II SA/Ol 509/24

II SA/Ol 509/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk /przewodniczący/
Piotr Chybicki
Tadeusz Lipiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 171
art. 32 ust. 1, art. 37a pkt 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Sentencja
Dnia 19 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2024 roku sprawy ze skargi M. S. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze stanowiska zastępcy naczelnika - oddala skargę.
Uzasadnienie
Rozkazem personalnym z 7 lutego 2024 r. Komendant Miejski Policji w Olsztynie (dalej: "KMP") zwolnił z dniem 29 lutego 2024 r. M.S. (dalej: skarżąca lub strona) z dotychczas zajmowanego stanowiska zastępcy naczelnika Wydziału [...] w Olsztynie i przeniósł z dniem 1 marca 2024 r. do dyspozycji KMP na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy, z zachowaniem prawa do uposażenia zasadniczego, dodatków do uposażenia o charakterze stałym i innych należności pieniężnych należnych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Jednocześnie podtrzymał powierzenie obowiązków służbowych na stanowisku specjalisty Referatu [...] KMP.
W złożonym odwołaniu, uzupełnionym m.in. wnioskami dowodowymi, skarżąca zarzuciła, że nie została poinformowana o wszczęciu postępowania zakończonego ww. rozkazem, a ponadto uniemożliwiano jej zapoznanie się z całością zgromadzonego materiału dowodowego i ustosunkowanie się do tego materiału. Wskazała też na brak rozpoznania złożonych przez nią skarg. Zakwestionowała ponadto prawdziwość i zasadność argumentów KMP uzasadniających jej zwolnienie, w szczególności wskazała na ogólnikowość zarzutów i brak zakończenia postępowania dyscyplinarnego, brak podjęcia czynności w związku z zarzucanym jej nieetycznym zachowaniem i mobbingiem. Wskazała, że wystąpienia prokuratorów dotyczyły jednego funkcjonariusza, co powoduje, że nie można jej obarczać winą. Zaznaczyła, że mimo problemów kadrowych wydział posiadał najniższy wskaźnik zaległości spośród wszystkich wydziałów wchodzących w skład KMP. Skarżąca wskazała przyczyny, które w jej ocenie uzasadniały sposób działania w trakcie służby, to jest m.in. braki kadrowe w wydziale, duża ilość i różnorodność prowadzonych spraw, wskazała również na wyniki pracy wydziału w zakresie terminowości załatwiania spraw i wykrywalności w okresie, gdy była zastępcą naczelnika.
Rozkazem personalnym z 22 maja 2024 r. Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie (dalej: "KWP") uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia skarżącej ze stanowiska zastępcy naczelnika wydziału i daty przeniesienia do dyspozycji KMP i ustalił datę zwolnienia ze stanowiska na 31 maja 2024 r. oraz datę przeniesienia do dyspozycji KMP na 1 czerwca 2024 r., zaś w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu KWP wyjaśnił, że prawidłowo pismem z 8 stycznia 2024 r. zawiadomiono skarżącą o wszczęciu postępowania. Ocenił, że umożliwiono skarżącej skorzystanie z uprawnień przewidzianych w art. 10 § 1, art. 73 § 1 i art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Stwierdził, że w aktach sprawy nie ma informacji, aby wobec skarżącej były prowadzone czynności dotyczące jej nieetycznego zachowania czy procedura antymobbingowa. Podał, że od 5 lutego 2022 r. do 31 lipca 2023 r. skarżąca otrzymała 7 nagród, w tym nagrodę przyznaną przez Komendanta Głównego Policji.
KWP zaznaczył, że stosunki służbowe policjantów są stosunkami administracyjno-prawnymi, a przełożony właściwy w sprawach osobowych może jednostronnie i władczo kształtować treści stosunku służbowego. KMP może więc na właściwym sobie terenie działania zwolnić z zajmowanego stanowiska i przenieść do swojej dyspozycji podwładnego policjanta nawet wbrew jego woli, z uwzględnieniem interesu służby, w tym mobilności i skuteczności działań Policji.
