II SA/OL 514/25

II SA/Ol 514/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska /przewodniczący/
Ewa Osipuk
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1151
art. 12 ust.1, art. 12b
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne
Dz.U. 2024 poz 219
par. 9 ust.3 pkt 4; zał 1 lp. 16
Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków
Dz.U. 2024 poz 572
art. 11, art. 107 par.3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2025 r. sprawy ze skargi M. M., W. M. s.c. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych w postaci dokumentacji technicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Z akt sprawy przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie wynika, że 2 kwietnia 2025 r. wykonawca prac geodezyjnych geodeta uprawniony W. M. (dalej jako skarżący, wykonawca), zgłosił w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zwanym dalej "Ośrodkiem", pracę geodezyjną, której celem było wykonanie innych niż wymienione w lit. b, c oraz f-k czynności lub dokumentacji geodezyjnej w postaci map, rejestrów lub wykazów, których wykonanie może skutkować zmianą w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3, 10 lub 12, z wyjątkiem prac wykonywanych na zamówienie organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej tj. wyłączenie z produkcji rolnej dla działki ewidencyjnej nr [x1] położonej w B., obręb ewidencyjny: [...] B., jednostka ewidencyjna: [...] E., Powiat E., Województwo W. Również 2 kwietnia do organu wpłynęło zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych o identyfikatorze [Y1].
Organ I instancji Starosta Ełcki wskazał, że zgodnie z art. 12b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 z późn. zm., dalej p.g.k.) 3 kwietnia 2025 r. przeprowadzono weryfikację przekazanych wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej. W jej wyniku ustalono, że przekazany przez Wykonawcę operat techniczny nie spełnił wszystkich wymogów określonych w ustawie. W związku z tym 3 kwietnia 2025 r. uzyskał negatywny wynik weryfikacji uwidoczniony w protokole nr [Y1]_1. W przedłożonej dokumentacji geodezyjnej stwierdzono następujące nieprawidłowości: "1. Przy ustalaniu konturów zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy bierze się pod uwagę postanowienia decyzji wydanych na podstawie art. 11 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz treść projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane, stosując odpowiednio zasady dotyczące ustalania konturów terenów mieszkaniowych, terenów przemysłowych oraz innych terenów zabudowanych. W przedmiotowym operacie technicznym brak decyzji wydanych na podstawie art. 11 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. - naruszony przepis prawa: §9 ust. 3 pkt 4) oraz załącznik nr 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2024 r. poz. 219 ze zm.) łącznie z §36 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1670 ze zm.))." Wykonawca pracy geodezyjnej 3 kwietnia 2025 r. odebrał sporządzoną dokumentację techniczną z ww. pracy geodezyjnej wraz z negatywnym protokołem. Następnie, również 3 kwietnia 2025 r., przekazał ponownie zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych wraz z operatem technicznym łącznie z plikiem danych do aktualizacji bazy EGiB, które to zostały zaewidencjonowane w elektronicznym obiegu dokumentów. Wykonawca pracy geodezyjnej nie ustosunkował się do protokołu weryfikacji z dnia 3 kwietnia 2025 r. w ciągu 14 dni od odebrania protokołu zgodnie z art. 12b ust. 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ I instancji wskazał, że przekazany przez Wykonawcę do weryfikacji operat techniczny nie spełnił wszystkich wymogów ustawowych w związku z tym w 4 kwietnia 2025 r. uzyskał kolejny negatywny wynik weryfikacji uwidoczniony w protokole nr [Y1]_2. W jego treści wskazano w istocie tożsame co poprzednio wady. Wykonawca pracy geodezyjnej 4 kwietnia 2025 r. odebrał sporządzoną dokumentację techniczną z ww. pracy geodezyjnej wraz z negatywnym protokołem. Wykonawca ponownie 7 kwietnia 2025 r., za pomocą e-usług, przekazał organowi zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych wraz z operatem technicznym łącznie z plikiem danych do aktualizacji bazy EGiB. Również tym razem wykonawca nie ustosunkował się do protokołu weryfikacji z dnia 4 kwietnia 2025 r. Organ I instancji uznał, że także tym razem przekazany przez Wykonawcę do weryfikacji operat techniczny nie spełnił wymogów ustawowych i w związku z tym 10 kwietnia 2025 r. ustalił negatywny wynik weryfikacji uwidoczniony w protokole nr [Y1]_3. W treści protokołu określono tożsame co poprzednio wady. Wykonawca pracy geodezyjnej 10 kwietnia 2025 r. odebrał sporządzoną dokumentację techniczną z ww. pracy geodezyjnej wraz z negatywnym protokołem. Następnie w dniu 11 kwietnia 2025 r. Wykonawca pracy geodezyjnej ustosunkował się do protokołu nr [Y1]_3. Wykonawca wskazał, że w toku weryfikacji pracy geodezyjnej naruszono art. 12 par.1 oraz art. 220 k.p.a. i § 36 Rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Następnie Wykonawca 17 kwietnia 2025 r. przekazał ponownie zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (jednak bez wyników przedmiotowej pracy geodezyjnej) wraz z ustosunkowaniem do protokołu nr [Y1]_3 weryfikacji wyników zgłoszenia pracy geodezyjnej (tożsamym złożonym w dniu 11 kwietnia 2025 r.).
