II SA/Ol 489/25

II SA/Ol 489/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska
Katarzyna Matczak /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 87
art. 15 ust. 1, 6 i 7
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 6, art. 54 § 3, art.147§ 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi J. J. na zarządzenie Wójta Gminy S. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie uchylenia Zarządzenia Nr [...] z dnia [...] w sprawie odwołania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w S. I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia oraz zarządzenia Wójta Gminy S. z dnia [...] Nr [...]; II. zasądza od Wójta Gminy S. na rzecz J. J. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zarządzeniem z 30 kwietnia 2025 r., nr 40/2025, Wójt Gminy (dalej jako: "organ"), działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej jako: "u.s.g."), art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu
i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87; dalej w skrócie: "u.o.p.d.k.") oraz art. 70 w zw. z art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r.
- Kodeks pracy (Dz. U. z 2025 r. poz. 277), odwołał J. J. (dalej: "skarżący") ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury (dalej: "Dyrektor GOK") z dniem 31 lipca 2025 r.
W skardze z 28 maja 2025 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie za pośrednictwem organu, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego zarządzenia. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił brak uzasadnienia aktu oraz nieprzeprowadzenie konsultacji dotyczącej zamiaru odwołania ze stanowiska Dyrektora GOK ze stowarzyszeniami zawodowymi i twórczymi działającymi na terenie regionu. Zaprzeczył, aby zaistniały okoliczności z art. 15 ust. 6 pkt 1 u.o.p.d.k. i art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy, wskazanych jako podstawa prawna zarządzenia.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przyczyny odwołania wskazane
w zarządzeniu są odmienne od przyczyny wskazanej w wypowiedzeniu umowy o pracę z dnia 30 kwietnia 2025 r., w którym jako powód wskazano fakt podjęcia przez pracodawcę działań zmierzających do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora GOK, który winien być przeprowadzony już ponad 10 lat temu. Skarżący wskazał, że na podstawie noweli z 2011 r., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., pełnił swoją funkcję dyrektora w sposób dorozumiany, przez cały okres od wejścia w życie ustawy zmieniającej wypełniał wszystkie obowiązki należące do Dyrektora GOK. Po 1 stycznia 2012 r. nie uzyskał nowego aktu powołania, jednak należy uznać, że został powołany w sposób dorozumiany na czas określony.
W dniu 30 czerwca 2025 r. organ przekazał tut. Sądowi skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, wnosząc o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia. Wskazano, że zarządzeniem nr 54/2025 z 10 czerwca 2025 r. uchylono zarządzenie nr 40/2025 z 30 kwietnia 2025 r., z mocą obowiązującą od 30 kwietnia 2025 r. Wyjaśniono, że po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. nr 207, poz. 1230; dalej: "ustawa zmieniająca") skarżący nie został ponownie powołany na stanowisko dyrektora GOK. Tym samym w stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia z dorozumianym zawarciem umowy o pracę, która z dniem 30 kwietnia 2025 r. została wypowiedziana.
Skarga na zarządzenie nr 40/2025 z 30 kwietnia 2025 r. zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Ol 415/25. Prawomocnym postanowieniem z 29 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 415/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie umorzył postępowanie w tej sprawie i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd przyjął, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż zaskarżony akt nie wywołał skutków prawnych, albowiem został pozbawiony bytu prawnego na skutek jego uchylenia z mocą od dnia 30 kwietnia 2025 r.
Odrębną skargą z 8 lipca 2025 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarządzenie Wójta Gminy Srokowo nr 54/2025 z 10 czerwca 2025 r. Skarga ta wraz
z odpowiedzią na skargę przekazana została tut. Sądowi 4 sierpnia 2025 r. i zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Ol 489/25.
