II SA/OL 493/23

II SA/Ol 493/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-08-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk
Ewa Osipuk
Tadeusz Lipiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2364/23 - Wyrok NSA z 2024-10-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 35 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Dnia 1 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 sierpnia 2023 roku sprawy ze skargi P. M. i W. M. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania pozwolenia na budowę - oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 20 stycznia 2023 r. Starosta Szczycieński (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") po rozpatrzeniu wniosku P.M. i W.M. (dalej: "Skarżący", "Inwestorzy") odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę budynku letniskowego projektowanego na działkach [...].
Starosta stwierdził, że na terenie, na którym zaprojektowana została inwestycja, obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy letniskowej we wsiach [...]. Działki Inwestorów znajdują się w konturach urbanistycznych oznaczonych symbolami D10 – projektowane drogi dojazdowe i ML1 - teren zabudowy letniskowej istniejącej adaptowanej. Wskazał, że postanowieniem z 30 grudnia 2022 r. nałożył na Inwestorów obowiązek m.in. dostosowania projektu zagospodarowania działki nr [...] w zakresie lokalizacji projektowanego budynku letniskowego do ustaleń zawartych w ww. planie miejscowym. Wyjaśnił, że w konturze urbanistycznym oznaczonym ML1 nie dopuszcza się projektowanej (nowej) zabudowy. Ponadto, w ww. planie wyznaczona została strefa ochrony jeziora - pas terenu szerokości 100 m od brzegu jeziora, który jest wyłączony z możliwości zabudowy. Strefa ta wyznaczona jest na rysunku planu od granicy opracowania planu, ale swoim zasięgiem obejmuje również działkę Inwestorów. Starosta zaznaczył, że w odpowiedzi na wezwanie, udzielonej 16 stycznia 2023 r., poprawiono wyłącznie dane inwestora na pierwszych stronach projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego, pozostawiając dane inwestorów niezgodnie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę na rysunkach. Ponadto wywiedziono, że strefa ochrony jeziora odnosi się wyłącznie do terenów sąsiednich oznaczonych konturem urbanistycznym ML. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy, Starosta stwierdził, że ustalenia zawarte w § 4 planu wskazują warunki zabudowy dla terenów zabudowy projektowanej, zapisane tylko dla jednostek ML i MLP, dla których w tekście planu zawarto nakaz spełnienia warunków architektonicznych zgodnie z ustaleniami § 3 pkt 4. Jednostka ML1 stanowi teren istniejącej zabudowy letniskowej adaptowanej. Plan nie określa warunków dla nowej zabudowy, a istniejący na tym terenie budynek, jako "adaptowany", nakazano podłączyć do kanalizacji sanitarnej po jej wybudowaniu.
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Skarżący stwierdzili, że zapisy planu miejscowego w zakresie terenu ML1 nie odnoszą się do zabudowy adaptowanej, tak jak wywodzi w uzasadnieniu Starosta, tylko do adaptowanego terenu "ML1 - teren istniejącej zabudowy letniskowej adaptowany". W żadnym przepisie planu nie ma ustaleń, że na obszarze ML1 zakazuje się wznoszenia nowej zabudowy, gdyż jest wyłącznie zakaz podziału działki celem zagęszczenia zabudowy. Podkreślili, że ewentualne ograniczenia w zabudowie nieruchomości muszą wynikać jednoznacznie z treści aktów planistycznych i nie można takich ograniczeń domniemywać. Jeśli więc z treści planu nie wynika wyraźny zakaz usytuowania budynku, to przyjąć należy, że lokalizacja nowej zabudowy została dopuszczona. Dodali, że na rysunku planu została wrysowana granica strefy ochronnej od jeziora, ale tylko dla terenu ML. Skarżący stwierdzili, że w złożonym projekcie wypełnili warunki architektoniczne i techniczne dla nowej zabudowy, które zostały zawarte w § 3
pkt 1 - 4 planu. Linia zabudowy, którą tworzą budynki istniejące od strony jeziora, nie została przekroczona. Projektowany budynek został podłączony do sieci kanalizacji sanitarnej i do sieci wodociągowej. Zadeklarowali, że dane inwestora zostaną poprawione na metrykach rysunków.
Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją
z 14 kwietnia 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że projektowany budynek koliduje z istniejącą na działce zabudową. Dodał, że zabudowa ta nie została wykazana na projekcie zagospodarowania terenu. Zaznaczył jednocześnie, że właściwy organ nadzoru budowanego nie prowadził postępowania w przedmiocie samowolnych robót budowlanych lub legalizacji robót budowlanych w stosunku do powyższej nieruchomości.
Wojewoda przytoczył treść art. 35 ust. 1 pkt 1, ust. 3 - 5 w ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (Dz. U. z 2023 r. poz. 682). Wywiódł z ww. przepisów, że podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest zgodność z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził, że planowane przedsięwzięcie znajduje się w obrębie jednostki urbanistycznej oznaczonej symbolem "ML1" - teren zabudowy letniskowej istniejącej. Zgodnie z § 4 planu teren ten stanowi "Teren istniejącej zabudowy letniskowej adaptowany. Wyklucza się możliwość podziału działki celem zagęszczenia zabudowy. Istniejący budynek w przyszłości po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej powinien być do niej podłączony". W ocenie Wojewody zaistniała sprzeczność planowanej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym w zakresie podstawowego przeznaczenia. Obowiązujący plan miejscowy przeznacza przedmiotowy teren inwestycyjny pod adaptację istniejącej zabudowy na zabudowę letniskową. Nie ustala natomiast warunków dla zabudowy projektowanej. Plan ten przeznacza pod nową zabudowę inne tereny – oznaczone symbolami "ML" i "MLP", czyli pod projektowaną zabudowę letniskową i letniskową z możliwością wprowadzenia funkcji pensjonatowej. Dla projektowanej na tych terenach nowej zabudowy w § 3 pkt 4 planu ustalone zostały warunki architektoniczne. W odniesieniu do terenu "ML1" nie ma zapisów, które dopuszczałyby nową zabudowę. Wojewoda stwierdził, że powyższe obligowało Starostę do odmowy wydania pozwolenia na budowę.
Dodał, że projekt budowlany nie odzwierciedla faktycznego stanu zagospodarowania terenu. Projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na nieaktualnej mapie do celów projektowych, co wyłącza możliwość przeprowadzenia kontroli określonej w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do zarzutu braku wyznaczenia "granicy strefy ochronnej jeziora 100 m na terenie "ML1", Wojewoda wyjaśnił, że cały ten teren mieści się w strefie ochronnej jeziora, tak jak teren oznaczony w planie symbolem "ZN".
W skardze wywiedzionej na ww. decyzję Wojewody Skarżący zarzucili naruszenie:
- art. 35 ust. 3 i 5 Prawa budowlanego w zw. z § 4 planu miejscowego przez przyjęcie, że projekt zagospodarowania działek i projekt architektoniczno-budowlany są niezgodne z ustaleniami planu miejscowego z uwagi na fakt, że lokalizacja budynku znajduje się w obszarze ML1, który mieści się w strefie ochronnej jeziora o szerokości 100 m od brzegu jeziora, w sytuacji gdy ani z treści planu miejscowego, ani z jego rysunku nie wynika, aby teren ten mieścił się w strefie ochronnej jeziora oraz przez przyjęcie, że projekt zagospodarowania działek oraz projekt architektoniczno-budowlany jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego z uwagi na fakt, iż lokalizacja budynku znajduje się w obszarze ML1, w którym brak jest możliwości budowy nowej zabudowy, gdyż zdaniem organu adaptacja może dotyczyć wyłącznie istniejących obiektów budowlanych, w sytuacji gdy plan miejscowy dla tego terenu nie ustala zakazu wznoszenia nowej zabudowy;
- art. 35 ust. 3 i 5 Prawa budowlanego w zw. z § 3 ust. 4 planu miejscowego przez przyjęcie, że § 3 ust. 4 planu ustala warunki architektoniczne tylko dla obszarów oznaczonych symbolem ML i MLP, w sytuacji gdy z § 3 ust. 4 i § 4 planu to ograniczenie nie wynika;
- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, gdy Wojewoda powinien uchylić w całości tę decyzję i orzec co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem Skarżących;