Przypomniał, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły art. 32 ust. 1 i art. 37a pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r., poz. 171 z późn. zm., dalej: "ustawa"). Wyjaśnił, że instytucja określona w tym przepisie służy rozwiązaniu sytuacji, w której brak jest podstaw, aby policjanta przenieść na niższe stanowisko służbowe, brak jest stanowisk równorzędnych, a dobro służby wymaga zwolnienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska. Gwarancją ochrony interesu policjanta jest w tej sytuacji ograniczony do 12 miesięcy czas przeniesienia do dyspozycji wynikający z art. 37a ustawy i zachowanie dotychczasowych warunków uposażenia (art. 121 ust. 1 ustawy).
Sama możliwość podjęcia takiego działania przez przełożonych służyć ma należytemu zarządzaniu formacją uzbrojoną, wymagającą sprawnego mechanizmu dowodzenia, zapewniającego możliwość natychmiastowego reagowania na zaistniałe potrzeby. Osiągnięcie tego celu w realiach Policji wymaga podejmowania decyzji personalnych o niezwłocznym skutku.
KWP zaznaczył, że zastosowanie art. 37a ustawy opiera się na uznaniu administracyjnym. Decyzja podejmowana na podstawie art. 37a pkt 1 ustawy nie musi wskazywać, w jakim celu dokonywane jest zwolnienie z zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego i przeniesienie do dyspozycji przełożonego. Obowiązujące przepisy prawa nie zobowiązują przełożonego do informowania policjanta o celowości dokonywanych zmian kadrowych, strukturalnych i organizacyjnych w jednostce Policji, w tym o prowadzonej polityce kadrowej. Podkreślił, że ustawodawca nie uzależnił możliwości zwolnienia funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do dyspozycji przełożonego od subiektywnego przekonania policjanta co do przydatności na dotychczas zajmowanym stanowisku. KWP podniósł również, że obowiązek policjanta podporządkowania się dyscyplinie służbowej wynika wprost z art. 25 ust. 1 ustawy. Osoba zgłaszająca się do służby w Policji wyraża gotowość podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej obowiązującej w tej formacji.
KWP podał, że skarżąca pełniła obowiązki służbowe na stanowisku naczelnika ww. wydziału od 17 grudnia 2021 r. do 6 lutego 2022 r., 7 lutego 2022 r. powierzono jej obowiązki służbowe na stanowisku zastępcy naczelnika, zaś 1 marca 2022 r. została mianowana na stanowisko zastępcy naczelnika tego Wydziału. Zgodnie z kartami opisu stanowisk pracy z 7 lutego 2022 r. i 1 marca 2022 r. skarżąca była odpowiedzialna m.in. za: sprawne funkcjonowanie wydziału i właściwą realizację zadań przez podległych funkcjonariuszy, wydawane decyzje merytoryczne w postępowaniach zakończonych przez funkcjonariuszy, prawidłowy nadzór nad funkcjonariuszami, którzy wykonują czynności z udziałem osób zatrzymanych, konwojowanych i doprowadzanych. Zaznaczył, że przyczynami, które legły u podstaw zwolnienia skarżącej, było niewłaściwe sprawowanie nadzoru nad podległymi policjantami i pracownikami, niesprzyjająca atmosfera pracy w wydziale, a także brak szacunku do podwładnych i wyższych przełożonych, co doprowadziło w konsekwencji do utraty zaufania do skarżącej przez przełożonego.
KWP stwierdził, że z materiału dowodowego zgormadzonego przez KMP w toku ponownego rozpatrywania sprawy wynikało, że w postępowaniach prowadzonych przez policjantów wydziału występowały nieprawidłowości m.in.: opieszałość, bezczynność, przekraczanie terminów procesowych, niewysyłanie wniosków o przedłużenie dochodzenia, niewykonywanie poleceń i wytycznych prokuratorów oraz kierownika, nieterminowa rejestracja w KSIP, zabezpieczanie zapisu z monitoringu notatką urzędową, wydawanie postanowień o wszczęciu postępowania po wyznaczonym przez przełożonego terminie poza wpisem w kartach nadzoru dokonanym w dniu przydzielenia sprawy, brak wpisów przełożonych w trakcie prowadzonego postępowania, niekompletna dokumentacja. Ponadto, w trakcie kontroli wybranych postępowań prowadzonych przez policjantów wydziału stwierdzono m.in.: bezczynność, nierealizowanie wytycznych prokuratora i kierownika, brak wpisów w aktach głównych i kontrolnych dotyczących RSD, KSIP potwierdzających wszczęcie i rejestrację, wykonywanie oględzin zapisów z monitoringu po dwóch miesiącach od zabezpieczenia, brak akt kontrolnych, wszczynanie postępowań po terminie wyznaczonym przez kierownika, brak systematyczności w czynnościach, nieterminowość, wystawianie dokumentów bez dat, brak druków statystycznych niemal we wszystkich postępowaniach, brak dat w kartach nadzoru przy wpisach przełożonych, zwłoka w przesłuchaniu kluczowych świadków, brak rejestracji w ERCDŚ, nieterminowe wprowadzanie druków rejestracyjnych do systemu KSIP. KWP dodał, że te nieprawidłowości zgłaszali także prokuratorzy nadzorujący postępowania.