Zarządzeniu temu skarżący zarzucił naruszenie:
- art. 15 ust. 2 u.o.p.d.k. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nie był powołany na stanowisko Dyrektora GOK, podczas gdy był powołany do pełnienia funkcji w sposób dorozumiany;
- art. 8 ust. 6 ustawy zmieniającej poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nie obowiązuje powołanie skarżącego na stanowisko Dyrektora GOK, podczas gdy zgodnie z przywołanym przepisem skarżącemu nie została z mocy prawa przedłużona kadencja o 3-letni okres, licząc od dnia wejścia w życie ustawy (od 1.01.2012 r.), a to oznacza, że po tej dacie skarżący pełnił funkcję dyrektora ośrodka kultury w sposób dorozumiany, co jest dopuszczalne w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych;
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia, które sugeruje, że skarżący nie był powołany na stanowisko Dyrektora GOK, podczas gdy skarżący został powołany na stanowisko w sposób dorozumiany, a takie działanie organu budzi zastrzeżenia co do działania władzy publicznej.
Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zarządzenia
nr 54/2025 z 10 czerwca 2025 r. i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Dodatkowo wniósł
o przeprowadzenie dowodów z załączonych zarządzeń w sprawie powołania
i odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora GOK oraz statutu GOK.
W uzasadnieniu skargi przytoczono stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazano, że skarżący jest wieloletnim pracownikiem GOK. Funkcję Dyrektora GOK pełni od
1 czerwca 2008 r. Zarządzeniem z 30 kwietnia 2025 r. został odwołany ze stanowiska Dyrektora GOK, a po wpłynięciu skargi na to zarządzenie organ uchylił je i wydał nowe zarządzenie, w którego uzasadnieniu wskazał na błąd pracownika i brak wiedzy
o nieistnieniu obowiązującego powołania skarżącego na stanowisko Dyrektora GOK.
Z takim uzasadnieniem skarżący nie może się zgodzić. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I PK 91/16, podniesiono, że na skutek nowelizacji ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, dyrektorzy instytucji kultury nie mogą być powołani na czas nieokreślony, a dyrektorzy powołani przed nowelizacją z dniem 1 stycznia 2012 r. zostali odwołani ze stanowiska. Zestawienie art. 8 ust. 4 i ust. 6 ustawy zmieniającej prowadzi do jednoznacznego wniosku, że dyrektorzy ośrodków kultury nie pozostali po dniu 1 stycznia 2012 na zajmowanych stanowiskach. Za takim poglądem przemawia także okoliczność,
iż administracyjnoprawnego stosunku służbowego nie można domniemywać. Musi on wynikać nie tylko z konkretnego aktu powołania na dane stanowisko, ale także wiązać się ściśle z daną pragmatyką służbową (por. postanowienia: WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2046/17; NSA z 28 września 2018 r., sygn. akt
I OSK 2558/18, WSA w Opolu z 31 stycznia 2020 r., II SA/Op 274/19, LEX nr 2781764). W konsekwencji pełnienie funkcji dyrektora wygasło 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem wygasł z mocy prawa stosunek administracyjnoprawny, a trwające następnie powołanie w sposób dorozumiany na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury było powołaniem na czas określony odpowiadający minimalnemu okresowi powołania z art. 15 ust. 2 u.o.p.d.k, czyli 3 lat. W konsekwencji znajdowały w stosunku do skarżącego zastosowanie przepisy art. 15 ust. 6 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia, określające przesłanki odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony przed upływem tego okresu. Skarżący zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli powołanie nastąpiło w sposób dorozumiany (poprzez dopuszczenie do pełnienia obowiązków) to powołanie nastąpiło na okres 3 lat (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 11 października 2018 r., II SA/Po 259/18, LEX nr 2575944 i wyrok NSA z 11 października 2024 r., II OSK 2824/21, LEX nr 3793544). Skarżący podkreślił, że po 1 stycznia 2012 r. nie uzyskał nowego aktu powołania, natomiast cały czas stawiał się do pracy, świadczył pracę, wykonywał obowiązki Dyrektora GOK, dlatego należy uznać że został powołany przez organizatora na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury na czas określony odpowiadający minimalnemu okresowi powołania. Podniesiono, że z uwagi na uchylenie zarządzenia o odwołaniu z funkcji, należy przyjąć, że nie został skutecznie odwołany z pełnionej funkcji. Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem, że łączy go z ośrodkiem jedynie stosunek pracy. Wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że nawet w przypadku powołania na stanowisko dyrektora jednostki kultury w sposób konkludentny (dorozumiany), ewentualne odwołanie ze stanowiska musi nastąpić odpowiednim aktem (zarządzeniem) z zachowaniem wymogów ich podjęcia, określonych w przepisach prawa o charakterze publicznym. W przypadku dyrektorów jednostek kultury mamy do czynienia z podwójnym aktem odwołania - jednym wywołującym skutki w sferze prawa administracyjnego, a drugim wywołującym skutki w sferze pracy, gdzie to sąd pracy bada prawdziwość i rzeczywistość przyczyny odwołania.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi
w całości. Wskazał, że na obecnym etapie skarga jest bezzasadna, albowiem zaskarżone zarządzenie w istocie porządkuje błąd pracownika Urzędu Gminy, który błędnie przygotował projekt zarządzenia nr 40/2025 r., co niestety po dostrzeżeniu błędu przez organ skutkowało wydaniem zarządzenia nr 54/2025 z dnia 10 czerwca 2025 r. z mocą obowiązującą od 30 kwietnia 2025 r. Wyjaśniono, że przedstawiciele organu wykonawczego Gminy w okresie od 1 stycznia 2015 r. nie podjęli żadnych działań wynikających ze zmiany przepisów dotyczących organizowania i prowadzenia działalności kulturalnej, które weszły w życie 1 stycznia 2012 r. Tym samym w stanie faktycznym sprawy nastąpiło dorozumiane zawarcie umowy o pracę, która z dniem 30 kwietnia 2025 r. została skarżącemu wypowiedziana. W ocenie organu, w stanie faktycznym sprawy absolutnie nie doszło do sytuacji, w której w sposób dorozumiany doszło do powołania skarżącego na stanowisko Dyrektora GOK z zastosowaniem przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Oświadczenie woli przedstawiciela organu w przedmiocie wypowiedzenia umowy o pracę nie jest w żaden sposób powiązane z aktem powołania/odwołania powoda w dniu 30 kwietnia 2025 r., albowiem na ten dzień nie było żadnego powołania powoda, co winno być potwierdzone na piśmie. W ocenie organu mamy do czynienia
z dorozumianym zawarciem umowy o pracę w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy. Organ zaznaczył, że istotny w tej sprawie jest wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 maja 2021 r. wydany w sprawie II PSKP 33/21, gdzie skład orzekający stwierdził, że podjęcie pracy na stanowisku dyrektora instytucji kultury wymagającym powołania, "bez formalnego powierzenia tego stanowiska aktem powołania", należy traktować jako dorozumiane zawarcie umowy o pracę, której przedmiotem jest pełnienie obowiązków na tym stanowisku. Pogląd ten został podtrzymany w wyroku Sądu Najwyższego z 21 czerwca 2023 r., sygn. akt III PSKP 42/22, jak też w przywołanym przez powoda wyroku Sądu Najwyższego z 27 kwietnia 2017 r. w sprawie I PK 91/16.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu jest zarządzenie Wójta Gminy z 10 czerwca 2025 r., nr 54/2025, uchylające własne zarządzenie z 30 kwietnia 2025 r., po jego zaskarżeniu do sądu administracyjnego i przed przekazaniem skargi Sądowi, wydane w trybie autokontroli z art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Unormowanie to stanowi, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.
