II SA/OL 499/24

II SA/Ol 499/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Katarzyna Matczak
Marzenna Glabas /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1815
art. 1 pkt 1, art. 2 pkt 16 lit. a, art. 26 ust. 1, art. 53 ust. 2 pkt 2 lit. c, art. 55
Ustawa z dnia 4 listopada 2022 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi Spółdzielni G. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązków dotyczących zgłoszenia do komputerowej bazy danych informacji o zdarzeniach dotyczących zwierząt oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją nr 92/2024 z 29 lutego 2024 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii (dalej jako: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 53 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 30 ustawy z dnia 4 listopada 2022 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1815, dalej jako: "u.s.i.r."), wymierzył Spółdzielni Producentów Trzody Chlewnej (dalej jako: "skarżąca", "spółdzielnia") karę pieniężną w wysokości 6346,15 zł za niedopełnienie obowiązków dotyczących zgłoszenia do komputerowej bazy danych informacji o zdarzeniach dotyczących zwierząt.
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że podczas kontroli siedziby stada o numerze [...], przeprowadzonej w dniach 18.12.2023 r. - 05.01.2024 r., stwierdził, że skarżąca nie dopełniła obowiązków dotyczących zgłoszenia przemieszczenia świń.
Z raportu terminowości zgłoszeń wynika, że na 104 zdarzenia, w okresie objętym kontrolą, podmiot nie dopełnił zgłoszenia w terminie w 67 przypadkach, a opóźnienie w zgłoszeniach wyniosło od 3 do 166 dni. Wysokość kary ustalono w oparciu o komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej z dnia 9 lutego 2023 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2022 r. (M.P. z 2023 r. poz. 171)
w wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2022 r. Odnosząc się do dyrektyw wymiaru kary określonych w art. 55 u.s.i.r., organ I instancji wskazał, że obowiązek zgłaszania przypadków przemieszczeń trzody chlewnej do komputerowej bazy danych ARiMR jest obligatoryjny. Dane te są niezbędne do przeprowadzenia ewentualnego dochodzenia epizootycznego w gospodarstwie w przypadkach wystąpienia ogniska choroby oraz odnalezienia ewentualnych gospodarstw kontaktowych. W podlegającym kontroli okresie większość zgłoszeń dokonywana była z naruszeniem terminu określonego
w obowiązujących aktach prawnych, co przekłada się na rodzaj, zakres i stopień stwierdzonych naruszeń. Zauważono, że spółdzielnia zajmuje się działalnością
w zakresie obrotu zwierzętarni określoną w art. 1 pkt 1) lit. c) ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Z 2023 r., poz. 1075).
W praktyce oznacza to, iż do podstawowych obowiązków podmiotu należy prawidłowe prowadzenie dokumentacji, co nie było realizowane. W okresie zwiększonego ryzyka wystąpienia choroby zakaźnej afrykańskiego pomoru świń stwierdzone naruszenia należy kwalifikować jako znaczne dla bezpieczeństwa żywności. Krótki termin zgłoszeń pozwala na bardzo szybką identyfikację miejsc gdzie zostały przemieszczone zwierzęta, w przypadku gdyby wystąpiła choroba zakaźna. Podkreślono, że to wyłącznie podmiot przyczynił się do popełnienia stwierdzonych nieprawidłowości. Nałożenie kary pieniężnej jest obowiązkiem organu. Organ I instancji uznał, że wymierzona kara przyczyni się do zapewnienia przestrzegania przepisów u.s.i.r., gdyż kolejny taki przypadek spowoduje nałożenie kary bardziej skutecznej, proporcjonalnej
i odstraszającej. Organ zaznaczył, że zastosował dyrektywy określone w art. 55 u.s.i.r. oraz art. 189d k.p.a. W szczególności kierował się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz tym, aby wymierzona kara była skuteczna
i odstraszająca.