Podkreślił, że KMP i przełożeni jednostek/komórek organizacyjnych w strukturze KMP, zobowiązani są do takiego rozdysponowania sił osobowych, aby sprawna realizacja ustawowych zadań Policji nie doznała uszczerbku. Pełny obraz obciążenia danych funkcjonariuszy liczbą i rodzajem prowadzonych przez nich spraw czy też pełnieniem dyżurów, ma przełożony, który zobowiązany jest przydzielać zadania służbowe tak, aby dana struktura wypełniała swoje ustawowe zadania. Bezpośredni przełożony zobowiązany jest natomiast do podejmowania takich działań i decyzji, które leżąc w zakresie jego kompetencji, w sposób najbardziej pełny zapewnią realizację zadań ustawowo wytyczonych dla Policji. Podkreślił też, że oceny wywiązywania się właściwych przełożonych z obowiązków służbowych dokonują wyżsi przełożeni, wobec powyższego brak jest podstaw, aby skarżąca czy inni funkcjonariusze dokonywali takich ocen, podważając kompetencje swoich przełożonych.
Zauważył, że wcześniejszej dobre oceny odwołującej i przyznawane jej nagrody nie oznaczają stale takiej oceny przełożonego. Ocenił, że okoliczności wykazane w zaskarżonym rozkazie personalnym dowodzą, że przełożony miał pełne prawo do utraty zaufania do skarżącej, skoro jej działania w zakresie kierowania komórką organizacyjną Policji powodowały nieprawidłowe funkcjonowanie nadzorowanego wydziału, napięcia wynikające z nierównego obciążania podwładnych ilością spraw i dyżurów czy odejścia policjantów do innej komórki/jednostki organizacyjnej Policji.
KWP stwierdził, że rozkaz personalny wyznaczał datę zwolnienia na 29 lutego 2024 r., a datę przeniesienia do dyspozycji KMP na 1 marca 2024 r. Z uwagi na art. 130 i art. 110 k.p.a. KWP powinien tak określić te daty, aby przypadały one po wydaniu i doręczeniu decyzji organu odwoławczego.
KWP ustosunkował się ponadto do podniesionych przez skarżącą w odwołaniu kwestii rozpoznania skarg wniesionych w trybie art. 234 k.p.a. Wyjaśnił, że nie jest zasadne rozpatrywanie w postępowaniu administracyjnym zarzutów skarżącej odnoszących się do wszczynanych wobec niej postępowań dyscyplinarnych. Ustosunkował się też do zarzutu dotyczącego zmiany numeracji udostępnionych skarżącej akt sprawy. Dodał, że na wniosek strony dołączył do akt 14 protokołów przesłuchania policjantów i pracowników ww. wydziału. Stwierdził, że nie uwzględnił wniosków o przesłuchanie 14 osób wymienionych we wniosku z 10 maja 2024 r., gdyż okoliczności, które miały być ustalone na podstawie tych dowodów, nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wyjaśnił ponadto, że w rozpoznawane sprawie art. 7b k.p.a. nie ma zastosowania.
