II SA/OL 499/22

II SA/Ol 499/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-10-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak /sprawozdawca/
Alicja Jaszczak-Sikora /przewodniczący/
Grzegorz Klimek
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 419/23 - Wyrok NSA z 2024-07-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1989 nr 10 poz 53
art. 6
Ustawa z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym.
Sentencja
Dnia 13 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2022 roku sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwrotu udziału części własności nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Po rozpatrzeniu wniosku J.Z. (dalej jako: "Skarżąca") z 26 czerwca 2021 r. o zwrot działki nr [...], zabudowanej budynkami, których jest właścicielką z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa, działający z upoważnienia Starosty [...], Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego [...] (dalej jako: "Starosta"), decyzją z 3 stycznia 2022 r. odmówił Skarżącej zwrotu udziału wynoszącego 69/100 części w prawie własności nieruchomości, położonej na terenie [...], stanowiącej obecnie współwłasność Gminy [...] (udział 69/100 części) i [...] (udział 31/100 części).
Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 6 ustawy z 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. z 1989 r., nr 10, poz. 53 ze zm.) dalej jako: "ustawa zmieniająca".
W uzasadnieniu Starosta wskazał, że współwłaścicielami działki są: gmina [...],[...], zaś budynku: wnioskodawczyni i [...]. Zatem brak jest możliwości wydania w sprawie pozytywnego rozstrzygnięcia. Dopiero po sądowym podziale nieruchomości i budynku w postępowaniu cywilnym możliwym będzie uwzględnienie wniosku.
Od powyższej decyzji pełnomocnik Skarżącej wniósł odwołanie zarzucając naruszenie art. 118 ust. 2a ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - wobec odmowy zwrotu na rzecz wnioskodawczyni udziału wynoszącego 69/100 prawa własności w działce gruntu nr [...], nadto naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 6, 7, 8 k.p.a.
W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości na rzecz wnioskodawczyni, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 14 kwietnia 2022 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z 20 sierpnia 1977 r. wydaną przez Naczelnika Miasta i Gminy [...] przejęte zostało na własność Państwa gospodarstwo rolne bez budynków zapisane w rejestrze gruntów wsi [...], stanowiące wspólność ustawową małżonków [...]. Z decyzji wynika, iż w/w przysługuje prawo bezpłatne, dożywotniego użytkowania działki o pow. 0,50 ha, która zostanie przydzielona po wykonaniu niniejszej decyzji z działki nr [...].
Decyzją z 18 kwietnia 2008 r., wydaną z upoważnienia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 1 lipca 2000 r. przez Gminę [...] udziału 69/100 części w nieruchomości, [...]. Ostateczną i prawomocną decyzją Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr 18/10 z 27 grudnia 2010 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzającej podziały nieruchomości, dokonany został podział działki [...] na działki [...], przy czym działka [...] została zajęta pod drogę wojewódzką. Z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z 13 maja 2021 r., [...], wydanego w sprawie o dział spadku i zniesienie współwłasności wynika, iż udział 69/100 części w zabudowaniach posadowionych na działce [...], które stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności nabyła J.Z. Z kserokopii księgi wieczystej: [...] wynika, że obecnie współwłaścicielami nieruchomości - działki [...] są: Gmina [...] (udział 69/100 części) i [...] (udział 31/100 części) - na zasadzie wspólności ustawowej. Informacje te wynikają także z wypisu z rejestru gruntów i z kartoteki budynków znajdujących się w aktach, z tym, że jako właściciel budynku posadowionego na działce [...] w udziale 69/100 wpisana jest J.Z. Z kserokopii rejestru gruntów z 1964 r., wynika, iż właścicielami działki [...] - byli J.K. (udział 31/100) i Skarb Państwa (udział 69/100), zaś udział w budynku stanowił własność G.N.
Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że sprawa powinna zostać rozpatrzona na podstawie art. 6 ustawy zmieniającej, który stanowi, że właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed 1 stycznia 1989 r. przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której budynki zostały wzniesione.
Wskazało, że w niniejszej sprawie przejęte zostało gospodarstwo rolne bez budynków, stanowiące wspólność ustawową małżonków G.i M.N. Z decyzji wynika, iż w/w przysługuje prawo bezpłatne, dożywotniego użytkowania działki o pow. 0,50 ha, która zostanie przydzielona po wykonaniu niniejszej decyzji z działki [...]. Podstawę prawną nabycia gospodarstwa przez Państwo stanowiły przepisy art. 9 i art. 31 ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118).
Kolegium wskazało, że podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie miało na uwadze, iż z akt sprawy wynika, że obecnie współwłaścicielami nieruchomości - działki [...] są: Gmina [...] (udział 69/100 części) i małżonkowie [...] (udział 31/100 części) - na zasadzie wspólności ustawowej, zaś J.Z., jako spadkobierczyni G.N., jest współwłaścicielką w 69/100 części budynku posadowionego na w/w działce.