Starosta Ełcki zawiadomieniem z 18 kwietnia 2025 r., zgodnie z art. 12b ust. 8 p.g.k., zawiadomił Wykonawcę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej o identyfikatorze [Y1]. Po przeprowadzaniu postepowania starosta decyzją z 15 maja 2025 r. odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i dokumentacji technicznej powstałej w wyniku pracy geodezyjnej, zaewidencjonowanej pod nr [Y1].
W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm., dalej p.g.k.), oraz wydane na jej podstawie Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2024 r. poz. 219 ze zm. dalej przywoływane, jako rozporządzenia EGiB) oraz Rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1670 ze zm. dalej przywoływane jako rozporządzenia w sprawie standardów technicznych).
Organ I instancji wywiódł, że dane ewidencyjne mają charakter informacyjno-techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ich gospodarcze, ekonomiczne i prawne znaczenie jest podkreślone w art. 21 ust. 1 p.g.k., który stanowi, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Dane te - w tym w zakresie informacji dotyczących położenia gruntów, ich granic i powierzchni oraz rodzajów użytków gruntowych - powinny być zatem wprowadzane do operatu ewidencyjnego na podstawie wiarygodnych i prawidłowo sporządzonych dokumentów, co w pełni odnosi się do zgłaszanych wyników wykonanych prac geodezyjnych. Postępowanie o którym mowa w art. 12b p.g.k. winno być zatem prowadzone w sposób, który zapewni przyjęcie do zasobu geodezyjnego jedynie niewadliwej dokumentacji. Przepis art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k. określa, jakie informacje dotyczące gruntów obejmuje ewidencja gruntów i budynków, a są to m.in. informacje dotyczące: gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 2b pkt 1 p.g.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno- technicznej na podstawie m.in. - lit. a: przepisów prawa i lit. h: dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b. Uszczegółowienie tych zasad znajduje się w rozporządzeniu EGiB. Rozporządzenie to w § 16 ust. 1 określa, że danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są:
1) identyfikator działki ewidencyjnej;
2) numeryczny opis granic wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych;
3) pole powierzchni ewidencyjnej;
4) pola powierzchni użytków gruntowych i klas bonitacyjnych w obszarze działki ewidencyjnej;
5) oznaczenie dokumentów potwierdzających własność;
6) numer księgi wieczystej;
7) oznaczenie dokumentów określających inne niż własność uprawnienia do działki ewidencyjnej;
8) adres, jeżeli został określony;
9) oznaczenie jednostki rejestrowej gruntów, do której należy działka ewidencyjna.
Organ I instancji wskazał, że rodzaje użytków gruntowych w poszczególnych grupach gruntów określa § 9 rozporządzenia EGiB. Natomiast stosownie do §10 ww. rozporządzenia, cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczaniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, zawiera załącznik nr 1 tego rozporządzenia. Zgodnie z ust. 1 lp.16 załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia, do użytku gruntowego o nazwie "zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy - Bp" zalicza się m.in. grunty:
1) na których została rozpoczęta, lecz nie została zakończona budowa, w rozumieniu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm.), powodująca wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej lub leśnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych;
2) które w wyniku zabudowy wyłączone zostały z produkcji rolnej lub leśnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale na których istniejące wcześniej budynki zostały rozebrane, a jednocześnie grunty te przeznaczone są pod zabudowę.
