II SA/Ol 493/06

II SA/Ol 493/06 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2006-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A.Bogusław Jażdżyk
Adam Matuszak /sprawozdawca/
Marzenna Glabas /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2006 r. sprawy ze skargi A. Z. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego - oddala skargę. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku
Uzasadnienie
Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym Nr "[...]" z dnia "[...]", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania policjanta A. Z. od rozkazu personalnego Nr "[...]" Komendanta Miejskiego Policji z dnia "[...]" w części objętej punktem 2 rozstrzygnięcia tj. ustalenia z dniem 1 maja 2006 r. dodatku służbowego w kwocie 300 złotych, zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji Organ wskazał, iż w związku z nie zapewnieniem "[...]" A. Z. czynnego udziału w postępowaniu, Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym Nr "[...]" z dnia "[...]", uchylił rozkaz personalny Nr "[...]" Komendanta Miejskiego Policji z dnia "[...]", dotyczący mianowania A. Z. na stanowisko "[...]" KMP. W związku z powyższym Komendant Miejski Policji, na podstawie art. 61 § 4 K.p.a., pismem z dnia 6 marca 2006 r., zawiadomił A. Z., że w ramach ucywilnienia służby wspomagającej działalność Policji w zakresie logistycznym, dokonał zmian struktur organizacyjno - etatowych w "[...]", polegających na wyłączeniu stanowiska zajmowanego przez A. Z. i włączeniu tego stanowiska do "[...]" KMP. W dniu 15 marca 2006 r. podczas rozmowy, z której sporządzono protokół, Komendant Miejski Policji zaproponował A. Z. mianowanie na stanowisko specjalisty "[...]" lub specjalisty "[...]". Jednocześnie w związku ze zmianą zakresu obowiązków służbowych związanych z obsługą prasową Komendanta, zmianą zajmowanego stanowiska, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, a tym samym ustania przesłanek uzasadniających otrzymywanie dodatku w dotychczasowej wysokości 900 złotych, organ ustalił niższą kwotę dodatku służbowego w wysokości 300 złotych, w ocenie organu, współmiernej do odpowiedzialności i zakresu realizowanych zadań. A. Z. wyraziła zgodę na mianowanie na stanowisko specjalisty "[...]", natomiast nie wyraziła zgody na zmianę wysokości dodatku służbowego, informując także pisemnie Komendanta Miejskiego Policji, iż nie akceptuje obniżenia dodatku służbowego do proponowanej wysokości 300 złotych. Komendant Miejski Policji, pismem z dnia 20 marca 2006 r., ustosunkował się do pisemnych zarzutów A. Z. i nie podzielił jej poglądu o braku podstawy prawnej do obniżenia dodatku służbowego przy zmianie stanowiska służbowego. Podkreślił, iż zapis § 8 ust. 7 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego ( Dz. U. z 2001 r. ,nr 152, poz. 1732 ), pozwala na zmianę wysokości dodatku służbowego adekwatnie do zmiany zakresu obowiązków i warunków służby oraz innych przesłanek, w tym również charakteru i zakresu zadań służbowych. Podniósł również, że Kierownik "[...]" w stopniu podinspektora i wyższym wykształceniem "[...]", otrzymuje dodatek funkcyjny II kategorii w wysokości 500 złotych, a ekspert w stopniu podinspektora i wyższym wykształceniem "[...]" posiada dodatek służbowy w kwocie 350 złotych.
Komendant Miejski Policji rozkazem personalnym Nr "[...]" z dnia "[...]", w punkcie 1 rozstrzygnięcia, z dniem 30 kwietnia 2006 r. zwolnił "[...]" A. Z. ze stanowiska specjalisty "[...]" oraz pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku specjalisty "[...]" KMP i z dniem 1 maja 2006 r. mianował za jej zgodą na stanowisko specjalisty "[...]" KMP. W punkcie 2 rozstrzygnięcia, na podstawie § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 7 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, ustalono A. Z. z dniem 1 maja 2006 r. dodatek służbowy w kwocie 300 złotych. Podjętą w tej sprawie decyzję organ I instancji uzasadnił zmianą dotychczasowych struktur organizacyjno - etatowych w "[...]" KMP. Wskazał, iż w ramach ucywilnienia służby wspomagającej działalność Policji w zakresie logistycznym, stanowisko zajmowane przez policjantkę przeniósł do "[...]" KMP. W związku ze zmianą zakresu obowiązków służbowych związanych z obsługą prasową Komendanta, zmianą zajmowanego stanowiska, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, a tym samym ustania przesłanek uzasadniających otrzymywanie dodatku w dotychczasowej wysokości, ustalono nową kwotę dodatku służbowego tj. współmiernego do odpowiedzialności i zakresu realizowanych zadań. Rozkaz personalny został doręczony A. Z. w dniu 22 marca 2006 r. Wymieniona w ustawowym terminie wniosła od niego odwołanie, w części objętej punktem 2 sentencji rozstrzygnięcia dotyczącej obniżenia dodatku służbowego, wnosząc o zmianę zaskarżonego rozkazu personalnego w tej części i pozostawienie dodatku służbowego w dotychczasowej wysokości. Ponadto wskazała, iż z dniem 30 kwietnia 2006 r. nie może być zwolniona ze stanowiska specjalisty "[...]" KMP, gdyż to stanowisko zostało wcześniej zlikwidowane. Zarzuciła także organowi I instancji, iż nie odniósł się w uzasadnieniu rozkazu personalnego do zarzutów strony podniesionych w piśmie z dnia 14 marca 2006 r., a skierował do niej pismo z dnia 20 marca 2006 r., nr "[...]", w którym ustosunkował się do twierdzeń strony.