Brak jest zatem możliwości zwrotu ułamkowo wyrażonego udziału we współwłasności na podstawie ustawy zmieniającej. Kolegium wskazało, że celem regulacji zawartej w art. 6 ustawy zmieniającej było uporządkowanie stosunków własnościowych przez zrównanie sytuacji prawnej rolników przekazujących gospodarstwo rolne Państwu przed 1 stycznia 1983 r. i po tej dacie, a także odejście od oderwania własności budynków od działki gruntu, na której je wzniesiono. Analiza uregulowań prawnych zawartych w art. 6 ustawy zmieniającej prowadzi do wniosku, iż przepis ten nie gwarantuje właścicielom budynków, które pozostały własnością rolnika po przekazaniu gospodarstwa rolnego (wraz z działką gruntu, na której budynki te były posadowione) na rzecz Skarbu Państwa, bezpłatnego przekazania na ich rzecz tej samej co do powierzchni działki geodezyjnie wyodrębnionej, która była przedmiotem przekazania w zamian za świadczenie emerytalno-rentowe, ale tylko takiej działki, która jest zabudowana, a więc nieruchomości co do zasady odpowiadającej powierzchni posadowionych na niej budynków.
Kolegium podkreśliło, że w orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 6 ustawy zmieniającej powinna rozstrzygać zarówno o przeniesieniu własności działki, jak i jej wielkości. Nie zachodzi zatem potrzeba wydawania w odrębnym postępowaniu administracyjnym innej decyzji o podziale nieruchomości i zatwierdzeniu tego podziału. Decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 6 ustawy zmieniającej, określająca wielkość działki przekazywanej nieodpłatnie właścicielom budynków stanowiących odrębny przedmiot własności, samodzielnie dokonuje podziału nieruchomości, z której następuje wydzielenie takiej działki.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł pełnomocnik Skarżącej, zarzucając naruszenie:
- art. 118 ust. 2a ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (dalej: u.u.s.r.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, wobec błędnej wykładni przesłanek nieodpłatnego przyznania prawa własności działki wyłącznie w przypadku wniosku pochodzącego od osoby, której przysługuje prawo użytkowania działki i wyrażenia poglądu o wyłączeniu na zasadzie lex specialis prawa osób będących współwłaścicielami nieruchomości budynkowej do sytuacji określonej w art. 6 ustawy zmieniającej, że celem wskazanej regulacji było wprowadzenie ułatwienia nabycia prawa własności przez rolników, którzy przekazali uprzednio gospodarstwa rolne Państwu, lub ich zstępnym;
- art. 7 oraz art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wobec wydania zaskarżonej decyzji z uchybieniem zasadzie działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz wbrew zasadzie ochrony prawa własności, które w odniesieniu do sytuacji Skarżącej ukształtowane zostało przez ustawodawcę jednoznacznie jako nabyte prawo do żądania zwrotu nieruchomości uprzednio przekazanej jako część gospodarstwa rolnego na własność Państwa.
Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji organu I instancji, zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że z rozstrzygnięciem Kolegium, nie sposób się zgodzić, ponieważ zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a mianowicie art. 118 ust. 2a u.u.s.r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszyło interes prawny Skarżącej, jako osoby uprawnionej do odzyskania prawa do nieruchomości. Wykładnia wzajemnej relacji przepisów art. 118 ust. 2a u.u.s.r. oraz art. 6 ustawy zmieniającej nie może być dokonana w kierunku ograniczenia praw osób, które przekazały gospodarstwo rolne Państwu lub ich następców do odzyskania prawa własności do nieruchomości z przyczyn formalnych. Tym samym niezbędnym warunkiem dokonania prawidłowej wykładni jest określenie intencji ustawodawcy oraz celu wprowadzonej regulacji. W myśl art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W tym przypadku dalsze przepisy Konstytucji, a mianowicie art. 21 ust. 1 oraz art. 64 wskazują na szczególną ochronę prawa własności, a tym przypadku prawa których przywrócenie przewidziane zostały w art. 118 ust. 2a u.u.s.r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a."
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).
Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w trybie art. zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanymi nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021, poz. 2095 ze zm.).
Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie, na podstawie art. 6 ustawy zmieniającej, przyznania Skarżącej zwrotu udziału wynoszącego 69/100 części w prawie własności działki [...], stanowiącej obecnie współwłasność Gminy [...] (udział 69/100 części) i małżonków [...] (udział 31/100 części).
Organy uznały, że skoro działka nr [...] stanowi współwłasność Skarbu Państwa i osób fizycznych, to brak jest możliwości zwrotu wyrażonego ułamkowo udziału we współwłasności nieruchomości.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy na podstawie przepisu art. 6 ustawy zmieniającej możliwy jest zwrot ułamkowo wyrażonego udziału w nieruchomości stanowiącej współwłasność Skarbu Państwa i osób fizycznych.
Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że gospodarstwo rolne rodziców Skarżącej zostało przekazane na rzecz Skarbu Państwa bez budynków decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z 20 sierpnia 1977 r., na podstawie wówczas obowiązującej ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 21. poz. 118). Z przekazanego gospodarstwa został wyłączony budynek mieszkalny, który stanowi odrębny przedmiot własności od gruntu. Skarżąca nabyła udział w części 69/100 przedmiotowego budynku.
Natomiast z kserokopii księgi wieczystej [...] wynika, że obecnie współwłaścicielami nieruchomości - działki [...] są: Gmina [...] (udział 69/100 części) i małżonkowie [...] (udział 31/100 części) - na zasadzie wspólności ustawowej.
Należy zauważyć, że ustawa z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin zachowała zasadę, obowiązującą również we wcześniejszym stanie prawnym, że wyłączone z przejętego gospodarstwa rolnego i zatrzymane przez rolnika budynki stanowią odrębny przedmiot własności, lecz nie zawierała już przepisu o przejściu nieruchomości budynkowych po śmierci rolnika na własność Państwa. Z kolei ustawa zmieniająca, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1989 r., wprowadziła w art. 6 przepis umożliwiający właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego, przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed 1 stycznia 1983 r. nabycie nieodpłatnie na własność działki gruntu, na której zostały wzniesione budynki. Przy czym z uwagi na fakt, że od 1978 r. prawo własności budynków było prawem dziedzicznym, przepis ten odnosił się zarówno do rolników, którzy przekazali gospodarstwo rolne Państwu, jak i do ich następców prawnych (por. wyroki NSA z 13 marca 1990 r., sygn. akt II SA 77/1990 i z 30 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1136/05 – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA).
Przepis art. 6 ustawy zmieniającej stanowi, że właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego.
Zatem przepis art. 6 zd. 1 ustawy zmieniającej mówi w sposób wyraźny o prawie do działki gruntu, a zatem do fizycznie określonej i wydzielonej części nieruchomości, stanowiącej - w wyniku jej wydzielenia z obszaru całej przekazanej na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego - odrębną nieruchomość.
W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 6 ustawy zmieniającej powinna rozstrzygać zarówno o przeniesieniu własności działki jak i jej wielkości. Nie zachodzi zatem potrzeba wydawania w odrębnym postępowaniu administracyjnym innej decyzji o podziale nieruchomości i zatwierdzeniu tego podziału. Decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 6 ustawy zmieniającej, określająca wielkość działki przekazywanej nieodpłatnie właścicielom budynków stanowiących odrębny przedmiot własności, samodzielnie dokonuje podziału nieruchomości, z której następuje wydzielenie takiej działki (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 1992 r., sygn. akt SA/Gd 1180/91, pub. w ONSA z 1994 r., nr 1, poz. 3).
Należy jednak zauważyć, że art. 6 ustawy zmieniającej nie ma zastosowania, w sytuacji gdy Skarb Państwa przed wejściem w życie ustawy rozporządził działką na rzecz osoby trzeciej, a także wówczas, gdy działka gruntu, na którym usytuowane są budynki "porolnicze", stanowi współwłasność Skarbu Państwa i innej osoby fizycznej lub prawnej (wyrok SN z 13 września 2012 r., sygn. akt V CSK 400/11 - LEX nr 1219511; por. także wyrok NSA z 23 października 2015 r., I OSK 127/14, dostępny w CBOSA).
Również w piśmiennictwie akcentuje się, że uprawniony do zwrotu działki pod budynkiem "porolniczym" może realizować powyższe roszczenie zarówno wtedy, gdy w chwili jego realizacji Skarb Państwa nadal jest właścicielem gruntu pod budynkiem, jak i wtedy, gdy w drodze komunalizacji własność tego gruntu przeszła na gminę
(zob. M. Szewczyk: Glosa do wyroku NSA z 19 marca 1990 r. sygn. akt II SA 77/90 – Samorząd Terytorialny z 1992 r., nr 1-2, str. 104-106).
Konsekwencją przyjęcia powyższego stanowiska jest to, że przepis ten nie pozwala organowi administracji publicznej na nieodpłatne przekazanie działki w drodze decyzji administracyjnej wówczas, gdy przed wejściem w życie powołanej ustawy działka ta nie stanowiła już własności Skarbu Państwa, lecz własność osoby fizycznej (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z 5 marca 2001 r., sygn. akt OPK 24/00, OSNA z 2001 r., nr. 3, poz. 106 i powołane tam orzecznictwo).
Sąd nie dopatrując się zatem w działaniach organów uchybień, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.