Organ I instancji, podkreślił, że przy ustalaniu konturów zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy bierze się pod uwagę postanowienia decyzji wydanych na podstawie art. 11 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz treść projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stosując odpowiednio zasady dotyczące ustalania konturów terenów mieszkaniowych, terenów przemysłowych oraz innych terenów zabudowanych. W tym kontekście starosta zaznaczył, że ustawodawca wskazał dwa równorzędne (poprzez zastosowanie zaimka łącznego "oraz") dokumenty w oparciu, o które może nastąpić ustalenie zasięgu konturu zurbanizowanego terenu niezabudowanego lub w trakcie zabudowy, tj. na podstawie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, zgodnie z art. 11 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych łącznie z treścią projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Odnosząc powyższe do zebranego w sprawie materiału dowodowego Starosta wskazał, że działka nr [x1] położona w obrębie ewidencyjnym: [...] B., jednostka ewidencyjna: [...] E., o powierzchni 0,3001 ha, jest oznaczona w operacie ewidencji gruntów i budynków jako grunty rolne, tj. grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych (Lzr) klasy PsVI, składające się częściowo z gleby pochodzenia organicznego (tj. gleby torfowe i murszowo-torfowe) oraz z nieużytków rolnych. W związku z powyższym, w myśl art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie gruntu przedmiotowej działki z produkcji rolnej może nastąpić po wydaniu przez tut. organ decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, a której to właściwy organ nie wydał w dacie opracowania wyników przedmiotowej pracy geodezyjnej. Zgodnie z treścią sprawozdania technicznego Wykonawca pracy geodezyjnej wyłączenia z produkcji rolnej działki nr [x1] położonej w obrębie ewidencyjnym: [...] B., jednostka ewidencyjna: [...] E, dokonał jedynie w oparciu o plan zagospodarowania działki, który stanowi integralną część operatu technicznego przekazanego w dniu 7 kwietnia 2025 r. do tut. urzędu. Organ podkreślił, że przekazany przez Wykonawcę 7 kwietnia 2025 r., operat techniczny nie zawiera decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, zgodnie z art. 11 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ zastrzegł przy tym, że przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w procesie weryfikacji wyników prac geodezyjnych, o których mowa w art. 12a ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a które to Wykonawca, podniósł w swoim ustosunkowaniu do protokołu weryfikacji nr [Y1]_3.
Skarżący pismem z 26 maja 2025 r. odwołał się od ww. decyzji. W uzasadnieniu wskazał naruszenie przez Starostę Ełckiego przepisów art. 12 § 1 oraz art. 220 k.p.a. poprzez wymaganie przez organ dostarczenia dokumentu znajdującego się w posiadaniu organu oraz § 36 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych.
Decyzją z 26 czerwca 2025 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że przedmiot sporu w niniejszej sprawie stanowi prawidłowość "Lzr-PsV" na działce nr [x1], położonej w obrębie B. w gminie E. Wykonawca w swoim opracowaniu wprowadził na części działki użytek "Bp", uzasadniając zmiany dołączonym do operatu PZT. WINGiK rozszerzył postępowanie dowodowe o aktualne na dzień wydania decyzji dane, pochodzące z rejestru wniosków decyzji i zgłoszeń w sprawach budowlanych, który prowadzi Główny Urząd Nadzoru Budowlanego (dalej GUNB). Organ II instancji wskazał, że z rejestru GUNB wynika, że wniosek o pozwolenie na budowę posiada status prawny "w trakcie rozpatrywania", natomiast 2 czerwca 2025 r. wnioskodawca został wezwany przez organ do jego uzupełnienia.