W odwołaniu spółdzielnia zarzuciła naruszenie:
- art. 189d k.p.a. przez nieuwzględnienie trudności w funkcjonowaniu systemu zgłoszeń, licznych obowiązków związanych z prowadzeniem tego typu działalności, brakiem uprzedniego ukarania, brakiem naruszenia ważnego interesu publicznego, nałożeniem zbyt wysokiej kary, która nie odpowiada wadze przewinienia;
- art. 189f k.p.a. przez brak odstąpienia od kary, podczas gdy waga naruszenia jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia;
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku weryfikacji sytuacji finansowej strony, która jest trudna, więc nałożenie na nią tak znaczącej kary jest wyjątkowo krzywdzące.
W uzupełnieniu odwołania skarżąca przekonywała, że zaistniały podstawy do poprzestania na pouczeniu, ponieważ naruszenie polegało jedynie na braku zaktualizowania zgłoszenia do komputerowej bazy danych informacji o zdarzeniach dotyczących zwierząt. Zwierzęta są poddane monitoringowi, a każdorazowo przed transportem są badane i lekarz weterynarii kontroluje stan zdrowia zwierzęcia, co potwierdza odpowiednia dokumentacja. Zgłoszenie przemieszczenia świń w IRZ jest czynnością techniczną potwierdzającą sam fakt przemieszczenia zwierzęcia w danym momencie do danej lokalizacji. Inne dokumenty potwierdzają stan zdrowia zwierzęcia
i pozwalają na ustalenie skąd i dokąd zostało ono przemieszczone. Taką dokumentacją hodowcy dysponują przez cały czas. Taką dokumentację poza spółdzielnią prowadzi także lekarz weterynarii. Dane z systemu IRZ wykorzystywane są przede wszystkim przez ARMiR do śledzenia przemieszczenia zwierząt, a nie przez Inspektorat Weterynarii, który dysponuje bardziej szczegółową dokumentacją dotyczącą lokalizacji trzody chlewnej. Według spółdzielni brak terminowego uzupełniania bazy nie ma wymiernego skutku. Znikoma waga dla celu, jakim jest ustalenie wystąpienia ogniska choroby, nie ma związku, bowiem w bazie IRZ nie monitoruje się wystąpienia choroby. Zamiana strefy z czerwonej na różową wskazuje, że zmniejszyło się ryzyko wystąpienia ognisk ASF, a zatem zmniejszyła się społeczna szkodliwość braku aktualizacji zgłoszeń. Ostatnie ognisko w powiecie n. wystąpiło jesienią 2021 r., co powinno być uznane jako okoliczność zmniejszająca wagę przewinienia. Okoliczność nałożenia kary jest szczególnie dotkliwa, bo spółdzielnia w ciągu ostatnich 3 lat funkcjonowała na terenie objętym ograniczeniami, co miało negatywne konsekwencje finansowe. Otrzymywała niższe ceny sprzedaży. Otrzymane odszkodowanie dotyczyło jednie 6 miesięcy i nie pokrywało w pełni strat działalności. Zdaniem skarżącej, usunięcie naruszeń poprzez aktualizację danych stanowi kolejną przesłankę odstąpienia od kary. Skarżąca wniosła o zmianę kary na pouczenie, ewentualnie o obniżenie kary.
