II SA/Ol 514/23

II SA/Ol 514/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-07-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Piotr Chybicki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 136  par. 2, par. 4, art. 138 par.2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 64a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust.1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2023r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A.B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 12 maja 2023r., SKO.73.74.2023 o warunkach zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz A.B. kwotę 100,00 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775) – dalej jako: "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania Fundacji N. (dalej jako: "Fundacja") od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R. (dalej jako: "Burmistrz", "organ I instancji") z dnia 9 stycznia 2023 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. Nr[...],
obr.[...], R. – obszar wiejski, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości
i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że po rozpatrzeniu wniosku A. B. (dalej jako: "skarżąca") Burmistrz decyzją z dnia 9 stycznia 2023 r. ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji uznając, iż zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) – dalej jako: "u.p.z.p.". Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Fundacja zarzucając, iż planowana zabudowa w sposób potencjalnie znaczący wpłynie negatywnie na środowisko. Fundacja podniosła również konieczność zbadania 100-metrowej odległości inwestycji od brzegu zbiornika wodnego w pobliżu południowej granicy działki oraz potrzebę wyjaśnienia prawidłowości odstępstwa w decyzji dopuszczającego zabudowę terenu w III klasie gleby.
Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania, uznało, że w niniejszej sprawie Burmistrz w analizie funkcji oraz cech zabudowy nie dokonał oceny rodzaju zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Ogólnikowo stwierdzono, że działki te są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Tymczasem z mapy wynika, że część zabudowań uwzględnionych w analizie może dotyczyć zabudowy zagrodowej, która jest odmienną zabudową od mieszkalnej. Tym bardziej, że tereny w okolicy planowanej inwestycji są typowo rolnicze. Kolegium wskazało również, że analizę przeprowadzono w odniesieniu do części działek, co mogło wpłynąć na prawidłowość ustalenia poszczególnych wskaźników, np. wskaźnika powierzchni zabudowy.
Ponadto Kolegium uznało, że w decyzji organu I instancji zawarto nakaz stosowania w elewacjach naturalnych tradycyjnych materiałów wykończeniowych, dopuszczono stosowanie wysokiej klasy tworzyw imitujących materiały naturalne. Natomiast w obowiązujących przepisach brak jest możliwości ustalania takich wymogów.
Odnosząc się do treści odwołania, Kolegium wyjaśniło, że projekt decyzji został przekazany do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie do uzgodnienia i organ ten uzgodnił go milcząco. Natomiast z systemu informacji przestrzennej Gminy R. nie wynika, aby na działce objętej wnioskiem znajdował się zbiornik wodny.
We wskazaniach poczyniło uwagę, że organ powinien przeprowadzić analizę zgodnie z warunkami wskazanymi w rozporządzeniu oraz u.p.z.p. i uwzględnić wskazane wyżej zastrzeżenia.
W sprzeciwie skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji. Wskazała, że analiza funkcji oraz cech zabudowy została opracowana bardzo dokładnie i szczegółowo. Natomiast przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy odbyła się lustracja działki w terenie z udziałem m.in. przedstawiciela Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.),
od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).
Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroku orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA), albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Art. 138 § 2 k.p.a. winien być więc wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Zatem należy przyjąć, że użyty w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" zasadniczo jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, iż ten rodzaj decyzji organu odwoławczego - decyzja kasacyjna - jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2016 r., II OSK 2653/14;
z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12; z 24 sierpnia 2016 r., II OSK 2958/14, dostępne w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (dostępne w CBOSA), wskazał, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III p.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy.
Oceniając legalność sprzeciwu nie sposób nie wspomnieć, że zarówno w przepisach k.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł, że dowód w postaci analizy funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że
wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (por. wyroki NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17; R. Sawuła, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281).
Na dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2021 r., II OSK 2769/19 (dostępny w CBOSA) uznając, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, tak jak w każdej sprawie administracyjnej, załatwienie sprawy jest obowiązkiem organu pierwszej instancji, a w razie wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego. Jeżeli więc organ odwoławczy ma zastrzeżenia co do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1–4 u.p.z.p., to nie jest konieczne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, o ile po uzupełnieniu materiału dowodowego i wyjaśnieniu dodatkowych okoliczności sprawy organ odwoławczy może rozpoznać sprawę co do jej istoty (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1986/12). Jako dominujący należy uznać aktualnie pogląd, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy dopuszczalne jest prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 16 lipca 2020 r., II OSK 406/20; z 16 grudnia 2020 r., II OSK 3106/20, dostępne w CBOSA). Przyjmuje się w szczególności, że jest możliwe przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2012 r., II OSK 1299/11, dostępny w CBOSA). Powyższemu celowi ma właśnie służyć nowelizacja art. 138 § 2 k.p.a., by organ II instancji nie uchylał się od merytorycznej analizy i oceny sprawy co do jej istoty. Uchylenie decyzji organu I instancji możliwe jest jedynie wtedy, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, dostępny w CBOSA). Sąd orzekający w tej sprawie w pełni ten pogląd podziela. Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie, o czym poniżej.
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał także na względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, straciłaby swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m. in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji, co ma miejsce, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu decyzji (zob. wyroki z 24 sierpnia 2021 r.,
II OSK 1484/21, z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r.,
II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21, dostępne w CBOSA). Ponadto,
art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej, czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r.,
II OSK 2785/20, dostępne w CBOSA).
Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia przez Kolegium decyzji organu I instancji, w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania.
Kolegium kasatoryjne rozstrzygnięcie motywowało jedynie brakiem oceny przez organ I instancji, w analizie funkcji oraz cech zabudowy, rodzaju zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium, ogólnikowo stwierdzono, że działki te są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ponadto analizę przeprowadzono w odniesieniu do części działek, co mogło wpłynąć na prawidłowość ustalenia poszczególnych wskaźników, np. wskaźnika powierzchni zabudowy.
Należy zauważyć, że w aktach administracyjnych znajduje się tabela dołączona do decyzji organu I instancji "Analiza istniejącego zagospodarowania" (k. 157 akt administracyjnych). Na podstawie danych zawartych w tej tabeli dotyczących sąsiednich działek (m.in. funkcji zabudowy, powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej) Burmistrz określił parametry i cechy dla planowanej inwestycji. Zebrany przez organ
I instancji materiał dowodowy pozwala zatem organowi II instancji na rozstrzygnięcie czy został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak zostało wcześniej wskazane, w postępowaniu odwoławczym możliwe jest przeprowadzenie ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej, choć w niniejszej sprawie- wobec kompletności rzeczonej analizy- jest to całkowicie zbędne.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że kasacyjna decyzja organu odwoławczego została wydana całkowicie bezpodstawnie, czym naruszono art. 138
§ 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając odwołanie Kolegium wyda decyzję merytoryczną uwzględniając przy tym stanowisko Sądu w sprawie.
W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego (punkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2, na podstawie art. 200 p.p.s.a
Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64 d § 1 p.p.s.a.