II SA/OL 488/24

II SA/Ol 488/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Klimek
Marzenna Glabas
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art.119 pkt 2, art.134 par.1, art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art.6 ust.2 pkt 1, art.59 ust.1, art.60 ust.4, art.61 ust.1 pkt 1, art.61 ust.5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 645
art.39
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 września 2024 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 15 lutego 2024 r. Wójt Gminy E., na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 52 ust. 1, art. 53 ust. 4, art. 54 i art. 56 w związku z art. 64, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku B. L. (dalej jako: inwestor lub skarżący), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu rekreacyjnego na części działki oznaczonej nr ewid. (...) (jezioro S.), obręb (...)-M., planowanej do realizacji bezpośrednio przy działce nr (...), obręb (...)-S., stanowiącej drogę gminną publiczną jako nie wypełniającej warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.
W uzasadnieniu decyzji podano, że wnioskiem z 20 czerwca 2022 r. inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją z 2 września 2022 r. organ odmówił ustalenia warunków zabudowy, ale rozstrzygnięciem z 20 grudnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie ją uchyliło i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazano, że dla terenu objętego wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zaś do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Pomost jest obiektem budowlanym, stanowi rodzaj budowli i jego budowa wymaga uzyskania ww. decyzji. Wyjaśniono, że w wyniku przeprowadzonej ponownie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół działki gruntu objętej wnioskiem w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. stwierdzono, że wnioskowane przedsięwzięcie nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Wskazano, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości co najmniej 50 m od granic działki objętej wnioskiem (front działki wynosi 17 m), tj. od strony północnej w odległości 210, od strony południowej 82 m, od strony zachodniej 159 m, natomiast od strony wschodniej 90 m. W wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się grunty rolne niezabudowane i grunty leśne, działka zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkiem gospodarczym, jezioro S. oraz droga gminna. W obszarze analizowanym brak jest jednak jakichkolwiek pomostów. Organ pierwszej instancji uznał również, że teren objęty wnioskiem nie posiada dostępu do drogi publicznej gminnej, gdyż brak jest możliwości wykonania zjazdu z tej drogi na teren objęty wnioskiem, który ma służyć do obsługi planowanej inwestycji. Wójt, jako zarządca drogi uznał, że budowa pomostu bezpośrednio przy drodze publicznej stwarza zagrożenie w ruchu drogowym i tym samym jest niezgodna z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Podano, że wprawdzie teren planowanej inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej gminnej poprzez działkę jeziora S., jednakże nie jest to dostęp faktyczny. Ponadto organ pierwszej instancji uznał, że realizacja inwestycji doprowadzić może do ograniczenia w powszechnym korzystaniu z wód i ogólnodostępnych terenów brzegu jeziora S., zagwarantowanych m. in. w art. 32 ust. 1 Prawa wodnego ze względu na wyłączny charakter korzystania z pomostu przez inwestora. W tej sytuacji w ocenie organu nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, gdyż nie jest spełniony warunek dobrego sąsiedztwa, a ponadto teren planowanej inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej.
W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor zarzucił naruszenie:
- art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewykonanie zaleceń organu odwoławczego, zawartych w decyzji z 20 grudnia 2023 r. i niewzięcie pod uwagę przez organ istotnych okoliczności wskazanych przez Kolegium, a mianowicie, że budowa pomostu rekreacyjnego nie wymaga dostępu do drogi publicznej, co ma oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym;
- art. 59 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zaniechanie dokonania rzeczowej i klarownej oceny wyników i niedokonanie rzetelnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w stanie aktualnym;
- art. 59 w zw. z art. 61 u.p.z.p. poprzez jego rażąco błędne zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że inwestycja nie spełnia łącznie przesłanek wskazanych w przepisie podczas, gdy dywagacje o niespełnieniu zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, czy braku dostępu do drogi publicznej nie mają podstaw prawnych i faktycznych;
- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na błędnym ustaleniu przez organ, że w odniesieniu do planowanej inwestycji nie zostanie spełniona tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, tj. w odniesieniu do przesłanki kontynuacji funkcji, w sytuacji, gdy funkcją pomostu ma być rekreacja i amatorski połów ryb, podczas gdy przy działkach sąsiednich dostępnych z drogi publicznej znajduje się zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących zabudowy objętej wnioskiem - zgodnie z informacją przedstawioną przez Powiatowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w obrębie S., na jeziorze S. znajduje się 11 zaewidencjonowanych pomostów;
- art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego niespójną i sprzeczną wykładnię, gdzie organ z jednej strony opisując stan faktyczny i prawny terenu objętego wnioskiem stwierdza, iż teren ten posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a następnie w uzasadnieniu decyzji stwierdza, że teren jednak nie posiada tego dostępu, podczas gdy teren objęty wnioskiem posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej;
- art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a., poprzez zaniechanie rzeczywistych, obiektywnych ustaleń stanu sprawy oraz zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, brak obiektywizmu, wyrażające się w naruszaniu praw skarżącego i długotrwałym prowadzeniu postępowania przez organ;
- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedmiotowej sprawy;
- art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie całokształtu zebranego materiału dowodowego, skutkującego wydaniem błędnej merytorycznie decyzji;
- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia zgodnie z przepisami analizy architektoniczno - urbanistycznej dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora oraz poprzez zaakceptowanie niepełnej analizy urbanistycznej, która pomija analizę funkcji istniejących na obszarze analizowanym oraz analizę funkcji zamierzenia budowlanego, a która w swej istocie ogranicza się do poszukiwań tożsamego obiektu budowlanego na badanym terenie;
- § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie z 2003 r.), polegające na sporządzeniu dokumentu bez przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez tą samą osobę, która sporządziła projekt decyzji o warunkach zabudowy.