Organ II instancji zaznaczył, że sposób określania zasięgu użytków stanowiących tereny mieszkaniowe "Bp", określa Lp. 16 pkt 1 Załącznika nr 1 do EGiB. Prawodawca wskazał elementy zagospodarowania terenu decydujące o jego przypisaniu do tego rodzaju użytków gruntowych, a także wymienił decyzję zezwalającą na wyłączenie oraz PZT jako dokumenty referencyjne. WINGiK podkreślił, że przepis wskazuje, że określając zasięg użytku Bp, odpowiednio stosuje się zasady obowiązujące przy ustalaniu terenów "B", "Ba" i "Bi". Tym samym zasięg konturu "Bp", nie może przekraczać linii wskazanych w projekcie zagospodarowania działki lub terenu stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę albo zgłoszenia budowy. Opracowanie dołączone przez Skarżącego do operatu nie spełnia tego warunku i jest załącznikiem do nierozpatrzonego wniosku. WINGiK podzielił pogląd Starosty, który odmawiając przyjęcia wyników prac do zasobu, wskazał naruszenie przepisów Załącznika nr 1 do EGiB. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie niezbędne było uzyskanie decyzji zezwalającej na wyłączenie. Kwestia oceny wymogu jej uzyskania i określenia pochodzenia gleb nie jest kompetencją WINGiK i w tym zakresie nie analizowano sprawy. Niemniej art. 11 ust. 4 Ustawy o ochronie gruntów wskazuje, że decyzja zezwalająca na wyłączenie poprzedza wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (ew. zgłoszenie budowy/wykonanie robót) i stanowi załącznik do wniosku o jej wydanie. Natomiast art. 11ust.1 ustawy o ochronie gruntów określa warunki, w których wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej wymaga wydania decyzji (o contrario w pozostałych przypadkach decyzja zezwalająca na wyłączenie nie jest obligatoryjna). Jeśli decyzja zezwalająca na wyłączenie została wydana, to pozwolenie na budowę i PZT uwzględniają jej ustalenia. WINGiK zaznaczył jednocześnie, że założenie każdorazowej konieczności określenia zasięgu konturu "Bp", łącznie na podstawie decyzji wyłączeniowej i PZT stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę, w sytuacjach gdy decyzja zezwalająca na wyłączenie nie musi i nie będzie wydana, skutkowałoby brakiem możliwości ujawnienia konturu "Bp", pomimo legalnego i faktycznego rozpoczęcia budowy. W związku z tym WINGiK podkreślił, że mogą wystąpić przypadki, w których prawidłowe określenie zasięgu konturu Bp, nastąpi wyłącznie w oparciu o PZT, będący załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezależnie od powyższego WINGiK uznał, że Organ I instancji zasadnie wskazał naruszenie przez Skarżącego przepisu Lp. 16 pkt 1 Załącznika nr 1 do EGiB, co stanowiło główną przyczynę odmowy przyjęcia do PZGiK, zbiorów danych i dokumentacji technicznej powstałej w wyniku pracy geodezyjnej zaewidencjonowanej pod id [Y1].
Na powyższą decyzję, pismem z 23 lipca 2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiódł wykonawca. Zaskarżonej decyzji zarzucił że nie określa jednoznacznie co konkretnie stoi na przeszkodzie przyjęcia operatu do zasobu - przez co jest niezrozumiała. Powyższe stanowi zaś naruszenie art. 11,107 § 1 pkt 6,107 § 3 k.p.a. Skarżący argumentował, że WINGiK poszerzając materiał dowodowy ustalił, że formalnie nie rozpoczęła się na gruncie budowa tego budynku, bo "sprawa jest w załatwianiu". W tym kontekście wskazał, ze decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w lipcu 2025, a operat powstał w kwietniu 2025 r.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w procesie inwestycyjnym dokonuje się przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Kiedy grunt stanowi klasę od I do III b dla wszystkich gruntów oraz gruntów organicznych. Decyzja o odrolnieniu stanowi jeden z załączników do pozwolenia na budowę tak jak mapa do celów projektowych. Tworząc dokumentację projektową architekt w porozumieniu z inwestorem ustala lokalizację zamierzenia inwestycyjnego zgodnego z prawem i sporządza formalno-prawną dokumentację. Jeśli w wyniku tworzenia planu zagospodarowania terenu stwierdzi grunty tzw. prawne np. Lasy, lub wysokiej klasy bonitacyjnej ziemie prosi geodetę o jeszcze jedną czynność czyli wykaz zmian danych ewidencyjnych dot. działki. Wykaz jest wówczas dodatkowym załącznikiem do wniosku o odrolnienie terenu. Dokument jednoznacznie określa które użytki zmienią się na Bp po rozpoczęciu procesu inwestycyjnego. Stanowi również gwarancję poprawności obliczeniowej terenu pod inwestycje. Inwestor do miesiąca od zmian na gruncie obowiązany jest poinformować starostę o rozpoczęciu budowy. Z uwagi na powyższe skarżący uznał że nie ma przeszkód by operat przyjąć do zasobu i oczekiwać na zgłoszenia inwestora o rozpoczęciu budowy, aby ujawnić przygotowany wykaz i wykazać zmiany w operacie ewidencji gruntów. Decyzja o odrolnieniu, będzie zaś zgodna z planem zagospodarowania terenu przeniesionym na mapę ewidencji gruntów. Skarżący zaznaczył, również, ze organ naruszył art. 220 k.p.a. żądając dokumentu wydanego przez ten sam organ oraz § 36 rozporządzenia w sprawie standardów. W toku weryfikacji organ żądał bowiem nie istniejącego dokumentu wypisując naruszenie prawa w protokołach weryfikacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 795/07).