W złożonej skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia okoliczności sprawy, w szczególności przekroczenie granic uznania administracyjnego wynikającego z braku uzasadnienia wydanego rozkazu personalnego, co czyni ten akt dowolnym i arbitralnym,
- art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącej skorzystania z prawa do czynnego udziału w postępowaniu,
- art. 73 § 1 k.p.a. przez odmowę udostępnienia akt sprawy w celu sporządzenia z nich notatek, kopii lub odpisów oraz art. 74 § 2 k.p.a. przez niewydanie postanowienia o odmowie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy,
- art 107 § 3 k.p.a. przez brak prawidłowego, wyczerpującego i przekonującego wyjaśnienia przyczyn i powodów, dla których organ nie uwzględnił mających znaczenie w sprawie okoliczności wskazanych przez stronę,
- art. 133 k.p.a. przez uchybienie przez KMP terminu do przesłania odwołania z aktami sprawy organowi odwoławczemu,
- art. 35 § 3 k.p.a. przez uchybienie przez KWP terminu rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym,
- art. 231 k.p.a. przez nieterminowe przesłanie skargi przez KWP właściwemu organowi do jej rozpatrzenia i art. 237 § 1 k.p.a. przez przekroczenie terminu rozpatrzenia skargi,
- art. 155 k.p.a. przez utrzymanie w mocy rozkazu personalnego, gdy okoliczności sprawy przemawiały za uchyleniem go w całości, gdyż przemawiał za tym interes społeczny i słuszny interes strony.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego i poprzedzającego go rozkazu personalnego organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W obszernym uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu i składanych do KWP pismach, w szczególności podała argumenty przeczące w jej ocenie zarzutom stawianym przez KMP. Zarzuciła ponadto m.in., że KWP nie zweryfikował informacji i zarzutów ujętych w odwołaniu. Stwierdził bowiem jedynie, że wobec skarżącej nie były prowadzone żadne postępowania o mobbing i nieetyczne zachowanie, lecz jednocześnie wskazał te zachowania jako podstawę do jej odwołania. Podkreśliła, że stwierdzony "brak zaufania" i dowody mające to potwierdzić opierały się na materiale dowodowym zebranym w postępowaniu dyscyplinarnym, w którym została uniewinniona. Zatem wynik postępowania dyscyplinarnego przeczy argumentacji mającej uzasadniać zwolnienie skarżącej ze stanowiska. Do skargi skarżąca załączyła kopię orzeczenia KMP z 10 czerwca 2024 r. uniewinniającego ją od zarzucanych jej przewinień dyscyplinarnych i kopie protokołu przesłuchania świadka.
W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Pismem procesowym z 29 lipca 2024 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte. Oświadczył, że skarżąca wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Jednocześnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z orzeczenia KMP z 1 lipca 2024 r. na okoliczność uniewinnienia skarżącej we wszystkich prowadzonych przeciwko niej postępowania dyscyplinarnych, stanowiących podstawę ww. rozkazów personalnych. Natomiast we wniosku dowodowym z 27 sierpnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodu z orzeczenia KMP z 21 sierpnia 2024 r., na tę samą okoliczność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, Komendant BSWP, Komendant CBZC, Dyrektor CLKP, komendanci wojewódzcy Policji albo Komendant Stołeczny Policji i komendanci powiatowi (miejscy, rejonowi) Policji oraz Komendant-Rektor Akademii Policji w Szczytnie i komendanci szkół policyjnych. Natomiast w myśl art. 37a pkt 1 ustawy policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy.
Cytowany art. 32 ust. 1 ustawy jest przepisem o charakterze kompetencyjnym, w którym określono jedynie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych, lecz nie określono żadnych kryteriów i przesłanek, którymi winny kierować się organy przy podejmowaniu rozstrzygnięć w tych sprawach. Brak określenia przesłanek materialnoprawnych dla decyzji w przedmiocie mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia i zwalniania z tych stanowisk w innych przepisach ustawy wskazuje, że jest to przepis materialnoprawny, który w swej istocie nie przewiduje materialnych ograniczeń dla organów w zakresie tych decyzji. W związku z tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, z uwagi na brak regulacji w tym przedmiocie, możliwe jest zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego (por. np. wyroki NSA z 14.01.2011 r. I OSK 1118/10 i z 27.08.2013 r. I OSK 1736/12 – wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Natomiast instytucja określona w art. 37a ustawy służy rozwiązaniu sytuacji, w której brak jest podstaw, by policjanta przenieść na niższe stanowisko służbowe, brak jest stanowisk równorzędnych, a dobro służby wymaga zwolnienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska. Gwarancją ochrony interesu policjanta jest w tej sytuacji ograniczony do 12 miesięcy czas przeniesienia oraz zachowanie dotychczasowych warunków uposażenia. Sama możliwość podjęcia takiego działania przez przełożonych służyć ma należytemu zarządzaniu jednostką zmilitaryzowaną, wymagającą sprawnego mechanizmu dowodzenia, zapewniającego możliwość natychmiastowego reagowania na zaistniałe potrzeby. Przy czym zastosowanie omawianego przepisu nie jest uzależnione od spełnienia przesłanek skonkretyzowanych w przepisach prawa, lecz opiera się na konstrukcji uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z 14.02.2017 r. I OSK 1952/15).
