decyzji.
Oczywista omyłka pisarska popełniona w zaskarżonej decyzji została sprostowana i zarzut skargi w tym zakresie nie może skutkować uchyleniem decyzji.
Sąd nie uznał także zarzutów skargi wskazujących, iż wydana decyzja dotknięta jest wadami nieważności, gdyż w ocenie Sądu decyzja jest zgodna z prawem. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 154 kpa. Przepis ten dotyczy bowiem jedynie możliwości zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej na mocy której strona nie nabyła prawa i nie był stosowany przez Kolegium w postępowaniu odwoławczym.
W sprawie bez znaczenia prawnego pozostaje fakt, iż skarżący po wydaniu decyzji z dnia "[...]"kwietnia 2006r. wybudował na działce nr "[...]" wiatę o powierzchni 10m². Sąd bowiem – jak wskazano wyżej - ocenia legalność zaskarżonych decyzji na dzień ich wydania. Organ odwoławczy natomiast rozpoznaje i rozstrzyga sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Ewentualne zmiany w zabudowie przedmiotowej działki po wydaniu zaskarżonej decyzji pozostają więc bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem wymienionego aktu administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.