Decyzją z 14 maja 2024 r., nr WIW-Z-OZ.912.10.4.2024, Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Olsztynie (dalej jako: "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca jest właścicielem siedziby stada świń o numerze [...]. Wyjaśnił, że na podstawie art. 115 lit. b) w zw. z art. 109 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/429 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie przenośnych chorób zwierząt oraz zmieniające i uchylające niektóre akty
w dziedzinie zdrowia zwierząt ("Prawo o zdrowiu zwierząt") z dnia 9 marca 2016 r. (Dz.U.UE.L z 2016 r. nr 84, str. 1) posiadacz świń ma obowiązek zapewnić, aby
w przypadku przemieszczania w obrębie terytorium danego państwa członkowskiego tych zwierząt utrzymywanych z zakładu, w którym są utrzymywane, towarzyszył im poprawnie wypełniony dokument dotyczący przemieszczania oparty na wzorze sporządzonym przez właściwy organ zgodnie z art. 110 ust. 1 lit. b). Zgodnie z art. 115 lit. c tego rozporządzenia podmioty, które utrzymują świnie przekazują informacje dotyczące zakładu, w którym zwierzęta te są utrzymywane, do komputerowej bazy danych, o której mowa w art. 109 ust. 1. Zgodnie z art. 109 ust. 1 lit. c) państwa członkowskie ustanawiają i prowadzą komputerową bazę danych służącą do dokumentowania co najmniej następujących informacji dotyczących utrzymywanych świń: (i) informacji dotyczących ich identyfikacji, jak określono w art. 115, oraz liczby zwierząt w zakładzie, w którym są one utrzymywane; (ii) zakładów, w których są one utrzymywane; (iii) ich przemieszczania do i z tych zakładów. Według art. 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2021/520 z dnia 24 marca 2021 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/429 w odniesieniu do identyfikowalności niektórych utrzymywanych zwierząt lądowych (Dz.U.UE.L z 2021 r. nr 104, str. 39) podmioty utrzymujące bydło, owce, kozy i świnie przekazują informacje o przemieszczaniu, urodzeniach i upadkach, o których mowa w art. 112 lit. d) rozporządzenia (UE) 2016/429, oraz informacje
o przemieszczaniu, o których mowa w art. 113 ust. 1 lit. c) wspomnianego rozporządzenia i w art. 56 lit. b) rozporządzenia delegowanego (UE) 2019/2035, na potrzeby rejestracji w komputerowych bazach danych, które ustanowiono dla tych gatunków, w terminie przekazania określonym przez państwa członkowskie. Maksymalny termin przekazania informacji nie przekracza 7 dni po przemieszczeniu, narodzinach lub upadku zwierząt, stosownie do przypadku. Organ odwoławczy wskazał, że powyższa norma została implementowana do art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 4 listopada 2022 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Przepis ten stanowi, że zgłoszenia do komputerowej bazy danych informacji o zdarzeniach dotyczących zwierząt, których obowiązek zgłoszenia do komputerowej bazy danych wynika z przepisów wymienionych w art. 1 pkt 1 lub przepisów ustawy, dokonuje się w terminie 7 dni od dnia wystąpienia danego zdarzenia, chyba że przepisy wymienione w art. 1 pkt 1, przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej. Zgodnie z art. 53 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 30 u.s.i.r. kto, będąc posiadaczem, który prowadzi obrót zwierzętami, pośrednictwo w tym obrocie lub skup zwierząt nie dokonuje zgłoszenia do komputerowej bazy danych informacji
o zdarzeniach dotyczących zwierząt, których obowiązek zgłoszenia do komputerowej bazy danych wynika z przepisów wymienionych w art. 1 pkt 1 lub przepisów ustawy,
w terminie określonym w art. 26 ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".
Organ odwoławczy wskazał, że na 104 zdarzenia, w okresie objętym kontrolą, podmiot nie dopełnił zgłoszenia w terminie w 67 przypadkach, a opóźnienie