Podkreślenia wymaga, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola legalności tego rodzaju aktów jest nader wąska i zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa wydanie decyzji było dopuszczalne, czy organ nie przekroczył granic swojej dyskrecjonalności oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności.
Decyzje o mianowaniu policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania mają bowiem charakter decyzji uznaniowych. W takim przypadku kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Natomiast nie obejmuje ona tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja organów nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów, nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Sprawdzeniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (por. wyroki NSA z 1.04.2016 r., I OSK 464/15 i z 12.10.2011 r. I OSK 474/11).
W związku z tym w sprawach dotyczących zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji właściwego przełożonego, na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 37a pkt 1 ustawy sądy nie mogą wkraczać w kompetencje właściwych organów i oceniać, czy określona osoba powinna dalej piastować zajmowane stanowisko.
W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni przytoczonych wyżej przepisów prawa i właściwie je zastosowały, zaś uzasadnienia podjętych rozkazów personalnych nie pozostawiają wątpliwości co do przyczyn ich podjęcia.
Przede wszystkim w sprawie jest istotne, na co zwrócił uwagę również KWP, że stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny, a w związku z tym brak jest w nim cechy równości stron, gdyż charakteryzuje się on podległością i dyspozycyjnością funkcjonariusza wobec zwierzchnika, który jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki tego stosunku. Zwalnianie i przenoszenie policjantów do dyspozycji mieści się w kategoriach szczególnych uprawnień przełożonych. Przełożony funkcjonariuszy ma prawo do kształtowania polityki kadrowej i do decydowania o obsadzie stanowisk służbowych w podległej sobie jednostce organizacyjnej.
W niniejszej sprawie powodem zwolnienia skarżącej ze stanowiska były takie okoliczności, jak: niewłaściwe sprawowanie nadzoru nad podległymi policjantami i pracownikami, niesprzyjająca atmosfera pracy w wydziale, brak szacunku do podwładnych i wyższych przełożonych, co doprowadziło do utraty przez przełożonego zaufania do skarżącej. Te okoliczności mogą uzasadniać zwolnienie z zajmowanego stanowiska, o ile znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.
Z akt sprawy wynika, że okoliczności dotyczące nieprawidłowości w prowadzonych przez policjantów postępowaniach przygotowawczych, a także w wykonywaniu innych czynności potwierdzają nie tylko notatki i wyniki czynności kontrolnych w ramach nadzoru zwierzchniego, ale także liczne pisma kierowane przez prokuratorów do KMP, wskazujące na szereg uchybień w postępowaniach prowadzonych przez funkcjonariuszy ww. wydziału. Przy czym wbrew twierdzeniu skarżącej, uwagi te nie dotyczyły wyłącznie pracy jednej z podległych policjantek, lecz również innych funkcjonariuszy pracujących w tym wydziale, na co wskazują dokumenty wymienione w treści zaskarżonego rozkazu personalnego. Dodać należy, że organy obu instancji szeroko opisały w uzasadnieniach wydanych orzeczeń stwierdzone uchybienia, odwołując się do dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania. Skoro zaś do zadań zastępcy naczelnika wydziału należało zapewnienie sprawnego funkcjonowania wydziału oraz prawidłowy nadzór pracy wydziału, i w tym zakresie skarżąca ponosiła pełną odpowiedzialność za całość pracy policjantów, co wynika z karty opisu stanowiska, to ustalenia co do nieprawidłowości w tym zakresie mogły stanowić podstawę oceny sposobu wywiązywania się skarżącej z powierzonych jej obowiązków, a tym samym oceny jej przydatności na zajmowanym stanowisku.