Domagając się zmiany punktu 2 rozstrzygnięcia przedmiotowego rozkazu i pozostawienie dodatku w dotychczasowej wysokości odwołująca się podniosła, że zaskarżony rozkaz personalny nie opiera się na rzeczywistym stanie prawnym odnoszącym się do jej stanowiska, a także zarzuciła brak w uzasadnieniu rozkazu odniesienia się do wskazanej w toku postępowania administracyjnego niedopuszczalności prawnej obniżenia dodatku służbowego ( pismo z dnia 14 marca 2006 r.).
Ustosunkowując się do zarzutów odwołującej Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że zmiany struktury organizacyjno - etatowej jednostki nie odnoszą bezpośredniego skutku w sferze stosunku służbowego policjanta. Zindywidualizowanie stosunku służbowego opiera się bowiem na decyzji administracyjnej dotyczącej konkretnie określonego policjanta, a nie na schemacie lub innym akcie określającym struktury organizacyjne jednostki. Wobec powyższego wcześniej dokonana reorganizacja nie wywarła bezpośredniego skutku w stosunku służbowym policjanta A. Z., który może zostać zmieniony wyłącznie indywidualną decyzją administracyjną - w tym przypadku jest to rozkaz personalny Nr "[...]" z dnia "[...]". Z tych przyczyn podniesiony zarzut niedopuszczalności przywołania w rozkazie personalnym stanowiska wcześniej zlikwidowanego w wyniku zmian organizacyjnych należy uznać za chybiony. Odnosząc się do drugiego z postawionych zarzutów, organ II instancji wskazał, iż należy mieć na względzie tok postępowania administracyjnego oraz zasady określone między innymi w art. 9 i art. 11 K.p.a., nakazujące należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, a także wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się w konkretnej sprawie. Pismo z dnia 14 marca 2006 r. złożone przez odwołującą się w toku postępowania administracyjnego, zawierało pogląd strony na obowiązujące przepisy prawne dotyczące przedmiotu sprawy oraz na ich interpretację. Nie zawierało natomiast żadnych faktów i okoliczności zmieniających ustalony stan faktyczny i prawny sprawy. Zatem odpowiedź udzielona stronie pismem nr "[...]" z dnia 20 marca 2006 r., mieści się w ramach wskazanych wyżej zasad postępowania administracyjnego i nie zasługuje na uznanie za "całkowicie sprzeczne z zasadami rozstrzygania spraw w postępowaniu administracyjnym", jak utrzymuje odwołująca się.
W ocenie organu, A. Z. domagając się zachowania dodatku służbowego w poprzedniej wysokości, pomija prawny charakter tego dodatku wynikający z art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji. Zgodnie z tym przepisem dodatek służbowy nie ma charakteru obligatoryjnego. Niezależnie bowiem od wskazanego tam warunku należytego wykonywania obowiązków służbowych, przyznanie tego dodatku następuje na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza użyte w tym przepisie sformułowanie "może otrzymywać". Oczywiście uznanie administracyjne nie oznacza dowolności, lecz oparcia na ustalonym stanie faktycznym i prawnym. W niniejszej sprawie w odniesieniu do dodatku służbowego, oznacza to uwzględnienie warunków, od których zależy jego przyznanie i wysokość oraz zasad dopuszczających zmianę jego wysokości.