w zgłoszeniach wyniosło od 3 do 166 dni. Ustalił, że także wcześniej stwierdzano przypadki nieterminowego zgłaszania przez stronę zwierząt do rejestru, jak również fakt ukarania spółdzielni mandatem za analogiczne przewinienie. Analiza raportu terminowości zgłoszeń wskazuje również, że po otrzymaniu decyzji w dniu 4 marca 2024 r. strona ponownie trzykrotnie przekroczyła termin zgłoszenia przemieszczenia zwierząt 3, 4 i 4 dni (zgłoszenia z: 12 kwietnia, 3 maja i 3 maja br.). Wobec powyższego brak jest podstaw do odstąpienia od kary w oparciu art.189f k.p.a., gdyż strona nie zaprzestała naruszania prawa. Nie zachodzi również przesłanka wynikająca z art. 189e k.p.a. Strona pomimo wezwania nie wykazała, że do naruszenia doszło z powodu działania siły wyższej. Organ odwoławczy nie zgodził się ze skarżącą, że stwierdzone naruszenie ma znikomą wagę zagrożenia. Podniósł, że ważnym elementem zapobiegania oraz walki z chorobami zakaźnymi zwierząt (ASF), obok zasad bioasekuracji, jest właśnie terminowe zgłaszanie przemieszczeń świń. Brak zgłoszeń
w terminach określonych w ustawie niesie za sobą m. in. zagrożenie braku możliwości monitorowania przemieszczania zwierząt, a w przypadku wystąpienie choroby ograniczy lub uniemożliwi walkę z wirusem i dotarciem do jego źródła. Mimo że gmina G. znajduje się obecnie w obszarze objętym ograniczeniami I (tzw. niebieska strefa), to sytuacja epizootyczna jest wciąż dynamiczna z możliwym niespodziewanym wystąpieniem ognisk choroby, czego przykładem jest ognisko u dzików na terenie powiatu Miasto G. w dniu 26 kwietnia 2024 r., które znajdowało się dotąd w strefie wolnej od wirusa. Gmina G. wciąż graniczy z obszarem objętym ograniczeniami II (tzw. strefa różowa), w której w okresie ostatnich 12 miesięcy stwierdzano ogniska afrykańskiego pomoru świń u dzików. Pomimo, iż obecnie N. znajduje się w tzw. niebieskiej strefie, to nie ma gwarancji, że ogniska choroby nie wystąpią na tym terenie m. in. przez zakażone dziki przemieszczające się często na duże odległości. Powiat n., w przeważającej większości, w obszarze objętym ograniczeniami II znajduje się od 20 grudnia 2022 r. W związku z tym obowiązek zgłaszania zdarzeń do komputerowej bazy danych został skrócony do dwóch dni na podstawie art. 30 u.s.i.r. W ocenie organu odwoławczego zasadne jest nałożenie na spółdzielnię kary w wymiarze wskazanym przez organ I instancji ze względu na:
1. potrzebę ochronę zdrowia zwierząt, ochronę ważnego interesu publicznego, rozumianego jako podejmowanie działań zapobiegających rozprzestrzenianie się chorób zakaźnych zwierząt,
2. ponowne stwierdzenie tego samego rodzaju uchybień,
3. rozmiar uchybień: 64 na 104 zgłoszenia i długość opóźnienia - nawet 166 dni,
4. techniczny charakter czynności nie wymagający nakładu środków czy wizyty w ARMiR (elektroniczne zgłoszenie poprzez portal posiadacza),
5. odpowiedzialność strony za opóźnienie w zgłoszeniu,
6. nowe przypadki nieterminowych zgłoszeń po wydaniu decyzji organu
I instancji.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że nie można uznać motywów dotyczących sytuacji finansowej podmiotu, bowiem argumentacja ta zgodnie z art.189f pkt 7 k.p.a. miałaby znaczenie jedynie wobec osoby fizycznej, a wobec tego postępowanie w celu ustalenia sytuacji finansowej podmiotu, jakim jest spółdzielnia, byłoby nieuzasadnione. Kara powinna być skuteczna, proporcjonalna i odstraszająca. Ukaranie strony mandatem karnym w wysokości 500 zł nie przyniosło spodziewanego skutku.
W niniejszej sprawie zasadne było ustalenie kary w sposób zapewniający egzekwowanie od strony właściwego działania na przyszłość. Orzeczony wymiar stanowi jedynie 1/30 maksymalnego limitu kary.
Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do obniżenia wymiaru kary. Stwierdził, że skarżąca ignoruje swoje obowiązki, nie zmieniła swojego postępowania
i mimo zapewnień nadal nie dotrzymuje terminów.
Skarżąca spółdzielnia, reprezentowana przez radcę prawnego, wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższą decyzję,
w której powtórzyła zarzuty i argumenty podniesione w postępowaniu odwoławczym. Stwierdziła, że naruszyła obowiązek zgłoszenia do komputerowej bazy danych informacji o zdarzeniach dotyczących zwierząt, wynikający z art. 26 ust. 1 u.s.i.r.
