II SA/OL 511/22

II SA/Ol 511/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak
Marzenna Glabas
Piotr Chybicki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2068
art. 40 ust. 8 i 9
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 506
art. 18 ust. 2 pkt 8
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostródzie na uchwałę Rady Miejskiej w Miłomłynie z dnia 27 listopada 2019 r., nr XIV/108/2019 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Gmina Miłomłyn stwierdza nieważność: § 1 ust. 2 pkt 1-3, § 1 ust. 3, § 1 ust. 4 pkt 1-3, § 1 ust. 5 oraz załączników: Nr 2 pkt 1,3,5,7 i Nr 3 do zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Miłomłynie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia
8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych
(Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm.; dalej: "u.d.p."), podjęła 27 listopada 2019 r. uchwałę nr XIV/108/2019 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Gmina Miłomłyn.
Uchwałę tę zaskarżył do tut. Sądu Prokurator Rejonowy w Ostródzie, wnosząc
o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części obejmującej: § 1 ust. 2 pkt 1 – 3, § 1
ust. 3, załącznika nr 2 pkt 1, 3, 5, 7 do uchwały, § 1 ust. 4 pkt 1- 3, § 1 ust. 5 załącznika
nr 3.
Skarżący zarzucił, że wbrew art. 40 ust. 2 pkt 1-3, 8 u.s.g. w ww. uchwale rozszerzono zakres przedmiotowy czynności objętych stawkami opłat za zajęcia pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Rada Miejska objęła bowiem nimi również infrastrukturę "ostatniej mili" i infrastrukturę gazową średniego ciśnienia z przyłączami gazowymi związanymi z "Gazyfikacją Miasta i Gminy Miłomłyn". Ponadto, wprowadziła definicje pojęć: "infrastruktury ostatniej mili" i "infrastruktury gazowej średniego ciśnienia wraz z przyłączami gazowymi związanymi z Gazyfikacją Miasta i Gminy Miłomłyn". Prokurator stwierdził, że Rada Miejska nie była upoważniona do konstruowania definicji legalnych ww. pojęć. Wskazał, że organ stanowiący gminy wprowadził różne wysokości stawek opłaty względem tego samego obiektu budowlanego lub urządzenia infrastruktury technicznej tylko w zależności od tego, czy dotyczy on infrastruktury "ostatniej mili" i infrastruktury gazowej dla zadania "Gazyfikacja Miasta i Gminy Miłomłyn", czy też nie. Ocenił, że takie rozróżnienie powoduje, że do tego samego rodzajowo obiektu lub urządzenia infrastruktury można stosować różne stawki opłaty w zależności od tego jest wykonawcą robót i administratorem sieci, co jest niedopuszczalne i wychodzi poza delegację ustawową.
W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o umorzenie postępowania, wywodząc, że jest ono bezprzedmiotowe, gdyż na najbliższą sesję Rady Miejskiej zostanie skierowany projekt uchwały o zmianie zaskarżonej uchwały, który uwzględni wszystkie zastrzeżenia zawarte w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, w zakresie swojej właściwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; zwanej: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2
pkt 5 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Brak ustawowego zdefiniowania naruszeń prawa stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 i z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko, jeżeli uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r., IV SA/Wr 593/09,).
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień, zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W rzeczonej sprawie kontroli sądowej została poddana uchwała w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Gmina Miłomłyn.
Podstawę prawną tej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 i ust. 9 u.d.p. Zgodnie z art. 40
ust. 8 organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. W ust. 9 przewidziano zaś, że przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie prezentował pogląd, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest uprawniony do różnicowania stawek opłat według kryterium, które nie zostało przewidziane w ustawie (por. wyroki NSA: z 8 maja 2015 r., II GSK 1017/14, z 13 maja 2015 r,. II GSK 681/14, z 14 stycznia 2016 r., II GSK 2693/14, z 13 września 2016 r., II GSK 649/15 i z 6 czerwca 2017 r., II GSK 1063/17, z 1 grudnia 2020 r., II GSK 1000/20, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). O ile zatem możliwość różnicowania stawek opłat na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. nie jest co do zasady kwestionowana w orzecznictwie, to różnicowanie to może się opierać wyłącznie na kryterium rodzaju urządzenia, rodzaju zajęcia, które nie zawiera dodatkowych elementów preferujących, dyskryminujących czy naruszających zasadę równości uczestników obrotu gospodarczego.
Za nieuprawnione należy uznać przyjęcie zróżnicowanej wysokości stawek opłat w zależności do tego czy umieszczenie w pasie drogowym dotyczy konkretnej, wyróżnionej przez organ gminy, infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jak wskazano powyżej jedyne kryteria różnicujące zostały określone w art. 40 ust. 9 u.d.p., a z tego przepisu nie wynika możliwość wprowadzenia innej pozaustawowej kategorii. Wyjście poza upoważnienie ustawowe zawsze stanowi rażące naruszenie prawa, którego efektem pozostaje konieczność wyeliminowania takiej regulacji z porządku prawnego.
Zasadnie zatem skarżący dostrzegł, że jedynymi kryteriami, którymi mógł się kierować organ przy określaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, są te wymienione w art. 40 ust. 9 u.d.p.