Mimo braku wskazania w zaskarżonym zarządzeniu uchylającym, jako podstawy prawnej jego wydania art. 54 § 3 p.p.s.a., należy uznać, że przepis ten stanowił właśnie podstawę prawną działania organu. Przemawia za tym to, że organ wyeliminował
z obrotu prawnego uprzednio zaskarżony akt, po wniesieniu skargi i w terminie trzydziestu dni od jej otrzymania. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ocenia zaskarżony akt nie tylko w oparciu o przepisy w nim powołane, ale dokonuje samodzielnie subsumcji ustaleń faktycznych pod obowiązujące normy prawne, co pozwala ustalić jakie rzeczywiście przepisy miały w sprawie zastosowanie i jakie związane są z tym konsekwencje prawne.
Jednym ze skutków zastosowanej przez organ autokontroli było umorzenie postępowania sądowego sygn. akt II SA/Ol 415/25 ze skargi na zarządzenie z 30 kwietnia 2025 r. Postanowienie to jest prawomocne. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie
z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy organ skorzysta z uprawnień autokontrolnych przewidzianych w art. 54 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 18 września 2025 r. sygn. akt III OZ 427/25, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").
Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych akt autokontrolny wydany
w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a zastępuje akt pierwotnie zaskarżony do sądu i podlega odrębnemu zaskarżeniu. Przyjmuje się, że sąd administracyjny umarzając postępowanie sądowe z uwagi na zastosowanie przez organ autokontroli, bada jedynie czy skarga została uwzględniona przez organ, a zaskarżony akt administracyjny wyeliminowany z obrotu prawnego. Umarzając postępowanie, sąd nie kontroluje aktu autokontrolnego, gdyż naruszyłby zasadę skargowości. Na akt wydany w trybie autokontroli przysługuje bowiem skarga bezpośrednio do sądu administracyjnego, bez uprzedniego wnoszenia środka zaskarżenia lub wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. uchwała NSA z dnia 20 marca 1999 r., sygn. akt OPS 16/99, ONSA 2000, Nr 3, poz. 94 oraz A. Kabat, Komentarz do art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III., też wyrok WSA w Olsztynie z 30 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 283/23, CBOSA).
Kontrola sądowa w tego typu sprawach sprowadza się w pierwszej kolejności do zbadania czy organ prawidłowo zastosował art. 54 § 3 p.p.s.a., tj. czy mógł i uwzględnił skargę w całości. Jeżeli kontrola wykaże, że nie zostały spełnione warunki z tego przepisu, co uzasadnia uchylenie aktu wydanego w trybie autokontroli, wówczas wraca do obrotu prawnego uprzedni akt organu uchylony lub zmieniony w trybie autokontroli. W takiej sytuacji, stosownie do art. 135 p.p.s.a., sąd administracyjny jest obowiązany dokonać oceny zgodności z prawem aktu poddanego autokontroli.
Dokonując zatem w pierwszej kolejności oceny legalności zarządzenia uchylającego, wydanego w ramach autokontroli, wskazać trzeba, że zgodnie
z cytowanym art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie zaskarżono "może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości". Z zapisu tego wynika, że organ stosując art. 54 § 3 p.p.s.a. może działać tylko w ramach swojej właściwości
i posiadanych kompetencji. Zwrot ten, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny
w wyroku z 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2630/17 (publ. w CBOSA) implikuje zarówno formę, jak i tryb działań autokontrolnych. Zawarty w art. 54 § 3 p.p.s.a. zwrot normatywny: "może uwzględnić skargę w całości" oznacza, że organ stosuje obowiązujące go zasady procedury właściwej dla danej prawnej formy "załatwienia sprawy". Zawsze forma działania autokontrolnego organu administracji publicznej będzie tożsama z formą działania, do którego ma się odnosić (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. II OSK 2377/14, LEX nr 1657777; wyrok WSA we Wrocławiu
z dnia 30 marca 2016 r., sygn. III SA/Wr 81/16; zob. też B. Jaworska-Dębska, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2014 r. II OSK 2377/14, "Samorząd Terytorialny" 2015/9, s. 85-92). Dostrzec trzeba więc, że ani przepisy ustrojowe, ani prawa materialnego nie określają procedury eliminowania z obrotu prawnego przez organ wykonawczy gminy własnych zarządzeń. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. O stwierdzenie nieważności zarządzenia z 30 kwietnia 2025 r. wnosił też skarżący. Wójt Gminy nie posiada natomiast uprawnienia do stwierdzenia nieważności własnych zarządzeń. Nie mógł więc uwzględnić skargi w zakresie wnioskowanym przez skarżącego. Niezależnie od tego nie można uznać, aby organ uwzględnił skargę "w całości" z tej przyczyny, że argumentował sprzecznie ze stanowiskiem skarżącego.
