II SA/OL 50/22

II SA/Ol 50/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak
Bogusław Jażdżyk /sprawozdawca/
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 1410/22 - Wyrok NSA z 2025-09-16
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2021 poz 679
art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 4 listopada 2021 r., nr XX/604/2021 w przedmiocie ustalenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do systemów kanalizacji deszczowej stwierdza nieważność § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 13 grudnia 2021 r. (data wpływu do organu w dniu 16 grudnia 2021 r.) Wojewoda Warmińsko - Mazurski zaskarżył uchwałę nr XX/604/2021 Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 4 listopada 2021 r. w sprawie ustalenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do systemów kanalizacji deszczowej, żądając stwierdzenia nieważności uchwały w części obejmującej § 1 i § 2 uchwały.
Skarżący zarzucił uchwale, że została wydana z:
- naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 2) ustawy o gospodarce komunalnej w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3) ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 16 pkt 61) - 64) ustawy Prawo wodne, poprzez ustalenie nieznanej w porządku prawnym opłaty, za nieznane ustawie "usługi komunalne", podczas gdy przepis art. 4 ust. 1 pkt 2) ustawy o gospodarce komunalnej, nie kreuje żadnego uprawnienia w zakresie wprowadzania nowych danin publicznych, określając jedynie kompetencje organu stanowiącego w zakresie ustalania cen i opłat za usługi komunalne,
- naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i art. 167 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ustanowienie nieznanego ustawie, nowego źródła dochodu jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy art. 4 ust. 1 ww. ustawy, stanowi zamknięty katalog dopuszczalnych źródeł dochodów własnych gmin, w którym niesprecyzowane z nazwy w tym przepisie źródła dochodów muszą znajdować podstawę w innych przepisach, zaś żaden przepis jakiejkolwiek ustawy nie uprawnia gminy do pobierania od jednostek opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do kanalizacji deszczowej,
- naruszeniem art. 168 Konstytucji RP, poprzez ustanowienie nieznanego ustawie, nowego źródła dochodu jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy naruszony przepis Konstytucji RP stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mają prawo wyłącznie ustalania wysokości opłat lokalnych, a nie ich ustanawiania, co może mieć miejsce wyłącznie w drodze ustawy, zaś żaden przepis jakiejkolwiek ustawy nie uprawnia gminy do pobierania od jednostek opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do kanalizacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się z zarzutami skargi.
Organ podkreślił, że ustawodawca przewidział w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej możliwość ustalania przez rady gmin cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w przypadku gdy nie zostało to uregulowane przepisami szczególnymi. W przepisie tym mieści się uprawnienie do ustalenia przez rady gmin opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do kanalizacji deszczowej. W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. nowego prawa wodnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne nie mają możliwości pobierania opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych w oparciu o taryfę przewidzianą dla ścieków. Nie doszło jednak do zmiany innych przepisów, w tym określenia szczegółowych zasad gospodarowania wodami opadowymi oraz ustalania cen i odpłatności za taką usługę. Usługa taka nie jest więc usługą bezpłatną, chyba że tak zdecyduje rada gminy rezygnując z ustalenia opłaty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje
w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 t. j.), u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot.
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.).
W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.
W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej,
w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki
i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane
w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy.
Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie spór pomiędzy skarżącym a organem koncentruje się głównie na istnieniu podstaw prawnych pozwalających organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, tj. Radzie Miejskiej w Elblągu na ustanowienie regulacji prawnej dotyczącej ustalenia opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do systemów kanalizacji deszczowej.
W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała wprowadza w istocie nowe źródło dochodu jednostki samorządu terytorialnego, stanowiące nową opłatę za usługę komunalną odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej, niemającą w systemie obowiązującego prawa podstawy prawnej do jej ustanowienia.
Według organu ustawodawca przewidział w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 679), u.g.k., możliwość ustalania przez rady gmin cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w przypadku gdy nie zostało to uregulowane przepisami szczególnymi. W przepisie tym mieści się uprawnienie do ustalenia przez rady gmin opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do kanalizacji deszczowej.
Stosownie do brzmienia powołanego art. 4 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (ust. 1 pkt 2). Dodać tu jedynie można, że uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek (ust. 2 powołanego przepisu).
Z kolei zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.
Mając powyższe na uwadze należy w pierwszej kolejności wskazać, że art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. dający radzie gminy kompetencję do podejmowania uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do jej kompetencji ma charakter ogólny i jednocześnie odsyłający, co oznacza, że kompetencje do podejmowania rozstrzygnięć dotyczących konkretnych zagadnień muszą być określone w ustawie szczególnej. Powołany przepis może więc stanowić podstawę prawną rozstrzygania określonych kwestii tylko łącznie z inną normą prawną o randze ustawowej. Podstawa taka może być zawarta zarówno w ustawie o samorządzie gminnym lub w innych ustawach szczególnych.