Przedmiotem skargi jest decyzja w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyniku prac geodezyjnych wykonanych przez skarżącego. Wyjaśnić zatem należy, że stosownie do art. 12a ust. 1 p.g.k., wykonawca prac geodezyjnych po wykonaniu zgłoszonych prac jest obowiązany złożyć do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne, zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac, dołączając wyniki prac geodezyjnych w postaci:
1) zbiorów nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10-12;
2) dokumentów wymaganych przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnionych kopii.
Natomiast organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, zgodnie art. 12b ust. 1 p.g.k., weryfikuje je pod względem:
1) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:
a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;
b) kompletności przekazywanych wyników,
2) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych.
W myśl art. 12b ust. 3 i 4 p.g.k. wyniki weryfikacji utrwala się w protokole (wynik może być pozytywny lub negatywny), a podstawę do przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Z kolei w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (art. 12b ust. 6). Wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma wówczas prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12b ust. 7). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (art. 12b ust. 8).
Z powyższych przepisów wynika wprost, że procedura weryfikacji zgłoszonej pracy geodezyjnej jest dwuetapowa. Pierwszym etapem tej procedury jest przekazanie materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych przez ich wykonawcę do organu prowadzącego ewidencję gruntów (ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej), który przeprowadza ich weryfikację pod względem kryteriów określonych w art. 12b ust. 1 p.g.k. Ten etap oparty jest wyłącznie na czynnościach materialno-technicznych i kończy się protokołem weryfikacyjnym. Natomiast drugi jest stricte procesowy, dlatego też powinien odpowiadać regułom postępowania administracyjnego określonym w k.p.a.
W przedmiotowej sprawie wykonawca zgłosił pracę geodezyjną, określona w art. 12 ust.1 pkt 3 lit.l tj. wyłączenie z produkcji rolnej. Mając na uwadze opisaną wyżej sekwencję kontroli zgłoszonych prac przyjąć należy, że wykonawca dokonał zgłoszenia 7 kwietnia 2025 r. (zgłoszenie poprzedzające negatywny protokół weryfikacyjny do którego odniósł się wykonawca). Przekazany operat nie spełnił wszystkich wynikających z ustawy wymagań. W pierwszym etapie weryfikacji (opartym na czynnościach materialno-technicznych) starosta dokonał z wynikiem negatywnym weryfikacji zgłoszonej pracy geodezyjnej (10 kwietnia 2025 r.) wskazując na naruszenie §9 ust. 3 pkt 4) oraz załącznik nr 1 rozporządzenia EGiB łącznie z §36 pkt 8 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. Wykonawca ustosunkował się do negatywnego wyniku weryfikacji stwierdzając, że w toku weryfikacji pracy geodezyjnej naruszono art. 12 par.1 oraz art. 220 k.p.a. i § 36 Rozporządzenie w sprawie standardów technicznych. Starosta Ełcki decyzją z 15 maja 2025 r. odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i dokumentacji technicznej powstałej w wyniku pracy geodezyjnej. Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. WINGiK podzielił pogląd Starosty, który odmawiając przyjęcia wyników prac do zasobu, wskazał naruszenie przepisów Załącznika nr 1 do EGiB. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie niezbędne było uzyskanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do sygnalizowanego przez organy naruszenia przez wykonawcę §9 ust. 3 pkt 4) oraz załącznika nr 1 lp. 16 rozporządzenia EGiB łącznie z §36 pkt 8 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, a właściwie sekwencji i kolejności działań jakie wskazana norma formułuje.