W judykaturze przyjmuje się powszechnie, że warunkiem skorzystania z trybu przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a. jest uwzględnienie przez organ administracji publicznej skargi w całości, a więc uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej jak i wniosków (zob. wyroki: WSA w Poznaniu z 25 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1232/14, WSA w Warszawie z 15 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 158/05; NSA z 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 581/07; NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 102/10 – dostępne w CBOSA). Zadośćuczynienie skardze w całości, w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a., to doprowadzenie do stanu,
w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi. Mając na uwadze zarzuty i wnioski zawarte w skardze z 28 maja 2025 r., uznać trzeba, że uwzględnienie skargi w całości oznaczałoby konieczność stwierdzenia nieważności zarządzenia z 30 kwietnia 2025 r. z przyczyn podnoszonych przez stronę. Tymczasem Wójt Gminy sprzecznie ze skargą uchylił zarządzenie, a motywem tego działania było ustalenie, że skarżący nie był powołany na stanowisko Dyrektora GOK, podczas gdy skarżący dowodził przeciwnie.
W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie zwraca się uwagę na odmienne skutki uchylenia aktu od stwierdzenia jego nieważności. Mianowicie stwierdzenie nieważności wywiera skutek prawny z mocą ex tunc i powoduje, że akt jest nieważny od samego początku jego wejścia w życie. Natomiast w następstwie uchylenia aktu traci on moc prawną ze skutkiem ex nunc, czyli z dniem wejścia w życie aktu uchylającego na przyszłość. Wójt Gminy uchylił wprawdzie zaskarżone zarządzenie z 30 kwietnia 2025 r. z mocą wsteczną od 30 kwietnia 2025 r., czyli chciał wywołać skutki jak przy stwierdzeniu nieważności, jednak do takiego działania nie uprawniał go żaden przepis. Brak jest jakiegokolwiek przepisu szczególnego, który zezwalałby organowi na uchylenie wydanego zarządzenia z mocą wsteczną. Organ nie miał więc podstaw prawnych do uchylenia wydanego zarządzenia z mocą wsteczną, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości na podstawie art. 147
§ 1 p.p.s.a.
Przechodząc do kontroli zarządzenia nr 40/2025 z 30 kwietnia 2025 r., stosownie do art. 135 p.p.s.a., uwzględnić należy ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym zarządzenie Wójta Gminy
w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury jest aktem podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż akt prawa miejscowego, podjęty
w sprawie z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie wypowiadał się, dopuszczając drogę sądową przed sądami administracyjnymi w sprawach odwołania dyrektora instytucji kultury (por. orzeczenia NSA: z 1 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 2231/15; z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn.
II OSK 2545/11; z 1 dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 598/10, z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 1295/12, z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2693/11, z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. II OSK 1672/15 i z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 459/17, CBOSA). W uzasadnieniu wyroku z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 481/16, NSA wyjaśnił, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie organu wykonawczego gminy w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury wynika z tego,
że akt ten choć ma charakter personalny, to nie jest aktem stricte prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania placówką związaną
z realizacją przez gminę jej zadania własnego w zakresie działalności kulturalnej,
co niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej. Wprawdzie akt odwołania dyrektora wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta ma takie następstwo, że odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania (zarządzenie organu gminy) przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych może dochodzić przed sądem pracy. NSA podkreślił, że zarówno akt powołania, jak i odwołania ze stanowiska dyrektora gminnej instytucji kultury mają charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie
i realizowanych za pomocą środków publicznych. Podwójny charakter tych aktów nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako aktu o charakterze publicznoprawnym. Okoliczność, że zarządzenie w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury należy kwalifikować jako akt prawny
w sprawie z zakresu administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w orzeczeniach z: 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 733/22 i 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2547/24, publ. w CBOSA.