Zgodnie z treścią § 9 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia, przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Natomiast zapis § 9 ust. 5 stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu i przepisy § 8 ust. 5 - 8 stosuje się odpowiednio. W § 8 ust. 7 określono, iż dodatek służbowy może być obniżony także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby, bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. A. Z. pełniąc służbę na stanowisku specjalisty "[...]" między innymi podlegała szczególnej dyspozycyjności ze względu na obowiązek osobistego uczestnictwa i obsługi "[...]" na miejscach poważnych zdarzeń. Powyższe było rekompensowane wysokością dodatku służbowego. Obecny zakres obowiązków A. Z. uległ zmianie a dodatki służbowe policjantów pełniących służbę w "[...]" wynoszą od 160 złotych do 500 złotych, Organ podkreślił, iż Kierownik "[...]" w stopniu podinspektora i z wyższym wykształceniem "[...]", otrzymuje dodatek funkcyjny II kategorii w wysokości 500 złotych, a ekspert w stopniu podinspektora i wyższym wykształceniem "[...]" posiada dodatek służbowy w kwocie 350 złotych. Zaznaczył, że A. Z. posiada wykształcenie średnie i przeszkolenie specjalistyczne. Zatem uwzględniając wysokość dodatków służbowych innych policjantów w Sekcji "[...]" należy uznać, że ustalony dla niej, z dniem 1 maja 2006 r. dodatek służbowy w kwocie 300 złotych, jest adekwatny do kwalifikacji zawodowych odwołującej.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła A. Z. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego i utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji skarżąca wskazała, iż w sprawie nie budzi wątpliwości, że wyłączną podstawą zmiany jej stanowiska służbowego były zmiany organizacyjne w jednostce Policji związane z tzw. "ucywilnianiem" etatów dotychczas zajmowanych przez policjantów. Bezsporne jest także, iż nie wyraziła zgody na zmniejszenie dodatku służbowego, zaakceptowała przy tym przeniesienie jej na jedno z zaoferowanych stanowisk. Zgodnie z treścią art. 100 ustawy o Policji uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Z kolei, w myśl art. 103 ust. 1 tej ustawy policjant przeniesiony na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zasadniczego zachowuje prawo do stawki uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku, do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia według stanowiska służbowego. Oznacza to, że policjant przeniesiony na stanowisko niższe, zachowuje prawo do wcześniej posiadanej stawki zaszeregowania zasadniczego oraz do dodatków posiadanych w poprzednio ustalonej wysokości, bowiem z brzmienia powołanego przepisu wynika, wprost, że "zachowuje stawkę uposażenia", tzn. uposażenie w zakresie wynikającym z art. 100 ustawy o Policji. Ustawodawca nie przewidział jednocześnie żadnej regulacji szczególnej odnoszącej się do przenoszenia policjanta z urzędu na stanowisko równorzędne pod względem grupy zaszeregowania. Powyższe jest oczywiste, bowiem jeżeli policjant przenoszony na stanowisko niższe zachowuje prawo do uposażenia w dotychczasowej wysokości, to tym bardziej policjant przeniesiony na stanowisko równorzędne z urzędu winien na gruncie obowiązującego prawa zachować dotychczasowe uposażenie, tak w zakresie uposażenia zasadniczego jak i dodatków do uposażenia. Przeciwne wnioski prowadziłyby do sytuacji, że policjant przenoszony z tych samych przyczyn na stanowisko niższe znajdowałby się w sytuacji lepszej, aniżeli policjant przenoszony na stanowisko równorzędne. Policjant przenoszony do niższej grupy zaszeregowania musi, bowiem mieć zachowaną całość uposażenia, w tym i dodatek. W tej sytuacji nieuprawniony i nie oparty na prawie jest wniosek, że w przypadku przeniesienia na stanowisko równorzędne możliwe jest automatyczne obniżenie dodatku służbowego policjanta, a przez to obniżenie uposażenia w rozumieniu art. 100 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji, policjantowi za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może być przyznany dodatek służbowy. Dodatek służbowy przyznaje się jednocześnie w stawce kwotowej na czas nieokreślony. Wysokość dodatku służbowego uzależniona jest od oceny wywiązywania się policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Akt rangi ustawowej rozstrzyga zatem wprost, iż kryterium przyznawania dodatku służbowego i jego wysokości stanowi przede wszystkim kryterium należytego wykonywania obowiązków służbowych, a zatem odnosi się do osoby policjanta. Grupa zaszeregowania stanowi jedynie ograniczenie, co do wysokości dodatku, bowiem dodatek służbowy nie może przekroczyć kwoty 50 % uposażenia wynikającego z tejże grupy zaszeregowania.