Takiej podstawy prawnej do ustanowienia opłaty za usługę komunalną odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów zamkniętej lub otwartej kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Miasta Elbląga brak jest jednak zarówno w ustawie o samorządzie gminnym, jak również w innych przepisach szczególnych, a w szczególności nie ma jej w powoływanym przez organ stanowiący w uchwale art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.
Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie może stanowić podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z dnia 29 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Wr 1415/01; z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04; z dnia 20 października 2005 r., sygn. akt II OSK 138/05; z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 19/06; z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 1103/08; z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 758/10). Nie jest to bowiem generalne upoważnienie do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Mimo, że mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni bowiem tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00).
W doktrynie wskazuje się również, że "przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. określa kompetencję jednostek samorządu terytorialnego do określania wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Pojęcie cen i opłat musi być powiązane z wynagrodzeniem za usługę (także polegającą na udostępnieniu obiektu lub urządzenia) i ma ono charakter rynkowy. Nie należy zatem dopatrywać się w treści tego przepisu nawiązania do opłat administracyjnych ani też do żadnej formy danin publicznych. W orzecznictwie sądowym nie dopuszczano do prób narzucenia przez jednostki samorządu terytorialnego opłat nienależnych, zbliżających się w swojej funkcji do danin publicznych" (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2003 r., I SA 85/03, także komentarz do art. 4 u.g.k. [w:] C. Banasiński, K. M. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Wolters Kluwer 2017).
Należy podkreślić, że nakładanie obowiązków na mieszkańców czy też inne podmioty obrotu prawnego (gospodarczego) musi zawsze znajdować podstawę prawną w wyraźnym upoważnieniu ustawowym. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Potwierdza to dodatkowo w odniesieniu do aktów prawa miejscowego art. 94 Konstytucji RP, przewidując ich wydawanie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Przepis ten oznacza, że podstawą aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu jest wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w normie, co najmniej rangi ustawowej.
Zaznaczenia wymaga również i to, że – jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - art. 18 u.s.g. nie może w żadnym przypadku stanowić podstawy prawnej do nakładania na mieszkańców gminy jakichkolwiek obowiązków, bowiem zawiera jedynie domniemanie kompetencji rady gminy we wszystkich sprawach, w których ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Artykuł 18 u.s.g. określa zatem jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. wskazuje, że do rady gminy należy stanowienie "w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy". Przepis ten nie przyznaje jednak radzie gminy samoistnej kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego, dlatego też również nie mógłby stanowić podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały.
Podkreślić należy, że definicje ścieków zawierają przepisy art. 16 pkt 61) - 64) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 624 j. t.). Wynika z nich, że wody opadowe i roztopowe nie są ściekami. Wody te wchodzą w skład ścieków jedynie w wypadku określonym w art. 16 pkt 63 ustawy Prawo wodne, tj. w sytuacji, gdy zostały zmieszane ze ściekami w rozumieniu ustawy. Zgodnie zaś z art. 16 pkt 63 ustawy Prawo wodne pod pojęciem ścieków komunalnych rozumie się ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych. Zadania własne gminy zaś - obejmujące odprowadzanie jedynie ścieków - nie obejmują odprowadzania wód opadowych i roztopowych niebędących ściekami. Tym samym rację ma skarżący, że skoro odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych kanalizacją deszczową nie należy do zadań własnych gminy, nie mieści się również w katalogu urządzeń i usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej, objętych dyspozycją art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, a co za tym idzie rada gminy nie jest władna do ustalania cen i opłat w powyższym zakresie.
Ponadto zgodzić się należy ze skarżącym, że również art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1672 t. j.), stanowi zamknięty katalog dopuszczalnych źródeł dochodów własnych gmin, w którym niesprecyzowane z nazwy w tym przepisie źródła dochodów muszą znajdować podstawę w innych przepisach, zaś żaden przepis jakiejkolwiek ustawy nie uprawnia gminy do pobierania od jednostek opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do kanalizacji deszczowej
Mając powyższe na uwadze – w ocenie Sądu – przepisy prawa nie przyznawały Radzie Miejskiej w Elblągu kompetencji do wydania zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej § 1 i § 2 uchwały. W konsekwencji przyjąć należało, że zaskarżona uchwała we wskazanej części wydana została bez podstawy prawnej, a to uznane być musi jako istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.