W ocenie skarżącej waga naruszenia jest znikoma. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślił dodatkowo, że nieprzewidywalność rozprzestrzeniania się ASF nie daje gwarancji, że choroba nie powróci. Sytuacja epizootyczna jest dynamiczna, o czym świadczy fakt, że tylko w czerwcu 2024 r. na terenie powiatu ponownie stwierdzono ogniska afrykańskiego pomoru świń w 4 gospodarstwach. W sytuacji wystąpienia ASF w stadzie skarżącej, nierzetelne wypełnianie obowiązku zgłaszania przez skarżącą przemieszczeń ponad tysiąca sztuk świń uniemożliwiłoby ustalenie źródła ogniska, jak i podjęcie skutecznych działań przez Inspekcję Weterynaryjną w celu zapobieżenia dalszym zakażeniom.
Pismem z 3 lipca 2024 r. skarżąca uzupełniła zarzuty skargi, podnosząc dodatkowo naruszenie:
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 lit. c rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2021/520 z dnia 24 marca 2021 r. poprzez brak ustalenia czy w sytuacji faktycznej skarżącej, polegającej na tym, że nie ma ona obiektów inwentarskich, w których faktycznie przechowuje zwierzęta sprzedane jej przez jej członków, to czy ma obowiązek zgłaszania do komputerowej bazy danych informacji
o zdarzeniach dotyczących zwierząt, czyli czy jest podmiotem utrzymującym świnie;
- art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 lit. c rozporządzenia 2021/520 poprzez brak zastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony
w zakresie ustalenia czy skarżąca jest podmiotem utrzymującym świnie.
Zdaniem skarżącej, organ I instancji nie wskazał konkretnego przepisu, z którego wynika obowiązek skarżącej do sankcjonowanego działania. Zauważyła, że w art. 115 rozporządzenia 2016/429 wskazane zostało, że obowiązki w zakresie identyfikacji
i rejestracji utrzymywanych świń dotyczą podmiotów, które "utrzymują" świnie. Prawodawca unijny nie wskazał na czym polega "utrzymywanie świń", z którym jest związany obowiązek zgłoszenia informacji o ich przemieszczeniu, nie przedstawił definicji legalnej tego pojęcia. Skarżąca podkreśliła, że nie posiada obiektów inwentarskich, w których może faktycznie przechowywać zwierzęta, działa jako grupa producentów rolnych - sprzedając zakupione od swoich członków świnie. Skarżąca kupując trzodę chlewną od swoich członków organizuje transport świń bezpośrednio od swoich członków do swoich kontrahentów (odbiorców). Organy obu instancji nie zweryfikowały czy w niniejszej sprawie w związku brakiem odpowiedniej infrastruktury do przechowywania, na spółdzielni z pewnością spoczywa obowiązek zgłaszania informacji do komputerowej bazy danych. Skoro prawodawca unijny posłużył się nieprecyzyjnym określeniem "utrzymuje zwierzę", organ powinien był zbadać czy skarżąca jest takim podmiotem. Według skarżącej istnieją wątpliwości, które powinny być rozstrzygnięte na jej korzyść.
Pismem z 27 sierpnia 2024 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu:
- z wydruku sprawozdania finansowego spółdzielni z 2023 r. na okoliczność poniesienia straty na kwotę 104.792,95, a więc trudnej sytuacji finansowej spółdzielni;
- z wydruku ze strony internetowej na okoliczność, że rolnicy zgłaszali na stronie Izby Rolniczej w O., że program się zawiesza i nie sporządza prawidłowych wydruków;
- z wydruku listy zdarzeń według stanu na dzień 4 lipca 2024 r. na okoliczność wadliwości działania IRZ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), na wniosek skarżącej i wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw.
z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 p.p.s.a.).
Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja o nałożeniu kary wydana została zgodnie z przepisami u.s.i.r., z poszanowaniem zasad unormowanych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 527, dalej jako: "k.p.a."). W szczególności organy wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie i swoje stanowisko przekonująco uzasadniły. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji przedstawia tok myślowy organu odwoławczego, umożliwiając weryfikację zajętego stanowiska. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez organy orzekające oceną prawną bezspornych ustaleń faktycznych i celowością rejestracji w systemie IRZ przemieszczania trzody chlewnej nie świadczy o naruszeniu przepisów, a o braku akceptacji i woli dostosowania się skarżącej do obowiązujących przepisów.