Skarżąca wskazała, iż kryteria ustalania wysokości dodatku wynikają z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz wysługi lat, od której jest naliczony wzrost uposażenia zasadniczego /Dz. U. Nr 152 póz. 1732 z późn. zmianami/. Jednocześnie, zgodnie z § 9 ust. 5 tego rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek ulega obniżeniu. Zatem organ musi przy obniżeniu dodatku z takiej przyczyny uwzględnić wyjątkowość, incydentalność podstawy do obniżenia dodatku. Powołany przepis posługuje się, bowiem kwalifikowaną przyczyną a mianowicie "szczególnie uzasadnionym" przypadkiem. Takim zdarzeniem nie jest niewątpliwie zmiana struktury wewnętrznej w poszczególnych komórkach jednostki Policji, co należy do regularnie i często zachodzących zmian w ramach dostosowywania funkcji komórek organizacyjnych do zakładanych potrzeb wynikających z procesu kierowania. Szczególnie uzasadniony przypadek jest samodzielną przyczyną obniżenia dodatku po przeprowadzeniu odrębnego postępowania w tym względzie, w żadnym razie nie może być wykorzystywany na zasadzie automatyzmu, gdyż stanowi to nadużycie prawa organu Policji do ingerowania w treść stosunku służbowego policjanta w sytuacji powstałej bez udziału policjanta, bez oceny jego pracy, z całkowitym pominięciem okoliczności, jakie były podstawą do przyznania takiego dodatku.
Podkreślić także należy, iż do sytuacji uprawniających do obniżenia dodatku służbowego stosuje się odpowiednio przepisy o obniżaniu dodatku funkcyjnego. Odpowiednio oznacza, że nie stosuje się ich wprost mając na względzie, iż dodatek funkcyjny przysługuje osobom pełniącym służbę na stanowiskach kierowniczych i najistotniejszych stanowiskach samodzielnych. Osoby pełniące służbę na stanowiskach kierowniczych poddawane są jednocześnie innym kryteriom oceny, aniżeli osoby pobierające dodatek służbowy. Stąd też brak uprawnienia do powoływanego już w skardze automatyzmu w wiązaniu wysokości dodatku ze zmianami organizacyjnymi jednostki niezależnymi od policjanta.
Wskazała również, że nie jest trafnym argument powoływany w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu, iż policjanci aktualnie pełniący obowiązki "[...]" mają niższe dodatki służbowe. Ta sfera jest zależna wyłącznie od działań organu Policji. Dodatek służbowy jest, bowiem indywidualnym świadczeniem dla każdego policjanta i o ile jego przyznanie jest bez wątpienia oparte o uznaniowe motywy działania organu, o tyle pozbawienie tego świadczenia nie jest objęte taką samą dowolnością, lecz poddane zostało daleko idącym ograniczeniom. Jest to zasadne, bowiem w innym razie dodatek służbowy mógłby stać się niczym niekontrolowanym narzędziem kształtowania wysokości uposażenia "w górę" i "w dół".
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wskazał, iż w jego ocenie sporne zagadnienie prawne w niniejszej sprawie sprowadza się wyłącznie do oceny przepisu rangi ustawowej i jego interpretacji w sytuacji, gdy nie obejmuje on wprost swoim zakresem uregulowania wszystkich stanów faktycznych związanych ze zmianami miejsc pełnienia służby przez policjantów, a mianowicie do wykładni przepisów zawartych w art. 103 ust. 1 i ust. 3 ustawy o Policji. Przepis ten nie przewiduje bowiem zachowania prawa do uposażenia policjantowi przeniesionemu z urzędu na stanowisko równorzędne, a jedynie na stanowisko niższe.
Jest jednoznaczne, że skarżąca nie została przeniesiona na równorzędne stanowisko na własną prośbę oraz, że w sprawie jej dotyczącej nie miały miejsca przesłanki określone w art. 38 ust. 1 lub ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy, o czym stanowi art. 103 ust. 3 ustawy Policji. Problem sprowadza się zatem do interpretacji, czy w stosunku do policjanta przeniesionego na stanowisko równorzędne zachodzi obowiązek zachowania uposażenia w rozumieniu art. 100 ustawy o Policji, tj. uposażenia i dodatków do uposażenia. Z jednej strony należałoby przyjąć, że jeżeli ustawodawca objął ochroną uposażenia policjantów przenoszonych na stanowiska niższe, to tym bardziej /zgodnie z twierdzeniami skarżącej zawartymi w skardze/ nie dopuścił do obniżenie uposażenia policjantów przenoszonych na stanowiska równorzędne, jeżeli przenoszenia następują z urzędu i nie zachodzą przesłanki przemawiające za nie zachowywaniem uposażenia. Z drugiej natomiast strony, konieczność zachowania uposażenia w dotychczasowej wysokości przy przenoszeniu na stanowisko równorzędne nie wynika wprost z treści powołanego przepisu art. 103 ust. 1 ustawy o Policji, który obejmuje zasięgiem swojej regulacji wyłącznie stany faktyczne obejmujące przeniesienia na stanowiska niższe. Organ podkreślił, iż samoistne przypadki obniżania dodatku służbowego określone w akcie wykonawczym, zdają się mieć zastosowanie do innych sytuacji, nie zaś do samych następstw przeniesienia z urzędu. Wynika to także z uregulowania powołanego wyżej art. 103 ust. l ustawy, że niezależnie od zmiany zakresu czynności, odpowiedzialności i innych okoliczności, policjantowi przenoszonemu na stanowisko niższe, pozostawia się dodatek służbowy w dotychczasowej wysokości. Organ w swoim rozstrzygnięciu w zakresie obniżenia dodatku służbowego skarżącej oparł się na brzmieniu przepisu art. 103 ust. ustawy o Policji, przyjmując, że zakres przedmiotu regulacji tego przepisu nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Dodatek obniżono zaś na podstawie przepisów aktu wykonawczego powołanego w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądy nie są związane zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie, w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził aby została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia skargi.