Zgodnie z treścią załącznik nr 1 lp. 16 ust. 1 rozporządzenia EGiB 1. do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy zalicza się grunty:
1) na których została rozpoczęta, lecz nie została zakończona budowa, w rozumieniu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, powodująca wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej lub leśnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych;
2) które w wyniku zabudowy wyłączone zostały z produkcji rolnej lub leśnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale na których istniejące wcześniej budynki zostały rozebrane, a jednocześnie grunty te przeznaczone są pod zabudowę.
Zgodnie z brzmieniem art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Art. 11 ust. 4 wskazuje zaś, że wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane
W tym kontekście należy też zwrócić uwagę, że wyznaczając obszar zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy – Bp uwzględnia się treść decyzji wydanej na podstawie art. 11 oraz art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz koncepcję przedstawioną na projekcie zagospodarowania działki lub terenu, sporządzonym stosownie do przepisu art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Następuje to wobec gruntów na których została rozpoczęta budowa.
W ocenie Sądu treść powołanych powyżej regulacji uprawnia do stwierdzenia, że prawodawca uzależnił możliwość kwalifikowania w zbiorze informacji, jaki stanowi ewidencja gruntów i budynków, użytków gruntowych jako zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy wyłącznie od spełnienia warunków określonych w art. 41 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a poprzez to od stanu faktycznego istniejącego na nieruchomości (gruntach), które ma odpowiadać stanowi opisanemu we wskazanych przepisach. Natomiast stosownie do § 10EGiB, cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczaniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, zawiera załącznik nr 1 tego rozporządzenia.
W przedmiotowej sprawie istotna jest sekwencja zdarzeń towarzysząca weryfikacji zawiadomienia o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych wraz z operatem technicznym zgłoszonej pracy geodezyjnej. Zgłoszenie nastąpiło 7 kwietnia 2025 r.; 30 kwietnia 2025 r. wydana został przez starostę decyzja o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, przeznaczonego pod budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego; 15 maja 2025 r starosta odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i dokumentacji technicznej powstałej w wyniku pracy geodezyjnej; WINGiK decyzją z 26 czerwca 2025 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji; 3 lipca 2025 r. wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę, a 4 lipca 2025 r. zyskała ona walor ostatecznej.
Pamiętać należy, że zgodnie z brzmieniem art. 12a. ust. 1 p.g.k. Wykonawca prac geodezyjnych po wykonaniu zgłoszonych prac jest obowiązany złożyć do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne, zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac, dołączając wyniki prac geodezyjnych w postaci:
1) zbiorów nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10-12;
2) dokumentów wymaganych przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnionych kopii.
Z powyższego wysnuć należy dwa podstawowe dla sprawy wnioski. Treść załącznik nr 1 lp. 16 ust. 1 rozporządzenia EGiB określa prawną chronologię aktów administracyjnych jakie zaistnieć muszą dla skutecznego zaliczaniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych (aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków). Przepis art. 12a. ust. 1 p.g.k. ustala, że wykonawca prac geodezyjnych dokonując ich przekazania zobowiązany jest nie tylko do przekazania zbiorów danych ale i dokumentów wymaganych odrębnymi przepisami. Tym, samym modyfikacji ulega obowiązek organu w zakresie gromadzenia materiału dowodowego. Organ weryfikować ma poprawność przedłożonych danych oraz kompletność dokumentów. Nie jest on zobowiązany do poszukiwania źródeł (dokumentów) których obowiązek przekazania – załączenia do przekazywanych danych geodezyjnych nałożony został na samego ich wykonawcę.