Jako podstawę materialnoprawną zarządzenia o odwołaniu Dyrektora GOK wymieniono m.in. art. 15 ust. 1 cytowanej ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Przepis ten stanowi, że dyrektora instytucji kultury powołuje
i odwołuje organizator. W myśl art. 9 ust. 1 tej ustawy jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym (art. 9 ust. 2 ustawy). Zatem wójt gminy jako organ wykonawczy gminy, do kompetencji którego należy wykonywanie zadań gminy określonych przepisami prawa (art. 30 ust. 1 u.s.g.) i kierowanie bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentowanie jej na zewnątrz (art. 31 u.s.g.) jest właściwy do powołania i odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury. Instytucją kultury
w rozumieniu przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest bez wątpienia Gminny Ośrodek Kultury. W związku z tym przedmiotowe zarządzenie jest bez wątpienia "innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej",
w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zaskarżenie tego rodzaju zarządzenia możliwe jest w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten w aktualnym brzmieniu, na skutek noweli wprowadzonej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), nie wymaga już poprzedzania skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji skarga wnoszona w trybie tego przepisu na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż decyzje administracyjne, wydane po wejściu w życie tej nowelizacji (art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej) nie jest ograniczona terminem i może zostać wniesiona w każdym czasie (art. 53 § 2a p.p.s.a.).
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez organy gminy przy wydawaniu aktów innych niż decyzje administracyjne. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania aktów prawnych (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA
|i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Chodzi tu
o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść
w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.
Za istotne naruszenie procedury uznawane jest w szczególności brak uzasadnienia aktu wydawanego w ramach tzw. uznania administracyjnego, a taki charakter należy przypisać zarządzeniu nr 40/2025 z 30 kwietnia 2025 r. Art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, który uprawnia do odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury nie wprowadza w tym względzie obligu. Na uznaniowy charakter odwołania wskazuje w szczególności użyty przez ustawodawcę
w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. zwrot "może być odwołany" ze wskazanych przyczyn. Poza tym stosownie do art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k. w zw. z art. 70 Kodeksu pracy pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie odwołany ze stanowiska także z innych uzasadnionych przyczyn, np. o których mowa w art. 52 i 53 Kodeksu pracy. Odwołanie ze stanowiska dyrektora instytucji kultury musi zatem uwzględniać okoliczności faktyczne towarzyszące zajmowanemu stanowisku, z którego następuje odwołanie. Dlatego organ musi wyjaśnić podstawy faktyczne i prawne odwołania, gdyż tylko wówczas jest możliwa ocena legalności odwołania ze stanowiska. Mimo, że żaden przepis nie formułuje w sposób literalny obligatoryjności wyartykułowania powodów odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, to istnienie takiego obowiązku wynika z wykładni celowościowej i systemowej wskazanego przepisu. Nie powinno budzić wątpliwości, że skoro sądy administracyjne mają prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia,
to oznacza to, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/04, publ. w CBOSA). Sąd administracyjny jest bowiem zobowiązany do oceny zgodności z prawem procesu wykładni i stosowania przepisów przez organ administracji publicznej w ustalonym przez organ stanie faktycznym sprawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z 18 maja 2001 r., sygn. akt III RN 197/00 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08 i z 31 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1935/12, publ. w CBOSA). W świetle zasady demokratycznego państwa prawnego
i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1170/12;
z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12, publ. w CBOSA). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto, obowiązek taki jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (np. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06 publ. w CBOSA). Nie powinno budzi też wątpliwości, że uzasadnienie aktu powinno przybrać formę pisemną i zostać doręczone uprawnionemu wraz z władczym rozstrzygnięciem. Uzasadnienie, co podkreślić należy, pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Jest konieczne do ustalenia jakie były konkretnie podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcie i aby możliwe było dokonanie kontroli tego rozumowania. Brak sporządzenia pisemnego uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia stanowi istotne naruszenie procedury, uniemożliwiające sądowi ocenę merytoryczną motywów jakie legły u podstaw zaskarżonego zarządzenia. Dlatego też stanowi podstawę
do stwierdzenia jego nieważności (por. wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 30 listopada 2016r., sygn. akt II SA/Go 694/16, publ. w CBOSA). Ujawnienie motywów działania dopiero
w odpowiedzi na skargę było działaniem spóźnionym i nie mogło konwalidować wskazanego uchybienia. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność zaskarżonego aktu z prawem, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jego wydania.