Tymczasem organ zróżnicował wysokości stawek opłat, określonych w § 1 ust. 2 pkt 1 – 3, § 1 ust. 4 pkt 1- 3 oraz w pkt 1, 3, 5, 7 załącznika nr 2 do uchwały, ze względu na to, czy dotyczą infrastruktury "ostatniej mili" i obiektów i infrastruktury telekomunikacyjnej oraz infrastruktury gazowej średniego ciśnienia wraz z przyłączami gazowymi związanymi z "Gazyfikacją Miasta i Gminy Miłomłyn", w rozumieniu przyjętym przez Radę Miejską w zakażonej uchwale (§ 1 ust. 3 i 5), czy też innych urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego lub reklam. Takie zróżnicowanie – co powyżej argumentowano – nie znajduje uzasadnienia prawnego. Oznacza to, że zakwestionowane przepisy uchwały zostały wydane bez upoważnienia ustawowego i z naruszeniem art. 40 ust. 9 u.d.p.
W § 1 ust. 2 uchwały ustalono stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Gmina Miłomłyn na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg w celu: 1) prowadzenia w pasie drogowym robót drogowych dotyczących infrastruktury "ostatniej mili" oraz obiektów i infrastruktury telekomunikacyjnej, 2) umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego będących infrastrukturą "ostatniej mili" oraz obiektów i infrastruktury telekomunikacyjnej, 3) umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, będących infrastrukturą "ostatniej mili" oraz obiektów i infrastruktury telekomunikacyjnej". Natomiast w punktach 1, 3, 5 i 7 załącznika nr 2 do uchwały Rada Miejska uchwaliła stawki opłat za jeden dzień zajęcia 1 m2 pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym dotyczących infrastruktury "ostatniej mili" w zależności od tego, czy zajęcie jezdni wynosi do 50% szerokości, ponad 50% szerokości do całkowitego zajęcia, czy też jest poza jezdnią – w kwotach odpowiednio: 0,05 zł, 0,08 zł i 0,04 zł (pkt 1); roczne stawki opłat w złotych za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury "ostatniej mili" niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej w zależności od tego, czy urządzenie jest zlokalizowane w pasie drogowym: w poprzek drogi, w jezdni i poza jezdnią odpowiednio: 5 zł, 1,5 zł i 0,5 zł (pkt 3); stawki opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, będących infrastrukturą "ostatniej mili" za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu budowlanego za jeden dzień zajęcia w kwotach odpowiednio: 0,05 zł, 0,08 zł i 0,04 zł za zajęcie jezdni do 50% szerokości, ponad 50% szerokości do całkowitego zajęcia i poza jezdnią (pkt 5) oraz roczną stawkę opłat za 1 m2 pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczanego urządzenia za umieszczenie na drogowym obiekcie inżynierskim urządzenia infrastruktury "ostatniej mili" w wysokości 5 zł (pkt 7). W § 1 ust. 4 uchwały ustalono stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Gmina Miłomłyn na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg w celu: 1) prowadzenia w pasie drogowym robót drogowych dotyczących infrastruktury gazowej średniego ciśnienia wraz z przyłączami gazowymi związanymi z "Gazyfikacją Miasta i Gminy Miłomłyn", 2) umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego będących infrastrukturą gazowej średniego ciśnienia wraz z przyłączami gazowymi związanymi z "Gazyfikacją Miasta i Gminy Miłomłyn", 3) umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, będących infrastrukturą gazowej średniego ciśnienia wraz z przyłączami gazowymi związanymi z "Gazyfikacją Miasta i Gminy Miłomłyn" - zgodnie z załącznikiem nr 3 do uchwały. W załączniku nr 3 ustalono wysokość stawek opłat za jeden dzień zajęcia 1 m2 pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym dotyczących infrastruktury gazowej dla zadania "Gazyfikacja Miasta i Gminy Miłomłyn" na takich samych zasadach, jak to uchwalono w punktach 1, 3, 5 i 7 załącznika nr 2 do uchwały odniesieniu do infrastruktury "ostatniej mili" oraz obiektów i infrastruktury telekomunikacyjnej. Zaznaczyć należy, że w odniesieniu do inwestycji wskazanych w ww. przepisach stawki opłat za zajęcie pasa drogowego są znacząco niższe niż w przypadku zajęcia pasa drogowego na te same cele, lecz przez inne inwestycje, w odniesieniu do których ustalono wysokość opłat w maksymalnych wysokościach.
Oceniając natomiast zgodność z prawem § 1 ust. 3 i ust. 5 uchwały, w których zdefiniowano pojęcie "infrastruktury >ostatniej mili<" jako infrastrukturę telekomunikacyjną w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2018 r. poz. 1954, z późn. zm.) pomiędzy węzłem telekomunikacyjnym, w którym oferowana jest usługa hurtowego dostępu do Internetu lub węzłem telekomunikacyjnym regionalnej sieci szerokopasmowej a użytkownikiem końcowym w rozumieniu art. 2 pkt 50 tej ustawy (ust. 3) oraz pojęcie "infrastruktury gazowej średniego ciśnienia związanej z "Gazyfikacją Miasta i Gminy Miłomłyn" jako infrastrukturę gazową w rozumieniu Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. 2013 poz. 640)" (ust. 5), należy zauważyć, że w ust. 9 art. 40 u.d.p. ustawodawca nie upoważnił prawodawcy lokalnego do określania definicji, z których mógłby on korzystać przy uchwalaniu stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 5.05.2022 r., II SA/Ol 114/22).
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części: § 1 ust. 2 pkt 1 – 3, § 1 ust. 3, § 1 ust. 4 pkt 1 – 3, § 1
ust. 5 oraz załączników: Nr 2 pkt 1, 3, 5, 7 i Nr 3 do zaskarżonej uchwały.
Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie
art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zarówno strona skarżąca, jak i organ złożyli wnioski o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.