W sprawie nie jest sporne, że zwolnienie skarżącej z zajmowanego stanowiska specjalisty "[...]" Komendy Miejskiej Policji i mianowanie na stanowisko specjalisty "[...]" w tej jednostce, z zachowaniem dotychczasowego uposażenia zasadniczego, zostało dokonane na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji (Dz. U. z 2005 r., nr 164, poz. 1365), zwanej dalej: ustawą o Policji. Zgodnie z tym przepisem do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przeniesienia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy, i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Przepis ten jest przepisem kompetencyjnym, określa on organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nich wymienionych. Nie określa on jednak kryteriów i przesłanek merytorycznych uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach. Decyzja o mianowaniu policjanta powoduje powstanie stosunku służbowego. Elementami tej decyzji jest określenie stanowiska służbowego oraz jednostki organizacyjnej Policji, w której policjant ma pełnić służbę. Zwolnienie policjanta z konkretnego stanowiska i mianowanie na nowe stanowisko służbowe w innej, bądź tej samej jednostce organizacyjnej Policji zmienia treść stosunku służbowego i może być dokonane w przypadkach określonych w ustawie.
Przepisy powołanej ustawy o Policji przewidują następujące materialnoprawne przesłanki umożliwiające dokonanie zmiany stosunku służbowego policjanta.
W art. 36 ust. 1,2,3 cyt. ustawy określono możliwości przeniesienia policjanta do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę.
W art. 37 tej ustawy dopuszczono możliwość powierzenia policjantowi czasowego pełnienia obowiązków na innym stanowisku, zaś w art. 38 ustawy umożliwia przeniesienie na niższe stanowisko.
Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska i mianowanie na inne stanowisko służbowe może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym.
Wynika to a contrario z przepisu art. 38 ust. 1 i 2 omawianej ustawy o Policji, w którym wymieniono obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe ( patrz: wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 maja 2000 r., sygn. akt II SA 220/00 ).
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i poczynione na jego podstawie ustalenia pozwalają na przyjęcie, iż stanowisko na które mianowano skarżącą, jest stanowiskiem równorzędnym ze stanowiskiem poprzednio przez nią zajmowanym. W ocenie Sądu, mianowanie skarżącej na nowe stanowisko nie zmieniło jej dotychczasowego uposażenia, będącego jednym z elementów pozwalających na ocenę równorzędności stanowiska. Poza przypadkami wymienionymi w art. 38 ustawy o Policji zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska i mianowanie na inne stanowisko służbowe może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Należy zauważyć, iż w przedmiotowej sprawie nie nastąpiła istotniejsza zmiana elementów stosunku służbowego, gdyż policjantka A. Z. pełni służbę w tej samej miejscowości na stanowisku zaszeregowania w tej samej grupie uposażenia zasadniczego i z tym samym stopniem etatowym. Niewątpliwie zmiana stanowiska podyktowana była potrzebami służby, a przeniesienie nie naruszyło zasad wynikających z art. 38 ustawy o Policji.
Podjętą w tej sprawie decyzję organ uzasadnił zmianą dotychczasowych struktur organizacyjno - etatowych w "[...]" KMP. Wskazał, iż w ramach ucywilnienia służby wspomagającej działalność Policji w zakresie logistycznym, stanowisko zajmowane przez policjantkę A. Z. przeniósł do "[...]" KMP. W związku ze zmianą zakresu obowiązków służbowych związanych z obsługą "[...]" Komendanta, zmianą zajmowanego stanowiska, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, a tym samym ustania przesłanek uzasadniających otrzymywanie dodatku w dotychczasowej wysokości, ustalono nową kwotę dodatku służbowego tj. współmiernego do odpowiedzialności i zakresu realizowanych zadań. Organ wskazał, że na poprzednio zajmowanym stanowisku specjalisty "[...]", skarżąca między innymi podlegała szczególnej dyspozycyjności z uwagi na obowiązek osobistego uczestnictwa i obsługi prasowej w miejscach zdarzeń. To było rekompensowane wysokim dodatkiem służbowym. Wobec zmiany zajmowanego stanowiska i zakresu ponoszonej odpowiedzialności, ustały przesłanki uzasadniające otrzymywanie przez skarżącą dodatku w dotychczasowej wysokości 900 złotych. Organ ustalił niższą kwotę dodatku służbowego w wysokości 300 złotych, w ocenie organu, współmierną do odpowiedzialności i zakresu realizowanych zadań. A. Z. wyraziła zgodę na mianowanie na stanowisko specjalisty "[...]", natomiast nie wyraziła zgody na zmianę wysokości dodatku służbowego.