W związku z powyższymi zarzutami strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji merytorycznej.
W uzasadnieniu odwołania inwestor wskazał, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy przy tym traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Wyjaśnił, że na obszarze analizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji położona jest nieruchomość, której jest właścicielem, stanowiąca siedlisko zabudowane budynkiem mieszkalnym i gospodarczym. Nieruchomość spełnia funkcję mieszkalną, a także turystyczną i rekreacyjną. Budowa pomostu, który będzie służył do rekreacyjnego połowu ryb, uzupełnia funkcję zabudowy siedliskowej i poprawi bezpieczeństwo osób, korzystających z tego miejsca. Jednocześnie nie wpłynie w sposób znaczący na natężenie ruchu drogowego ani bezpieczeństwo komunikacyjne. Inwestor podał, że działka, na której planowana jest budowa pomostu, bezpośrednio graniczy z drogą publiczną, a tym samym posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Natomiast kwestia wybudowania zjazdu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest nieistotna. Ponadto, jak wskazało Kolegium w uprzednio wydanej decyzji, dla inwestycji polegającej na budowie pomostu rekreacyjnego warunek dostępu do drogi publicznej nie jest wymagany. Inwestor zarzucił także, że został wyznaczony zbyt mały obszar analizowany, który nie spełnia swojego celu, podnosząc że na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej w zwartej zabudowie wsi, która jest oddalona około jednego kilometra od przedmiotowej działki, znajduje się 11 legalnie postawionych pomostów. Mimo pewnego oddalenia przestrzennego funkcjonalnie są to działki w najbliższym sąsiedztwie siedliska inwestora, co uzasadnia przyjęcie większego obszaru analizowanego.
Decyzją z 29 kwietnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ podał, że ze sporządzonej analizy wynika, że front terenu inwestycji ustalono wzdłuż granicy z działką nr (...), która zapewnia dostęp do drogi publicznej. Szerokość tak wyznaczonego frontu wynosi 17 m. Obszar analizowany wyznaczono w odległościach w każdą stronę, co zdaniem Kolegium nie jest prawidłowe, ale nie ma wpływu na wynik postępowania. Wskazano bowiem, że w tak wyznaczonym obszarze brak jest pomostu, w nawiązaniu do którego możliwe byłoby ustalenie kontynuacji funkcji planowanej inwestycji, zaś najbliższy pomost zlokalizowany jest w odległości 600 m od terenu inwestycji. Zatem w celu objęcia tego pomostu analizą konieczne byłoby wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości ponad 30-krotności szerokości frontu terenu inwestycji, a w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które tylko zmierza do poszukiwania obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniem inwestora, że pomost stanowi kontynuację funkcji dla zabudowy zagrodowej, która służy zupełnie innym celom niż rekreacyjne, wiąże się z różnymi uciążliwościami i ma odmienną funkcję od np. zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Natomiast Kolegium nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji co do braku dostępu do drogi publicznej, ale z uwagi na to, że ustalenie warunków zabudowy możliwe jest wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., a inwestycja nie spełnia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w ocenie Kolegium zasadnie organ pierwszej instancji odmówił wydania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Od powyższej decyzji skargę wywiódł inwestor i zarzucił naruszenie:
- art. 59 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zaniechanie dokonania rzeczowej i klarownej oceny wyników i niedokonanie rzetelnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w stanie aktualnym, do czego organ II instancji jest uprawniony w sytuacji, gdy Wójt Gminy konsekwentnie opiera swoje decyzje na wadliwie wykonanej analizie cech i funkcji obszaru analizowanego, w sytuacji gdy analiza funkcji oraz cech zabudowy wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wykazałaby, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa, której cechy i funkcje nie stoją w sprzeczności z funkcjami i cechami planowanej przez skarżącego inwestycji polegającej na budowie pomostu rekreacyjnego;
- art. 53 w zw. z art. 61 u.p.z.p. poprzez jego rażąco błędne zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że inwestycja nie spełnia przesłanek wskazanych w przepisie, podczas gdy dywagacje o niespełnieniu zasady tzw. dobrego sąsiedztwa nie mają podstaw prawnych i faktycznych i są oparte na wadliwie wykonanej analizie cech i funkcji (co przyznał organ odwoławczy) oraz na swobodnej ocenie Kolegium, podczas gdy ustawodawca jednoznacznie wskazuje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę do jej przygotowania;
- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na błędnym ustaleniu przez organ, że w odniesieniu do planowanej inwestycji nie zostanie spełniona tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, tj. w odniesieniu do przesłanki kontynuacji funkcji, w sytuacji, gdy funkcją pomostu ma być rekreacja i amatorski połów ryb, a z pomostu korzystać będą oprócz skarżącego i jego rodziny, również jego goście korzystający z siedliska, na którym prowadzona jest działalność agroturystyczną oraz okoliczni rolnicy - wędkarze i rybacy, a funkcja ta nie stoi w sprzeczności i jest kontynuacją funkcji zabudowy zagrodowej - siedliska, na którym prowadzona jest działalność agroturystyczna;
- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji wydanej przez Wójta Gminy w sytuacji, gdy sam organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera istotne błędy, w szczególności: - Wójt Gminy nie poprzedził swojej decyzji sporządzeniem wymaganej przepisami prawa analizy funkcji oraz cech zabudowy, i oparł swoją decyzję na wadliwym dokumencie, -decyzja Wójta Gminy oparta jest na argumentach, które naruszają przepisy prawa materialnego, w szczególności dotyczy to błędnego, nieopartego na obowiązującym prawie stanowiska organu I instancji co do braku dostępu do drogi publicznej;
- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez Wójta Gminy mimo, że decyzja Wójta Gminy wydana została w wyniku wcześniejszej kasatoryjnej decyzji Kolegium, a organ pierwszej instancji ponownie w swojej decyzji użył uznanych przez Kolegium za chybione argumentów naruszenia art. 39 ustawy o drogach publicznych, a także nie przeprowadził analizy architektoniczno-urbanistycznej w sposób zgodny z wytycznymi zawartymi w § 3 rozporządzenia z 2003 r.;
- art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczą i błędną ocenę materiału dowodowego, w szczególności oparcie swoich twierdzeń na części analizy dotyczącej ustalenia obszaru analizowanego mimo, że kilka zdań wcześniej organ odwoławczy stwierdził, że analiza nie spełnia warunków określonych we ww. rozporządzeniu oraz przez nieuzasadnione dokonanie własnej analizy funkcji oraz cech zabudowy "na kolanie", w oparciu w części o twierdzenia skarżącego, a w części o własną swobodną opinię (nieopartą choćby w połowie zdania merytoryczną argumentacją), że należąca do niego działka będąca działką sąsiednią, a znajdująca się w obszarze analizowanym jest działką o funkcji zagrodowej, a pomost rekreacyjny nie będzie stanowił dla tej działki kontynuacji funkcji,
- art. 11, art. 15 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przez Kolegium, tj. poprzez brak odniesienia się do całości zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, w szczególności do zarzutu naruszenia art. 59 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji pomimo braku rozpoznania sprawy co do istoty i z naruszeniem zasady przekonywania;
- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia przez Kolegium wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności: - wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy, która oparta została na wadliwie sporządzonej analizie cech i funkcji obszaru analizowanego, bezrefleksyjne przyjęcie za prawdziwe wszystkich argumentów przedstawionych w analizie, brak dokonania jakiejkolwiek samodzielnej analizy parametrów przedstawionych przez organ I instancji, - braku dokonania analizy przez Kolegium jaki jest charakter zabudowy na obszarze sąsiadującym z działką skarżącego, w szczególności czy zabudowa na tym terenie jest rozproszona i czy zabudowa siedliskowa, na której prowadzona jest działalność agroturystyczna współistnieje z zabudową do połowu rekreacyjnego połowu ryb, którą to funkcję ma spełniać pomost wybudowany przez skarżącego, - czy budowa pomostu przez skarżącego będzie stanowiła uzupełnienie funkcji zagrodowej, w szczególności czy będzie użyteczna dla skarżącego i okolicznych rolników - rybaków i wędkarzy;
- art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie wyjaśnia motywów zaskarżonej decyzji i nie odnosi się do argumentacji podniesionej przez skarżącego w odwołaniu, w szczególności nie wyjaśnia z jakiego względu organ uznał, że: - inwestycja planowana przez skarżącego, która polega na budowie pomostu do rekreacyjnego połowu ryb jest sprzeczna z funkcją zagrodową siedliska, na którym prowadzona jest działalność agroturystyczna (brak analizy definicji przez Kolegium, brak oparcia na analizie funkcji i cech zgodnie z wymogami prawa).