Organ poczynił także ustalenia odnośnie do nierównomiernego obciążenia obowiązkami poszczególnych policjantów pracujących w wydziale w zakresie prowadzenia spraw i przydzielania dyżurów. Wprawdzie można przyjąć, jak podnosi skarżąca, że waga spraw jest różna, co może mieć znaczenie przy przydziale spraw, ale nie może to prowadzić do tak znacznych dysproporcji, jak miało to miejsce w ww. wydziale.
Odnosząc się do kwestii niewłaściwej atmosfery pracy w wydziale, co kwestionuje skarżąca, to nie sposób uznać, że organ wyszedł poza ramy uznania administracyjnego. Wprawdzie skarżąca powołała się na zeznania policjantów złożone w toku postępowania dyscyplinarnego, które zostały dołączone do akt sprawy, a które w ocenie skarżącej okoliczności tych nie potwierdzają, jednak jak wskazał KWP, przedłożone przez skarżącą protokoły miały charakter wybiórczy i nie obejmowały wszystkich osób pracujących w ww. wydziale. Skarżąca nie zaprzeczyła temu twierdzeniu. Należy zauważyć, że kwestie dotyczące atmosfery w pracy mają charakter subiektywny, a w związku z tym ustalenia w tym zakresie często opierają się na rozbieżnych twierdzeniach.
Natomiast odnosząc się do kwestii braku szacunku do przełożonych, która zdaniem skarżącej nie została należycie wyjaśniona wskazać należy, że rzeczywiście nie zostało to do końca skonkretyzowane. Nawet jednak gdyby uznać, że okoliczność ta nie do końca została wyjaśniona, to uchybienie to nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, skoro nie budzą wątpliwości pozostałe przyczyny zwolnienia skarżącej ze stanowiska. Zasadnie przy tym podnosi KWP, że przełożeni mają prawo oceniać wywiązywanie się skarżącej z powierzonych obowiązków i nawet wcześniejsze przyznawanie nagród nie oznacza, że ocena ta nie może ulec zmianie w zawiązku ze zmianą okoliczności faktycznych. Podkreślić bowiem należy, że funkcjonariusz w czasie całej służby pozostaje podporządkowany przełożonym, którzy w zależności od bieżących potrzeb kadrowych i organizacyjnych mogą kształtować warunki służby w celu zagwarantowania optymalnej realizacji zadań służbowych. O ile wystąpią rzeczywiste i konkretne zdarzenia przemawiające przeciwko pozostawieniu określonego funkcjonariusza na dotychczasowym stanowisku, decyzji o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji nie można przypisać cechy dowolności. W wyłącznej gestii organu pozostaje ocena dalszej przydatności danego funkcjonariusza do służby na określonym stanowisku i z tych względów, jeżeli zdaniem przełożonego interes służby wymaga zwolnienia policjanta z konkretnego stanowiska w celu zapewnienia realizacji zadań przypisanych do tego stanowiska, organ może skorzystać z uprawnienia, o jakim mowa w art. 37a pkt 1 ustawy. Jedynym ograniczeniem w takiej sytuacji jest obowiązek wskazania prawdziwych i skonkretyzowanych okoliczności faktycznych uzasadniających decyzję organu, co w niniejszej sprawie zostało spełnione.
Odmienne stanowisko skarżącej dotyczące oceny organów odnośnie do jej pracy jako zastępcy naczelnika nie dowodzi błędnego uzasadnienia rozkazu personalnego.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii danej sprawy, po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Powyższe elementy mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, o czym stanowi art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji winno zatem zawierać określenie podstaw faktycznych rozstrzygnięcia, ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz subsumcję przyjętego stanu faktycznego pod określony przepis (lub normę) obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. W rozpoznawanej sprawie organy z tego obowiązku się wywiązały.