Należy wskazać, iż kwestię uposażenia i innych świadczeń pieniężnych policjantów ustawodawca uregulował w rozdziale 9 ustawy o Policji. Przepisy art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 tejże ustawy zawierają delegację do wydania aktu wykonawczego.
Wypełnieniem powyższych delegacji jest rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. ,nr 152, poz. 1732 ), zwanego dalej: rozporządzeniem MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r.
Art. 101 ust. 2 ustawy stanowi, iż "minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość uposażenia zasadniczego policjantów, uwzględniając grupy zaszeregowania i odpowiadające im stawki uposażenia, zaszeregowanie stanowisk służbowych do poszczególnych grup i odpowiadające im policyjne stopnie etatowe, warunki podwyższania uposażenia, a także sposób ustalania jego wzrostu z tytułu wysługi lat.
Natomiast art. 104 ust. 6 ustawy stanowi, iż "minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1 – 4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego.
Analiza odpowiednich przepisów zawartych w powołanych wyżej aktach prawnych, prowadzi do wniosku, iż stanowisko skarżącej, co do niedopuszczalności prawnej obniżenia dodatku służbowego, nie zasługuje na aprobatę. Słusznie organ wskazał, iż A. Z. domagając się zachowania dodatku służbowego w poprzedniej wysokości, pomija prawny charakter tego dodatku wynikający z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, iż dodatek służbowy nie ma charakteru obligatoryjnego. Niezależnie bowiem od wskazanego tam warunku należytego wykonywania obowiązków służbowych, przyznanie tego dodatku następuje na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza użyte w tym przepisie sformułowanie "może otrzymywać". Uznanie administracyjne nie oznacza oczywiście dowolności, lecz oparcia na ustalonym stanie faktycznym i prawnym. W niniejszej sprawie w odniesieniu do dodatku służbowego, oznacza to uwzględnienie warunków od których zależy jego przyznanie i wysokość oraz zasad dopuszczających zmianę jego wysokości.
Z treści § 9 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., wynika, że przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Z kolei zapis § 9 ust. 5 tegoż rozporządzenia stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu i przepisy § 8 ust. 5 - 8 stosuje się odpowiednio. W § 8 ust. 7 rozporządzenia określono, iż dodatek funkcyjny może być obniżony także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby, bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Jak już wskazano, A. Z. pełniąc służbę na stanowisku specjalisty "[...]", między innymi podlegała szczególnej dyspozycyjności ze względu na obowiązek osobistego uczestnictwa i obsługi prasowej na miejscach poważnych zdarzeń, co było jej rekompensowane wysokością dodatku służbowego. Zakres obowiązków jak i warunki służby obecnie uległy zmianie, A. Z. nie podlega już szczególnej dyspozycyjności. Organ zaznaczył także, że skarżąca posiada wykształcenie średnie i przeszkolenie specjalistyczne, przyznany dodatek jest również adekwatny do kwalifikacji zawodowych odwołującej.
Sąd podzielił argumentację organów w tym zakresie, gdyż jest zupełna, logiczna i przekonywująca, a przede wszystkim zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.
Wskazać należy, iż przepis art. 100 ustawy o Policji stanowi, iż uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia.
Rozporządzenie MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., w rozdziale 1 reguluje kwestię uposażenia zasadniczego. Natomiast w rozdziale 3 tego rozporządzenia, zatytułowanym "dodatki do uposażenia", w § 6 ust. 1 pkt 1 – 10 wskazano, iż dodatkami do uposażenia są: dodatek za stopień, dodatek funkcyjny, dodatek służbowy, dodatek stołeczny, dodatek za opiekę nad służbowym koniem lub psem, dodatek instruktorski, dodatek lotniczy, dodatek kontrolerski, dodatek specjalny i dodatek terenowy.
Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o Policji wskazuje, iż wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat.
Z kolei art. 103 ust. 1 powyższej ustawy stanowi, iż policjant przeniesiony na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zasadniczego zachowuje prawo do stawki uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku, do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia według stanowiska służbowego. Oznacza to, że policjant przeniesiony na stanowisko niższe, zachowuje prawo do wcześniej posiadanej stawki zaszeregowania zasadniczego, a nie jak wskazuje skarżąca, także do dodatków posiadanych w poprzednio ustalonej wysokości, w tym dodatku służbowego.
Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska i mianowanie na inne stanowisko służbowe równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym, powoduje, że policjant zachowuje prawo do wcześniej posiadanej stawki uposażenia, pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku. Oznacza to, że policjant przeniesiony na stanowisko równorzędne, zachowuje prawo do wcześniej posiadanej stawki zaszeregowania zasadniczego, a nie jak wskazuje skarżąca, także do dodatków posiadanych w poprzednio ustalonej wysokości, w tym dodatku służbowego.
Wynika to a contrario z przepisu art. 103 ust.1 ustawy o Policji, w którym wskazano na warunkowe (do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia) zachowanie prawa przez policjanta do stawki uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku, mimo przeniesienia na stanowisko służbowe zaszeregowanego niższej grupy uposażenia zasadniczego.
Należy zauważyć, iż skarżącą, za jej zgodą, przeniesiono na stanowisko równorzędne do zajmowanego poprzednio stanowiska. Zatem zachowała ona bezwzględnie prawo, bez jakiegokolwiek warunku lub zastrzeżenia, do stawki uposażenia zasadniczego w wysokości pobieranej na poprzednio zajmowanym stanowisku, a więc w 8 grupie uposażenia.
Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, jak i organu, zawartego w odpowiedzi na skargę, iż ustawa o Policji nie reguluje kwestii odnoszącej się do przeniesienia policjanta, za jego zgodą, na stanowisko równorzędne pod względem grupy zaszeregowania. Jak już wskazano, szczegółowa regulacja, na podstawie delegacji ustawowej, zawarta została w § 9 ust.1 - 9 rozporządzenie MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. Zatem stanowisko skarżącej, iż ustawodawca nie przewidział jednocześnie żadnej regulacji szczególnej odnoszącej się do przenoszenia policjanta za jego zgodą na stanowisko równorzędne pod względem grupy zaszeregowania nie jest miarodajne. Sąd nie dopatrzył się by przepisy rozporządzenie MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., regulujące kwestie dodatków do uposażenia były niezgodne z przepisami ustawy o Policji.
Należy podzielić stanowisko skarżącej, iż jest oczywiste, że jeżeli policjant przenoszony na stanowisko niższe zachowuje prawo do uposażenia w dotychczasowej wysokości, to tym bardziej policjant przeniesiony na stanowisko równorzędne z urzędu winien na gruncie obowiązującego prawa zachować dotychczasowe uposażenie. Przeciwne wnioski prowadziłyby do sytuacji, że policjant przenoszony z tych samych przyczyn na stanowisko niższe znajdowałby się w sytuacji lepszej, aniżeli policjant przenoszony na stanowisko równorzędne. Ponownie należy jednak wskazać, iż policjant przenoszony do niższej grupy zaszeregowania zachowuje prawo do stawki uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku, ale jedynie do stawki uposażenia zasadniczego, a nie jak wywodzi skarżąca do całość uposażenia, w tym i dodatku służbowego. W sytuacji skarżącej, a więc w przypadku przeniesienia na stanowisko równorzędne nie jest możliwe obniżenie uposażenia zasadniczego, natomiast możliwe i uprawnione jest obniżenie dodatku służbowego, a przez to obniżenie uposażenia policjanta w rozumieniu art. 100 ustawy o Policji.
Skarżąca wskazała, iż zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji, policjantowi za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może być przyznany dodatek służbowy. Dodatek ten przyznaje się w stawce kwotowej na czas nieokreślony. Wysokość dodatku służbowego uzależniona jest od oceny wywiązywania się policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Akt rangi ustawowej rozstrzyga, zatem, wprost, iż kryterium przyznawania dodatku służbowego i jego wysokości stanowi przede wszystkim kryterium należytego wykonywania obowiązków służbowych, a zatem odnosi się do osoby policjanta. Grupa zaszeregowania stanowi jedynie ograniczenie, co do wysokości dodatku, bowiem dodatek służbowy nie może przekroczyć kwoty 50 % uposażenia wynikającego z tejże grupy zaszeregowania.
Powyższą interpretację należy uznać za nieuprawnioną, gdyż uznaniowy charakter dodatku służbowego nie odnosi się tylko do osoby policjanta, gdyż w ustawie o Policji, jak i w wydanym na podstawie jej delegacji rozporządzeniu MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., wyszczególnia się na kryteria zarówno podmiotowe jak i przedmiotowe, wskazujące, iż przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych ( § 9 ust.2 rozporządzenia ).