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organów, że budowa pomostu rekreacyjnego narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. W jego ocenie budowa pomostu rekreacyjnego będzie stanowić kontynuację funkcji i cech zastanej zabudowy, bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, położone jest siedlisko, które pełni funkcję mieszkalną i agroturystyczną. Bezpieczny i całoroczny pomost stanowić będzie istotne udogodnienie przy realizacji tradycyjnych dla okolicznych mieszkańców zajęć, jakim jest połów ryb. Natomiast fakt, że w pobliżu brak jest takich samych obiektów nie może decydować o wydaniu decyzji odmownej. Wskazano, że z przeprowadzonej analizy nie wynika, jakie funkcje spełniają nieruchomości sąsiednie, ani też, czy nowe zamierzenie inwestorskie będzie te funkcje kontynuować, czy też uzupełniać. Przy czym wskazano, że na danym terenie mogą występować różne funkcje, o ile funkcje te wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Zarzucono także, że Kolegium stwierdziło, że analiza nie została przeprowadzona prawidłowo, ale utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ponadto podano w wątpliwość możliwość sporządzenia analizy urbanistycznej i projektu decyzji o warunkach zabudowy przez tę samą osobę.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako: p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został zawarty przez skarżącego we wniesionej skardze, a pozostałe strony postępowania, w przepisanym terminie, nie złożyły wniosku o przeprowadzenie rozprawy.
Przechodząc do meritum sprawy wskazać przed wszystkim należy, że wniosek inwestora został złożony w dniu 20 czerwca 2020 r. (data wpływu do organu). Zatem w sprawie mają zastosowanie przepisy u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688, dalej jako ustawa zmieniająca u.p.z.p.), która weszła w życie 24 września 2023 r. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej u.p.z.p. do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.
W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Stosownie zaś do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 61 ust. u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia z 2003 r. W myśl art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 m i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Zauważyć należy, że rzeczywiście, jak podnosi skarżący, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Niemniej jednak spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa dotyczy nie tylko kontynuacji funkcji, ale także istnienia takiej zabudowy, która pozwala na określenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zatem kontynuacja funkcji powinna wynikać z analizy urbanistycznej, która pozwala na stwierdzenie, że w obszarze analizowanym występują obiekty o gabarytach, które mogłyby stanowić podstawę do określenia ram dla nowej zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.
W przedmiotowej sprawie analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że dla wnioskowanej inwestycji, polegającej na budowie pomostu, nie ma możliwości określenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, ponieważ w obszarze analizowanym brak jest obiektów, na podstawie których takie parametry można byłoby określić. Jak wskazało Kolegium, w oparciu o informacje organu I instancji, najbliższy pomost zlokalizowany jest 600 m od terenu inwestycji. Biorąc zatem pod uwagę, że front terenu objętego wnioskiem wynosi 17 m, w celu objęcia analizą najbliższego pomostu należałoby poszerzyć teren analizowany do ponad 30-krotności szerokości frontu terenu inwestycji. Sąd zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że niedopuszczalne jest takie poszerzenie granic obszaru analizowanego, gdyż jego celem byłoby wyłącznie poszukiwanie zabudowy umożliwiającej wydanie pozytywnej decyzji dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zaś jednolicie, że wyznaczanie granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary nie może charakteryzować się dowolnością, lecz winno być uzasadnione tym, że przyjęta wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze (zob. wyroki NSA z: 21 września 2022 r., sygn. II OSK 3106/19; 20 lipca 2022 r., sygn. II OSK 3235/19; 12 października 2021 r., II OSK 2157/18; dostępne w CBOSA). Jak podał zaś sam skarżący, teren objęty wnioskiem jest oddalony od zwartej zabudowy wsi o około kilometr, a zatem trudno uznać, aby stanowił on zwartą jednostkę urbanistyczno-architektoniczną z zabudową wsi. Słusznie zatem organy uznały, że nie ma podstaw do rozszerzenia obszaru analizowanego.