- art. 6 k.p.a. przez orzeczenie o niezgodności projektu zagospodarowania działek i projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, co nie znajdowało oparcia w treści i rysunku tego planu i skutkowało wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do ustalenia, że zachodzi zgodność projektu zagospodarowania działek oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami planu miejscowego;
- art. 7a § 1 k.p.a. przez brak rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści § 2 ust. 3, § 3, § 4 "ML1" planu miejscowego na korzyść Skarżących, podczas gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia i nie sprzeciwiały się temu sporne interesy Skarżących albo interesy osób trzecich;
- art. 8 k.p.a. przez zastosowanie rozszerzającej wykładni prawa, która ogranicza uprawnienia właścicielskie, podczas gdy organ powinien zastosować wykładnię gramatyczną/językową przepisów prawa miejscowego;
- art. 80 k.p.a. przez wyciągnięcie z materiału dowodowego nielogicznych wniosków, że skoro obszar oznaczony symbolem ZN mieści się w strefie ochronnej jeziora, to obszar oznaczony symbolem ML1 również leży w tej strefie, podczas gdy plan miejscowy dla obu tych obszarów ustala odmienne warunki lokalizacyjne i warunki zagospodarowania terenu;
- art. 80 k.p.a. przez wyjście poza granice opracowania planu miejscowego podczas oceny zgodności projektu zagospodarowania działek i projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, w sytuacji gdy na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.) w zw. z § 2 ust. 3 planu miejscowego zgodnie przepisami i treścią planu miejscowego rysunek planu miejscowego obowiązuje w zakresie granic obszaru objętego planem miejscowym.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu wywiedli m.in., że ustalenia planu miejscowego dotyczące możliwej zabudowy, będące zawsze ograniczeniem właściciela nieruchomości w korzystaniu z rzeczy, nie powinny być - w razie wątpliwości - interpretowane przez organy administracji w sposób rozszerzający, w szczególności w sytuacji gdy wykładnia literalna nie pozostawia wątpliwości, jak to ma miejsce rozpoznawanej sprawie. Skarżący zarzucili, że organ błędnie wywiódł, że planowana inwestycja leży w granicach strefy ochronnej jeziora, ponieważ plan miejscowy nie obejmuje obszaru ML1 strefą ochronną jeziora. Dodali, że strefa ochronna jeziora nie dotyczy ich działek. Stwierdzili, że z wykładni gramatycznej obszaru ML1 wynika, że lokalizacja nowej zabudowy nie została wyłączona, a z wykładni literalnej § 4 planu miejscowego nie wynika, że w planie miejscowym warunki architektoniczne ustalone zostały tylko dla obszarów oznaczonych symbolami ML i MLP, wyłączając obszar oznaczony symbolem ML1.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Wojewoda wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest ocena zgodności z prawem decyzji, którą odmówiono zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę budynku letniskowego projektowanego na opisanej wyżej działce.
Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, dalej: "Pb"), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
Kwestia zgodności planowanej inwestycji z przepisami obowiązującego planu miejscowego była przedmiotem oceny organów orzekających w sprawie. Dokonana ocena skutkowała zasadnym wnioskiem, że nie został spełniony ww. warunek, w konsekwencji czego, na mocy art. 35 ust. 4 Pb, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł wydać decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten przewiduje bowiem, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4.
Działka, na której projektowana jest inwestycja, objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy letniskowej we wsiach [...].
Zgodnie z ww. uchwałą, działka ta znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem ML1 - teren zabudowy letniskowej istniejącej adaptowanej. Na mocy § 4 ww. planu dla terenu ML1 ustalono następujące warunki: "Teren istniejącej zabudowy letniskowej adaptowany. Wyklucza się możliwość podziału działki celem zagęszczenia zabudowy. Istniejący budynek w przyszłości po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej powinien być do niej podłączony".