Skarżąca wskazała, iż zgodnie z § 9 ust. 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek ulega obniżeniu. Organ musi więc przy obniżeniu dodatku z takiej przyczyny uwzględnić wyjątkowość, incydentalność podstawy do obniżenia dodatku. Przepis ten posługuje się, bowiem kwalifikowaną przyczyną a mianowicie "szczególnie uzasadnionym" przypadkiem. Takim zdarzeniem nie jest niewątpliwie zmiana struktury wewnętrznej w poszczególnych komórkach jednostki Policji, co należy do regularnie i często zachodzących zmian w ramach dostosowywania funkcji komórek organizacyjnych do zakładanych potrzeb wynikających z procesu kierowania. Szczególnie uzasadniony przypadek jest samodzielną przyczyną obniżenia dodatku po przeprowadzeniu odrębnego postępowania w tym względzie, w żadnym razie nie może być wykorzystywany na zasadzie automatyzmu, gdyż stanowi to nadużycie prawa organu Policji do ingerowania w treść stosunku służbowego policjanta w sytuacji powstałej bez udziału policjanta, bez oceny jego pracy, z całkowitym pominięciem okoliczności, jakie były podstawą do przyznania takiego dodatku. Podkreślić także należy, iż do sytuacji uprawniających do obniżenia dodatku służbowego stosuje się odpowiednio przepisy o obniżaniu dodatku funkcyjnego. Odpowiednio oznacza, że nie stosuje się ich wprost mając na względzie, iż dodatek funkcyjny przysługuje osobom pełniącym służbę na stanowiskach kierowniczych i najistotniejszych stanowiskach samodzielnych. Osoby pełniące służbę na stanowiskach kierowniczych poddawane są jednocześnie innym kryteriom oceny, aniżeli osoby pobierające dodatek służbowy. Stąd też brak uprawnienia do powoływanego już w skardze automatyzmu w wiązaniu wysokości dodatku ze zmianami organizacyjnymi jednostki niezależnymi od policjanta.
Należy zauważyć, że organ I instancji w podstawie decyzji, w części dotyczącej dodatku służbowego, powołał się na przepisy § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 7 i § 9 ust. 2 rozporządzenie MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r.
Natomiast organ odwoławczy w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji odniósł się do podniesionej wyżej przez skarżącą kwestii, odpowiednio uzasadnił swoje stanowisko i Sąd argumentację organu uznał za prawidłową. Organ wskazał, iż zmiany struktury organizacyjno - etatowej jednostki nie odnoszą bezpośredniego skutku w sferze stosunku służbowego policjanta. Zindywidualizowanie stosunku służbowego opiera się bowiem na decyzji administracyjnej dotyczącej konkretnie określonego policjanta, a nie na schemacie lub innym akcie określającym struktury organizacyjne jednostki. Wobec powyższego wcześniej dokonana reorganizacja nie wywarła bezpośredniego skutku w stosunku służbowym policjanta A. Z., który może zostać zmieniony wyłącznie indywidualną decyzją administracyjną - w tym przypadku jest to rozkaz personalny Nr "[...]" z dnia "[...]".
W podniesionej przez skarżącą kwestii "przepisów odsyłających" należy wskazać, iż w akty prawne bardzo często zawierają tzw. przepisy odsyłające. Występują one w różnych językach prawnych dość powszechnie, a posługiwanie się bądź nieposługiwanie się tego typu sformułowaniami jest zależne od przyjętej w danym systemie prawnym techniki prawodawczej. Przepisy te mówią "o odpowiednim stosowaniu określonych przepisów prawa do jakiś innych przypadków niż te, dla których zostały ustanowione" (patrz J. Nowacki: Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, Pip 1964, nr 3, s.367). Przepisy odsyłające ustanowione są w celu uniknięcia kilkakrotnego powtórzenia w akcie normatywnym tych samych treści lub uzupełnienia ich o treści zamieszczone w innym miejscu. Zawierają one wskazówkę (odesłanie) gdzie, w jakim innym przepisie można znaleźć poszukiwane treści. Mogą one odsyłać do innych przepisów tego samego aktu normatywnego, mogą też wskazywać inny akt. Najczęściej odesłania czynione są w obrębie przepisów tej samej rangi, o identycznej hierarchicznie pozycji w systemie prawa. Takim przepisem odsyłającym jest zawarty w rozporządzenie MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., przepis § 9 ust. 5 stanowiący, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu i przepisy § 8 ust. 5 - 8 stosuje się odpowiednio. W § 8 ust. 7 rozporządzenia określono, iż dodatek funkcyjny (odpowiednio dodatek służbowy), może być obniżony także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby, bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd pominął wskazywany przez organy argument, dotyczący wysokości posiadanych i pobieranych przez innych policjantów dodatków służbowych w Sekcji Prewencji Komendy Miejskiej Policji, gdyż okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Reasumując, Sąd uznał, iż w zaskarżonej decyzji organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, wyczerpująco wyjaśnił przesłanki dokonanego rozstrzygnięcia i powołał przepisy prawa będące podstawą zmiany dodatku służbowego.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, skargę jako pozbawioną słuszności na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.