Natomiast w ocenie Sądu nie do końca jest zrozumiałe jest stanowisko Kolegium odnośnie do nieprawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego przez organ pierwszej instancji zwłaszcza, że w uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazano jedynie lakonicznie, że "obszar analizowany wyznaczono w odległościach w każdą stronę. Zdaniem składu orzekającego Kolegium nie jest to prawidłowe procedowanie, ale uznano że nie ma wpływu na wynik sprawy." Front terenu objętego wnioskiem wynosi 17 m, a zatem obszar analizowany powinien być wyznaczony w odległości co najmniej 51 m od granicy terenu. Organ pierwszej instancji przyjął odległość 210 m od strony północnej, 82 m od strony południowej, 159 m od strony zachodniej oraz 90 ma od strony wschodniej. Zatem w żadnym wypadku nie wyznaczył terenu poniżej minimalnej odległości. Jeżeli natomiast za błędne Kolegium uznało to, że granica obszaru analizowanego nie przyjęła kształtu okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość terenu planowanej inwestycji i nie mniejszym niż 50 m, to takiego stanowiska Sąd nie podziela. Zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki, lecz nie oznacza to, że obszar analizowany musi stanowić regularny okrąg otaczający działkę inwestora (por. np. wyroki NSA: z 6 czerwca 2013 r. II OSK 305/12; 19 czerwca 2013 r. II OSK 455/12; 15 września 2016 r. II OSK 3075/14). Chodzi o otoczenie terenu, na której zaplanowano inwestycję, granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego znajduje się on wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa. Obszar taki nie musi więc zostać wyznaczony w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r. II OSK 2117/20). Prawodawca dopuszcza więc sytuacje, gdy obszar analizowany nie ma kształtu "koncentrycznego". Istotne jest, aby wyznaczony obszar analizowany obejmował pewną urbanistyczną całość. Natomiast Kolegium słusznie uznało, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy pozwalającej na określenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej planowanej inwestycji.
Nie jest także zasadny zarzut skarżącego, że ta sama osoba sporządzała analizę i projekt decyzji, co zdaniem skarżącego nasuwa wątpliwość do obiektywizmu takiej osoby. Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Zatem organ ma wręcz obowiązek powierzyć osobie przygotowującej analizę urbanistyczna sporządzenie projektu decyzji. Co więcej tylko taki projekt decyzji, podpisany przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia, zawierający wszystkie elementy, zwłaszcza uzasadnienie i wyniki analizy, może stanowić przedmiot ewentualnych uzgodnień i opinii w ramach prowadzonego postępowania, a także stanowić podstawę do wydania decyzji. Jednakże podkreślić należy, że decyzję w sprawie warunków zabudowy wydaje właściwy organ, który poddaje ocenie sporządzoną analizę, jak każdy dokument zebrany w ramach postępowania dowodowego. Przy czym w orzecznictwie wskazuje się, że analiza taka przedstawia ocenę specjalistyczną, a więc zbliżoną do dowodu z opinii biegłego (wyrok NSA z 21 stycznia 2021 r., II OSK 2152/20, dostępny w CBOSA).
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Kolegium art. 39 ustawy o drogach publicznych. Kolegium wyraźnie wskazało, że nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji odnośnie do niespełnienia wymogu dostępu do drogi publicznej, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., wyjaśniając jednak, że wobec konieczności łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6 u.p.z.p. zasadnie organ pierwszej instancji odmówił wydania warunków zabudowy. Stanowisko Kolegium w tym zakresie nie budzi wątpliwości. Niezasadne są także pozostałe zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. W świetle powyższych rozważań należy bowiem uznać, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Organ odwoławczy dokonał właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.
W tych okolicznościach zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skoro nie został spełniony warunek określony w art. 61ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to brak było podstaw do wydania decyzji ustającej warunki zabudowy.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
.