Powołana uchwała nie zawiera definicji pojęcia "adaptacja", zatem należy zastosować wykładnię językową tego pojęcia. Słowo "adaptacja" oznacza przystosowanie czegoś, zwykle utworu literackiego lub budynku, do innego użytku, do nowych potrzeb, przerobienie dla nadania innego charakteru (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego PWN, tom I, Warszawa 2003, s. 11). Pojęcie to zakłada więc przystosowanie czegoś, co już istnieje do innego użytku, do nowych potrzeb, nadanie innego charakteru. Mając na uwadze definicję ww. pojęcia, należy stwierdzić, że "adaptacją" nie może być budowa, rozumiana jako wykonanie nowego obiektu budowlanego. Adaptacja istniejącej zabudowy letniskowej, o której mowa w § 4 planu, zakłada zatem przystosowanie istniejącego legalnie obiektu do aktualnych, zmienionych, potrzeb właściciela. Konsekwentnie, Rada Gminy w legendzie rysunku planu (załącznik nr 2 do uchwały) w zakresie oznaczeń użytkowania terenu, symbolem ML1 oznaczyła zabudowę letniskową istniejącą, zaś zabudowę letniskową projektowaną oznaczono symbolem ML. Ponadto, lokalny prawodawca w § 4 ww. uchwały wyłączył z możliwości zabudowy teren ML w części znajdującej się w strefie ochronnej jeziora. Przyznać należy, że wyłączenia takiego nie przewidziano na terenie ML1, lecz wynika z tego, że jak wyżej wyjaśniono, na terenie oznaczonym tym symbolem możliwa jest wyłącznie adaptacja istniejącej zabudowy, nie zaś projektowanie i wznoszenie nowych obiektów budowlanych.
Prawidłowo więc organy obu instancji odczytały treść zapisów i rysunku planu miejscowego, przyjmując, że na terenie ML1 nie dopuszczono budowy nowych obiektów budowlanych. Skarżący zwrócili się natomiast z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku letniskowego, nie zaś adaptację istniejącego obiektu budowlanego. W świetle definicji omawianego pojęcia nie można przyjąć, aby planowana przez inwestorów budowa nowego budynku stanowiła "adaptację" w rozumieniu § 4 planu. Powyższe przesądza o braku zgodności inwestycji, polegającej na wybudowaniu na działce znajdującej się na obszarze ML1 nowego obiektu budowlanego, z ustaleniami planu miejscowego (dokładniej - § 4 planu).
Z uwagi na powyższe nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów Prawa budowlanego.
Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia wymienionych w skardze przepisów k.p.a. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób, który pozwolił na prawidłową ocenę złożonych przez Inwestorów, wymaganych przez prawo, dokumentów i stwierdzenie, że nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. W skardze nie wskazano, przeprowadzenia jakich dowodów, które byłyby istotne w sprawie, zaniechały organy obu instancji lub których nie oceniły, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodność z prawem zaskarżonej decyzji powoduje, że nie można skutecznie zarzucać organom administracji architektoniczno-budowlanej naruszenia art. 6 i art. 8 k.p.a.
Wbrew stanowisku Skarżących, w sprawie nie miał zastosowania art. 7a § 1 k.p.a., gdyż przede wszystkim przedmiotem postępowania administracyjnego nie było nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, skoro postepowanie zostało wszczęte wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Okoliczność, że wniosek ten nie został uwzględniony nie oznacza, że Inwestorom odebrano już posiadane uprawnienia. Zauważyć należy, że prawo do zabudowy nieruchomości nie jest prawem nieograniczonym, a zgodnie z art. 4 Pb. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Ten warunek w rozpoznawanej sprawie nie jest spełniony. Ponadto, w sprawie nie zaistniały wątpliwości co do treści normy prawnej.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 80 k.p.a. należy zauważyć, że Wojewoda nie stwierdził, że "skoro obszar oznaczony symbolem ZN mieści się w strefie ochronnej jeziora to i obszar oznaczony symbolem ML1 leży w strefie ochronnej jeziora", lecz wyjaśnił, odnosząc się do zarzutów odwołania, że cały teren ML1 mieści się w strefie ochronnej jeziora "tak jak teren oznaczony w tym planie symbolem ZN". Dodać należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że kwestia ewentualnego położenia działki skarżących w strefie ochronnej jeziora przesądziła o utrzymaniu ww. decyzji Starosty w mocy. Wojewoda wyjaśnił, że to ustalenia planu dla terenu ML1, dopuszczające tam wyłącznie adaptację istniejących budynków letniskowych, skutkowały obowiązkiem wydania decyzji o odmowie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.
Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie
art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zarówno strona skarżąca, w złożonej skardze, jak i organ -
w odpowiedzi na skargę - złożyli wnioski o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.