Poza tym, brak było podstaw do wydania zarządzenia o odwołaniu skarżącego
z zajmowanego stanowiska również z tej przyczyny, że po odwołaniu skarżącego z mocy przepisu prawa nie doszło do ponownego jego powołania na stanowisko Dyrektora GOK. Z wyjaśnień skarżącego, jak i organu wynika jednoznacznie, że po wskazanej nowelizacji przepisów nie doszło do wydania i doręczenia skarżącemu nowego aktu powołania. Sam skarżący w skardze podnosił, że stosunek administracyjnoprawny wygasł 1 stycznia 2012 r. i po tej dacie nie uzyskał nowego aktu powołania. Sąd zgadza się z zawartym w skardze z 8 lipca 2025 r. stwierdzeniem, że administracyjnoprawnego stosunku służbowego nie można domniemywać. Musi on wynikać z konkretnego aktu powołania. Stosownie do art. 68[2] § 1 i 2 Kodeksu pracy powołanie powinno być dokonane na piśmie i doręczone uprawnionemu. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym dla oceny skutków braku zachowania formy pisemnej powołania istotne jest to, od jakiego podmiotu akt ten pochodzi. W przypadku gdy pochodzi on od organu państwa, ocena zależeć będzie od treści norm prawa (skutkując zwykle nieważnością), gdy od podmiotów prywatnoprawnych, trzeba przyjąć, że została ona zastrzeżona dla celów dowodowych (por. komentarz do art. 68[2] Kodeksu pracy dostępny w bazie LEX- Baran Krzysztof W. (red.), Kodeks pracy. Komentarz, wyd. IV, publ.: WKP 2018 oraz wyrok Sądu Okręgowego w Szczecinie z 24 czerwca 2013 r., sygn. akt VI U 98/12, publ. LEX nr 1896111).
W omawianym przypadku bezspornym pozostaje, że powołanie jak i odwołanie ze stanowiska dyrektora instytucji kultury wymaga wydania aktu administracyjnego, poprzedzonego czynnościami unormowanymi w art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Taki akt administracyjny, zgodnie z art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k., który wprost odsyła m.in. do art. 68[2] Kodeksu pracy musi mieć formę pisemną, gdyż podlega kontroli sądowej, stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Niezachowanie formy pisemnej aktu administracyjnego jest równoznaczne
z brakiem jego wydania, a tym samym niepowołaniem skarżącego na przedmiotowe stanowisko. W konsekwencji bezpodstawne było odwoływanie skarżącego z tego stanowiska aktem administracyjnym (tak: WSA w Olsztynie w wyroku z 3 września
2019 r., sygn. akt II SA/Ol 504/19, publ. w CBOSA).