Prawidłowo organ odwoławczy wyjaśnił skarżącej, że u.s.i.r. dokonała implementacji do porządku krajowego przepisów unijnych wymienione w art. 1 pkt 1 tej ustawy, tj. cytowane w zaskarżonej decyzji przepisy rozporządzenia 2016/429, 2019/2035 i 2021/520, z których wynika dla państw członkowskich bezwzględny obowiązek ustanowienia i prowadzenia komputerowej bazy danych służącej do dokumentowania liczby zwierząt hodowlanych w zakładzie, w którym są utrzymywane oraz ich przemieszczania do i z tych zakładów (art. 109 ust. 1 pkt c rozporządzenia 2016/429) oraz bezwzględny obowiązek dla podmiotów posiadających zwierzęta hodowlane, w tym świnie, przekazywania do komputerowej bazy danych informacji,
o których mowa w art. 109 ust. 1 (art. 115 lit. c rozporządzenia 2016/429).
W preambule do tego rozporządzenia (tiret 107) wskazano, że efektywna identyfikowalność jest jednym z podstawowych elementów zwalczania chorób. Określone wymagania w zakresie identyfikacji i rejestracji mają ułatwić skuteczne stosowanie przepisów dotyczących zapobiegania chorobom i ich zwalczania. Dopóki przepisy te obowiązują muszą być przestrzegane i stosowane. Niezasadnie w związku z tym skarżąca podważa słuszność rejestracji przemieszczania zwierząt
w komputerowej bazie danych. Możliwość ustalenia lokalizacji i stanu zdrowia zwierząt na podstawie dokumentów nie zwalnia posiadacza zwierząt z obowiązku zarejestrowania przemieszczenia zwierząt w komputerowej bazie danych.
Nie ma racji skarżąca, że nie jest oczywiste czy jest podmiotem zobowiązanym do rejestrowania w komputerowej bazie informacji o przemieszczaniu zwierząt
z należącego do niej stada. Zauważyć można, że skarżąca nie kwestionowała tej okoliczności w toku postępowania administracyjnego, a nawet w skardze przyznała, że uchybiła omawianej powinności. Niezależnie od tego wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 2 pkt 16 lit. a) u.s.i.r. posiadacz świń to podmiot w rozumieniu art. 4 pkt 24 rozporządzenia 2016/429, czyli osoba fizyczna lub prawna, która odpowiada za zwierzęta lub produkty, w tym w ograniczonym czasie. Ponieważ w świetle art. 4 pkt 24 rozporządzenia 2016/429 posiadacz zwierząt to podmiot odpowiedzialny za zwierzęta, to zwrot: "podmiot, który utrzymuje świnie" w rozumieniu art. 115 tego rozporządzenia nie może być odczytywany wąsko i obejmować podmioty, które zajmują się utrzymaniem zwierząt powierzonych im, ale obejmuje podmioty, w których interesie zwierzęta są utrzymywane. Potwierdza to treść art. 53 ust. 2 pkt 2 lit. c u.s.i.r.,
z którego wprost wynika, że posiadaczem odpowiedzialnym za dokonanie zgłoszenia do komputerowej bazy danych jest m.in. posiadacz, który prowadzi obrót zwierzętami, pośrednictwo w tym obrocie lub skup zwierząt. Właściciel zwierząt nie musi się nimi fizycznie zajmować, aby zaktualizował się wobec niego obowiązek zgłoszenia do komputerowej bazy danych informacji o przemieszczeniu zwierząt z/do należącego do niego stada. Z argumentacji skarżącej wynika, że prowadzi działalność polegającą na zakupie zwierząt od swoich członków, a zakupione świnie odsprzedaje do wybranych odbiorców. Tym samym spółdzielnia staje się właścicielem zwierząt, ale zwierzęta te fizycznie - po ich zakupie przez stronę od członka spółdzielni, czyli od podmiotu prowadzącego gospodarstwo rolne - pozostają w gospodarstwie rolnym członka spółdzielni. Takie stany prawne i faktyczne były już przedmiotem oceny sądów administracyjnych. W wyroku z 15 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1327/20, publ.