Zdaniem Sądu w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie należy bezwzględnie zaakceptować ocenę przyjętą przez organy właściwe instancyjnie uznające, że stan faktyczny i prawny terenów wskazanych w przedmiotowym wniosku, nie spełniał warunków określonych w załączniku nr 1 - lp. 16 ust. 1 EiGB, co w konsekwencji uniemożliwiało dokonanie wnioskowanej aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, dotyczących wskazanej we wniosku działki poprzez zmianę użytków gruntowych z gruntów rolnych na zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy Bp. W chwili przekazania wyników zgłoszonych prac geodezyjnych nie istniała w obrocie pranym decyzja w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej jak również nie została ani rozpoczęta budowa, w rozumieniu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, bowiem brak było decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem (art. 41 ust. 1 i 3 P.b.).
W chwili orzekania przez organ I instancji (15 maja 2025) i organ II instancji (26 czerwca 2025 r.) istniała co prawda w obrocie prawnym decyzja o sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej lecz nie była ona przekazana przez wykonawcę Decyzja o wyłączeniu z produkcji rolnej była późniejsza niż data przekazania danych geodezyjnych. Zgłoszenie prac geodezyjnych było zatem niekompletne. Ponadto nie istniała, również na etapie rozstrzygania ani przez organ I ani II instancji decyzja o pozwoleniu na budowę. Nie można zatem mówić o legalnym, rozpoczęciu budowy, w rozumieniu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych nie mogło zatem być uznane za kompletne i niewadliwe jeśli jego warunkiem zgodnie z treścią załącznika nr 1 lp. 16 ust. 1 rozporządzenia EGiB było rozpoczęcie budowy, powodujące wyłączenie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Uzupełniająco wskazać należy, że prawną chronologię aktów administracyjnych poprzedzających skuteczne dokonanie zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac w niniejszej sprawie (zmiany dotychczasowego zasięgu użytku gruntowego) wywieść można z treści załącznika nr 1 - lp. 16 ust. 2 EiGB. Zgodnie z jego treścią przy ustalaniu konturów zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy bierze się pod uwagę postanowienia decyzji wydanych na podstawie art. 11 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz treść projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stosując odpowiednio zasady dotyczące ustalania konturów terenów mieszkaniowych, terenów przemysłowych oraz innych terenów zabudowanych. Dla weryfikacji prawidłowości przekazanych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych niezbędna będzie zatem decyzja o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej poprzedzająca wydanie pozwolenie na budowę. Decyzja ta określa jednak powierzchnie wyłączanych z produkcji rolnej gruntów oraz ich kategorie. Dokładna lokalizacja wyłączanych gruntów, pozwalająca na ustalenie ich konturu (teraz klasyfikowanych jako zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy) wynikać będzie z projektu zagospodarowania działki lub terenu. Ten będzie mógł stanowić wiarygodne źródło dla organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej gdy zaaprobowany zostanie przez organ administracji czego formą jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 i 2 prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Dodatkowo jeśli decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji rolnej została wydana, to pozwolenie na budowę i PZT uwzględniają jej ustalenia.
Mając na uwadze powyższe przejąć należy, że dokonane przez skarżącego zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych było wadliwe, bowiem przedwczesne. Nie zawierało dokumentów których załączenie niezbędne jest z uwagi na treść załącznika nr 1 - lp. 16 ust. 2 EiGB w związku z art.12a ust.1 pkt 2 p.g.k. Źródła te w istocie w chwili dokonania zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych jeszcze nie istniały. Wykonawca nie mógł zatem spełnić nałożonych nań obowiązków a organy nie mogły dokonać prawidłowej weryfikacji zgłoszonych prac.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 11, 107 § 1 pkt 6,107 § 3 k.p.a. k.p.a. polegający na braku właściwego uzasadnienia decyzji. Organy w sposób wyczerpujący przedstawiły motywy odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i dokumentacji technicznej powstałej w wyniku pracy geodezyjnej. Organy w sposób pełny i należyty rozważyły każdą okoliczność mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bez pominięcia któregokolwiek z dowodów. Nie doszło również do naruszenia art. 220 k.p.a Przepis ten umieszczony jest w dziale VII Wydawanie zaświadczeń. Nie miał zatem zastosowania w niemniejszej sprawie prowadzonej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Dodatkowo regulacja szczególna nakładała na wykonawcę obowiązek przedstawienia dokumentów wymaganych przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnionych kopii.
Stwierdzając zatem, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny - stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.