Niezasadny jest zarzut uniemożliwienia skarżącej dostępu do akt sprawy. Wprawdzie KMP uchybił art. 73 § 1 k.p.a., nie udostępniając skarżącej akt 12 stycznia 2024 r., na co wskazał KWP w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale z ponownej możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji skarżąca nie skorzystała, pomimo zawiadomienia jej o takiej możliwości. Wskazana przez skarżącą omyłka w numerze sprawy podanym w zawiadomieniu z 16 stycznia 2024 r. mogła być niezwłocznie przez skarżącą wyjaśniona, np. w rozmowie telefonicznej (numer telefonu podano w zawiadomieniu). Trudno więc uznać, że była to realna przeszkoda uniemożliwiająca skarżącej zapoznanie się z aktami sprawy. Oczywistość tej omyłki nie może budzić wątpliwości, w sytuacji gdy w treści zawiadomienia z 16 stycznia 2024 r. poinformowano jednoznacznie, że dotyczy ono postępowania wszczętego w sprawie zwolnienia ze stanowiska zastępcy naczelnika ww. wydziału. Natomiast przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy skarżąca nie tylko miała dostęp do akt sprawy, ale także otrzymała kserokopie żądanych kart (zob. protokoły z 22 lutego 2024 r. i z 7 maja 2024 r.), a zatem nie doszło do naruszenia art. 74 § 2 k.p.a.
Niezasadnie jest także twierdzenie skarżącej, że akta te były następnie zmieniane z uwagi na zmianę numeracji stron. Jak wynika z notatki służbowej z 26 kwietnia 2024 r. zmiana numeracji stron wynikała z połączenia akt prowadzonych spraw przez organy obu instancji i konieczności uporządkowania akt, co wyjaśniono także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 133 i art. 35 § 3 k.p.a. przez przekroczenie terminów w określonych tych przepisach. Okoliczność ta mogłaby mieć znaczenie, gdyby skarga dotyczyła bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy wydanych rozkazów personalnych, a zatem nawet ewentualne naruszenie ww. przepisów nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Nie doszło także do naruszenia art. 155 k.p.a., co zarzuca skarżąca. Przepis ten dotyczy możliwości uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejsze sprawie. W związku z tym przepis ten w ogóle nie miał zastosowania, a tym samym nie mogło dojść do jego naruszenia.
Natomiast zupełnie poza zakresem niniejszej sprawie pozostaje kwestia naruszenia art. 231 i art. 237 § 1 k.p.a. Sprawy dotyczące skarg i wniosków, o których mowa w Dziale VIII k.p.a., w ogóle pozostają poza kognicją sadu administracyjnego, a w związku z tym sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozpoznania tych zarzutów.
Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącej. Przede wszystkim należy zauważyć, że sąd administracyjny nie prowadzi we własnym zakresie postępowania dowodowego i nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, w tym także czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody (zob. np. wyroki NSA z: 16.05.2008 r. II OSK 554/07, 10.02.2015 r. I OSK 2574/14). Jedynie wyjątkowo sąd administracyjny może, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., z urzędu lub na wniosek strony, przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Ponadto, posłużenie się w analizowanym przepisie sformułowaniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Istotne jest, że przewidzianą w art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu należy rozumieć jako odnoszącą się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie do sytuacji wystąpienia wątpliwości związanych z ustaleniami zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Przepis ten nie może bowiem służyć podważeniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd administracyjny za podstawę wyrokowania, z którymi strona skarżąca się nie zgadza. Przytoczony przepis może mieć zatem zastosowanie jedynie, gdy sąd administracyjny poweźmie wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 30.04.2024 r., III OSK 1706/22).
Taka sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdyż dowody z dokumentów przedstawionych przed Sądem nie są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Podstawą wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącej z zajmowanego stanowiska i przeniesienia jej do dyspozycji KMP była utrata zaufania organu do skarżącej, która wynikała wprawdzie z oceny, że nieprawidłowo wykonywała ona powierzone jej zadania służbowe związane z nadzorem w wydziale, lecz Sąd miał na uwadze, że utrata zaufania wynika z subiektywnej oceny określonych faktów przez przełożonego, a nie podwładnego. Podobnie, to nie ocena pracy skarżącej przez prokuratora a ocena przełożonych ma znaczenie w świetle art. 37a ustawy. Osoba wyrażająca zgodę na objęcie stanowiska zastępcy naczelnika wydziału musi liczyć się z możliwością odwołania jej z tej funkcji w każdym czasie, nawet jeżeli w jej sprawie zostaną wydane pozytywne orzeczenia dyscyplinarne.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.