w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA", Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że na kanwie omawianych przepisów pojęcie "posiadacza" nie jest powiązane
z cywilistycznym pojęciem posiadacza, bowiem na gruncie omawianych przepisów prawodawca operuje w pełni autonomiczną legalną definicją tego pojęcia (por. wyroki NSA z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt II GSK 132/15, z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2224/13, z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 23/13, publ. w CBOSA). NSA wskazał, że pojęcie posiadacza zwierząt należy wiązać w pierwszej kolejności
z kwestią własności zwierząt. NSA uznał, że to właśnie spółdzielnia ma pełnię władzy w dysponowaniu zwierzęciem. Podnoszona przez spółdzielnię okoliczność, iż będąc właścicielem zwierząt, nie przetrzymuje ich we własnym gospodarstwie nie ma znaczenia dla oceny, czy jest ona posiadaczem zwierząt w rozumieniu omawianych przepisów. Skład orzekający stanowisko to w pełni podziela, uznając, że jest ono adekwatne do brzmienia przepisów obowiązujących w niniejszej sprawie. Uwzględnić należy bowiem, że właściciel zwierzęcia to podmiot, który ma pełnię władzy do dysponowania danym zwierzęciem, a tym samym jest w pełni za nie odpowiedzialny. Także wyrok WSA w Łodzi z 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 1053/18, publ.
w CBOSA potwierdza, że spółdzielnia producentów ma obowiązek prowadzenia księgi rejestracji świń i zgłaszania przybycia i ubycia świń ze stada. W świetle powyższych wyjaśnień nie można uznać, że w sprawie zachodzą wątpliwości co do stanu faktycznego, w rozumieniu art. 81 a § 1 k.p.a.
W okolicznościach niniejszej sprawy bez znaczenia dla rozstrzygnięcia są ogólne twierdzenia skarżącej o trudnościach w działaniu systemu. Skarżąca w toku postępowania nie negowała, że uchybiła obowiązkowi. Poza tym organ I instancji wykazał, że na 104 zdarzenia w okresie objętym kontrolą, skarżąca nie dopełniła
w terminie zgłoszenia w 67 przypadkach. Wykaz ten potwierdza, że system działa
i zgłoszenia są rejestrowane. Jeżeli dochodzi do zakłóceń w działaniu systemu to należy od razu reagować i to wyjaśniać, aby móc później wykazać, że opóźnienie
w zgłoszeniu w konkretnym przypadku nie nastąpiło z winy podmiotu zobowiązanego.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła, że stwierdzone opóźnienia w 67 przypadkach, dochodzące nawet do 166 dni były spowodowane wadliwym działaniem systemu.
Nie jest zasadny zarzut braku wyjaśnienia ustalenia wysokości kary oraz braku uwzględnienia trudnej sytuacji finansowej spółdzielni. Treść art. 53 ust. 2 u.s.i.r. wskazuje jasno, że posiadacz podlega karze w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego
w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Przepis ten nie uzależnia wysokości kary od kondycji finansowej podmiotu zobowiązanego do dokonania zgłoszeń. Również art. 55 u.s.i.r. określający dyrektywy wymierzenia kary nie wskazuje takiej przesłanki do rozważenia. Ponieważ stwierdzone naruszenia obejmowały rok 2023, zasadnie organ I instancji powołał się na komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej z dnia 9 lutego 2023 r.
w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2022 r. (M.P.
z 2023 r. poz. 171). Z wyjaśnień organów obu instancji wynika wprost, że kara wynosi jednokrotność przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2022 r., tj. 1/30 dopuszczalnego wymiaru, czyli wymierzona została w dolnej granicy.
W ocenie Sądu wysokość ustalonej kary uwzględnia wszystkie dyrektywy określone w art. 55 u.s.i.r. Jest adekwatna do ilości i zakresu stwierdzonych naruszeń, stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa żywności i zdrowia publicznego, uwzględnia rodzaj działalności skarżącej oraz fakt dokonywania zgłoszeń, ale z opóźnieniem.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 189d k.p.a., to stwierdzić należy, że nie miał on w sprawie zastosowania. Przepis ten określa dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. stanowi zaś, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej – przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.
W omawianym zakresie art. 55 u.s.i.r. wskazuje dyrektywy wymiaru kary pieniężnej, dlatego nie ma w ogóle zastosowania art. 189d k.p.a.