Powołane w skardze przepisy art. 8 ust. 4 i 6 ustawy zmieniającej, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., normują szczególny tryb odwołania ze stanowiska dyrektora samorządowej instytucji kultury z mocy samego prawa, tj. ziszczenia się dyspozycji tych właśnie przepisów powszechnie obowiązujących erga omnes. Ustawodawca przyjął w art. 8 ust. 4 ustawy zmieniającej, że dyrektorowie samorządowych instytucji kultury, którzy byli uprzednio powołani na czas nieokreślony, mogą pozostać na stanowisku przez okres trzech lat, zastrzegając, że niepowołanie
w ciągu tych trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy. Zgodnie z ust. 6 art. 8 tej ustawy tryb z ust. 4 nie może mieć zastosowania względem dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury. Wyłączenie to nie oznaczało jednak kontynuacji umowy na czas nieokreślony. Nowela ta wprowadziła bowiem zasadę powoływania dyrektora instytucji kultury tylko na czas określony (nadano nowe brzmienie art. 15 ust. 1 ustawy zmienianej). Ponadto w art. 15 ust. 5 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wprowadzony został wymóg, aby organizator przed powołaniem dyrektora zawarł z nim odrębną umowę w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Zgodnie z tym unormowaniem "Umowa wchodzi w życie z dniem powołania dyrektora. Odmowa zawarcia umowy przez kandydata na stanowisko dyrektora powoduje jego niepowołanie na to stanowisko". Takiej umowy w rozpatrywanym przypadku nie sporządzono, co również przemawia za uznaniem, że do powołania nie doszło.
Zatem ustawodawca zmodyfikował zasady powoływania na stanowisko dyrektora instytucji kultury, nie wyłączając tych nowych zasad względem obsadzonych już stanowisk. Ustawodawca wprowadził tylko w tym względzie ograniczenia czasowe określone w art. 8 ustawy nowelizującej, zastrzegając, że nie mają one zastosowania do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury (art. 8 ust. 6 ustawy zmieniającej). W konsekwencji oznacza to, że z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej ustał stosunek pracy skarżącego nawiązany na podstawie powołania na czas nieokreślony. Przy czym żaden przepis prawa nie wymaga potwierdzania odwołania z mocy przepisu prawa aktem wykonawczym. W związku
z tym powołane przepisy ustawy nowelizującej nie mogły również uzasadniać wydanego zarządzenia o odwołaniu Dyrektora GOK.
W wyroku z 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1067/10, publ. w CBOSA, trafnie wskazano, że stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się tylko w przypadkach określonych w przepisach szczególnych – art. 68 § 1 Kodeksu pracy. Skoro więc przepisy odrębne regulują tryb powołania, tak jak czyni to art. 15 u.o.p.d.k., zastrzegając wprost w ust. 7, że do powołania mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy, zaś art. 68 [2] § 1 i 2 k.p. wymaga sporządzenia na piśmie aktu powołania i jego doręczenia, to nie można uznać, że może dojść do powołania bez zachowania tych warunków. Skład orzekający podziela stanowisko Sądu Najwyższego, wyrażone w przytaczanych przez organ wyrokach, zgodnie z którym powołanie (nawiązanie stosunku pracy z powołania) dyrektora instytucji kultury nie może nastąpić w sposób dorozumiany. W wyroku z 22 września 2021 r., sygn. akt II OSK 390/21, dostępny w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro nie było aktu powołania w trybie art. 15 ust. 1, to nie powinno być też aktu odwołania ze stanowiska w trybie tego samego przepisu. Skład orzekający zgadza się z tym stanowiskiem.
Reasumując, pomimo tego, że skarżący w dacie wydania zarządzenia
nr 40/2025 z 30 kwietnia 2025 r. znajdował się faktycznie w stosunku pracy, do nawiązania którego doszło poprzez czynności konkludentne, gdyż po odwołaniu ze stanowiska dyrektora z mocy przepisu prawa w dalszym ciągu wykonywał obowiązki dyrektora, to odwołanie dyrektora instytucji w drodze aktu administracyjnego może dotyczyć tylko osoby, która zajmuje to stanowisko na podstawie aktu administracyjnego.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zarządzenia nr 40/2025 z 30 kwietnia 2025 r.
O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).