Organy orzekające zasadnie natomiast rozważyły stan sprawy w kontekście art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., który pozwala na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma,
a strona zaprzestała naruszenia prawa. W orzecznictwie, jak i piśmiennictwie, wskazuje się zgodnie, że art. 189f § 1 i § 2 k.p.a. ma także zastosowanie do decyzji związanych. Podnosi się w tym względzie, że przepisy działu IVA k.p.a. miały za zadanie wypełnienie systemowej luki w standardzie ochrony praw jednostki, dostosowując system prawa administracyjno-karnego do wymogów konstytucyjnych oraz konwencyjnych. Taką lukę stanowił między innymi brak możliwości odstąpienia od wymierzenia kary (por. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1189 oraz wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 943/20, publ. w CBOSA). Dlatego obligatoryjność omawianej kary, która z założenia ma charakter represyjny i prewencyjny, a więc ma służyć zapewnieniu przestrzegania przepisów ustawy, nie może sprzeciwiać się zakwalifikowaniu rozpatrywanego naruszenia jako zasługującego na odstąpienie od ukarania. Każdy przypadek wymaga indywidualnej analizy. Celem art. 189f § 1 i § 2 k.p.a. jest zaś niedopuszczenie do wymierzenia kary, która byłaby rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia. W wyroku z 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 743/20, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zasada proporcjonalności musi być odnoszona również do wymierzania sankcji administracyjnych, jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego w procesie stosowania prawa. Zastosowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do sankcji bezwzględnie oznaczonej (administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości) wymaga rozważenia, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwością. Jeżeli odpowiedzi na te pytania nie będą pozytywne, należy uznać, że nałożenie kary nie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego i organ powinien odstąpić od jej nałożenia, jako niezgodnej z konstytucyjnymi standardami płynącymi z zasady proporcjonalności. Innymi słowy organ winien rozważyć, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia, czy też jest niewspółmiernie dolegliwa, przez co zasada proporcjonalności zostaje naruszona. Jeżeli sankcja, która miałaby być zastosowana jest nadmierna (dolegliwa
w stopniu większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu), to klauzula interesu publicznego nakazuje odstąpienie od nałożenia kary. Stanowisko to skład orzekający podziela. W ocenie Sądu wymierzona skarżącej kara w kwocie 6 346,15 zł, a więc w dolnej granicy, którą ustawodawca ustalił do trzydziestokrotności podanej kwoty, nie jest nieproporcjonalna, ma charakter symboliczny w stosunku do ilości i wagi popełnionych naruszeń, których znaczenie skarżąca bezpodstawnie bagatelizuje. Zasadnie organy orzekające zwróciły w tym zakresie uwagę na cel naruszonych unormowań, ciągłe realne zagrożenie wystąpienia chorób zakaźnych u zwierząt. Przeciwko odstąpieniu od nałożenia kary przemawiają również podnoszone przez organ odwoławczy ustalenia, których skarżąca nie neguje, o uprzednim ukaraniu skarżącej mandatem, co nie powstrzymało skarżącej od kolejnych naruszeń, a także fakt, że do kolejnych naruszeń tego typu doszło po doręczeniu decyzji organu
I instancji o nałożeniu kary. Za nałożeniem kary w podanej wysokości przemawia również zawodowy charakter działalności skarżącej. Spółdzielnia jako podmiot profesjonalnie zajmujący się obrotem zwierzętami powinna zorganizować i prowadzić swoją działalność z należytą starannością, aby nie dochodziło do naruszeń prawa. Ponieważ skarżąca nie podała przyczyn zwłoki w wykonaniu obowiązku zgłoszenia przemieszczenia zwierząt, trudno doszukiwać się usprawiedliwienia dla nagminnego dokonywania zgłoszenia z opóźnieniem. Jak już wyjaśniono, usprawiedliwieniem takim nie może być ogólne twierdzenie skarżącej o trudnościach w funkcjonowania systemu. Skarżąca nie wykazała bowiem, aby takie trudności zgłaszała do operatora systemu.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną,