II SA/Ol 487/24

II SA/Ol 487/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący sprawozdawca/
Marzenna Glabas
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne
Gry losowe
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 227
art. 15 ust. 1b
Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia lokalizacji salonu gier na automatach I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie na rzecz T. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pełnomocnik Spółki [...] (dalej jako: "spółka", "skarżąca") pismem z 23 lutego 2024 r. złożył wniosek o zatwierdzenie planowanej lokalizacji salonu gier na automatach w punkcie przy ul. [...] w [...].
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie (dalej jako: "DIAS", "Dyrektor Izby Administracji Skarbowej") decyzją z 16 kwietnia 2024 r. odmówił zatwierdzenia lokalizacji salonu gier na automatach we wskazanym punkcie. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że funkcjonariusze celno-skarbowi stwierdzili, że pod wskazanym we wniosku adresem, z tyłu budynku, znajduje się wejście do klatki schodowej, gdzie w jednym z lokali mieści się "szkoła" [...] (dalej jako: "..."), zajmujące się nauką języka angielskiego (protokół z 18 marca 2024 r.). Taki zaś rodzaj działalności edukacyjnej jak nauka języka angielskiego, jej zakres i krąg osób, do których jest kierowana powoduje, że spełnia ona warunki czyniące ją tzw. "obiektem wrażliwym", o którym mowa w § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Finansów Funduszy i Polityki Regionalnej z 10 sierpnia 2021 r. w sprawie wymagań dotyczących planowania lokalizacji salonów gier na automatach na terenie gminy (Dz. U. z 2021 r., poz. 1506). Odległość zaś od wejścia do klatki schodowej prowadzącej do Centrum Edukacyjnego do wejścia do planowanego salonu gier wyniosła 48 m, przez co nie można zatwierdzić wnioskowanej lokalizacji salonu gier na automatach. W pobliżu nie stwierdzono innych ośrodków gier ani miejsc kultury religijnego.
Spółka złożyła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie § 1 pkt 1 lit a) rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 10 sierpnia 2021 r. w sprawie wymagań dotyczących planowania lokalizacji salonów gier na automatach na terenie gminy, poprzez uznanie, że położenie firmy [...] wyklucza możliwość zatwierdzenia lokalizacji salonu gier na automatach skarżącej, podczas gdy ww. firma nie stanowi tzw. "obiektu wrażliwego", o którym mowa w § 1 pkt 1 lit a) rozporządzenia, od którego należy zachować przepisową odległość. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zatwierdzenie lokalizacji salonu gier na automatach w lokalu położonym we wskazanym we wniosku punkcie.
Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Izby Administracji Skarbowej decyzją z 24 maja 2024 r. utrzymał w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania.
W uzasadnieniu decyzji podniesiono m.in., że rozporządzenie z 2021r. w sprawie wymagań dotyczących planowania lokalizacji salonów gier na automatach na terenie gminy, wyliczając w treści § 1 pkt 1 lit. a) nazwy poszczególnych obiektów wrażliwych, nie wskazuje wprost i jednoznacznie, jak należy rozumieć użyte tam sformułowania. Nie odsyła też pomocniczo do określonego aktu prawnego (tutaj – ustawy Prawo oświatowe), w celu ustalenia treści i znaczenia użytych pojęć, którymi w tym przepisie się posługuje. Tym samym treść § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia z 2021r., nie definiuje pojęcia "szkoła", ani też nie odsyła wprost do stosowania w celu ustalenia treści tego pojęcia, do stosowania art. 2 pkt 2 ustawy - Prawo oświatowe. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy, wprost wskazałby, że użyte w tym przepisie pojęcia określające tzw. katalog "obiektów wrażliwych", będące w istocie odpowiednikami jednostek organizacyjnych systemu szkolnictwa, należałby rozumieć zgodnie z ww. art. 2 pkt 2 ustawy – Prawo oświatowe. Takiego zapisu, konkretnego odesłania, w tym rozporządzeniu nie ma, co uznać należy – wbrew stanowisku Spółki – iż katalog jednostek wymienionych w tym przepisie, nie ogranicza się jedynie do placówek wymienionych w przepisie art. 2 ustawy – Prawo oświatowe. Brak wyraźnego odesłania w treści ww. rozporządzenia z 2021r. do stosowania art. 2 ustawy Prawo oświatowe, przy ustalaniu znaczenia użytych w § 1 pkt 1 lit. a) ww. rozporządzenia pojęć, pozwala na posłużenie się językowym rozumieniem ich znaczenia, co w niniejszej sprawie odnosiło się do możliwości zastosowania językowego znaczenia pojęcia "szkoła", użytego w tym przepisie. Rodzaj zaś działalności [...], jej zakres i krąg osób, do których jej oferta jest kierowana powoduje, że zdaniem organu spełnia ona uwarunkowania czyniące ją tzw. "obiektem wrażliwym", o którym mowa w § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia, co uniemożliwia zatwierdzenie lokalizacji salonu gier proponowanego w odległości 48 m od wskazanej szkoły.
Wprawdzie [...] nie znajduje się w rejestrze szkół i placówek oświatowych. Jednakże organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że pojęcie "szkoły" użyte w § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia, ma charakter ogólny i celowościowy. Rozporządzenie nie definiuje wprost tego pojęcia, ani w sposób wyraźny i jednoznaczny nie odsyła do stosowania – w celu wyjaśnienia jego znaczenia – do art. 2 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Dlatego też należy je oceniać i ustalać jego znaczenie, mając na uwadze wykonywane zadania, co w ocenie organu zostało wykonane w przedmiotowej sprawie.
Skargę na decyzję DIAS z 24 maja 2024 r. wywiodła skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 10 sierpnia 2021 r. w sprawie wymagań dotyczących planowania lokalizacji salonów gier na automatach na terenie gminy poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że firmę [...] mieszczącą się w [...] przy ul. [...], lok. [...] należy zakwalifikować jako szkołę, o której mowa w rozporządzeniu z 2021 r., podczas gdy [...] nie stanowi szkoły w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 737; dalej "u.p.o.") i w konsekwencji nie jest obiektem, do którego salon gier na automatach musi zachować przepisową odległość;
2) art. 2 pkt 2 u.p.o. poprzez wadliwą jego wykładnie polegająca na uznaniu, że każdą szkołę należy traktować jako cząstkę szkolnictwa stanowiącego system szkolny i w konsekwencji przyjęcie, że szkołą składającą się na system szkolny jest podmiot prowadzący kursy języka angielskiego, podczas gdy Prawo oświatowe zawiera zamknięty katalog szkół wchodzących w system oświaty i reguluje sposób ich zakładania oraz ich prowadzenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu i nie zgadzając się z zarzutami skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności
z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2024 r. poz. 1267).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia
z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,
a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy
co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2023 r. poz. 935 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony zarówno przez skarżącą, jak i przez organ w odpowiedzi na skargę.
Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja w przedmiocie odmowy zatwierdzenia lokalizacji salonu gier na automatach. Organ uznał bowiem, że szkoła językowa znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego punktu do gier na automatach stanowi tzw. obiekt wrażliwy, od którego należy zachować przepisową odległość 100 m.
Należy zatem wskazać, że warunkiem urządzania gier na automatach w salonach gier na automatach jest zatwierdzenie w drodze decyzji planowanej lokalizacji salonu gier na automatach przez dyrektora izby administracji skarbowej właściwego ze względu na planowaną lokalizację salonu gier na automatach (art. 15 ust. 1c ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 227, u.g.h.). Wymagania dotyczące planowania lokalizacji salonów gier na automatach na terenie gminy, w szczególności minimalna odległość salonów gier na automatach od tzw. "obiektów wrażliwych", zostały określone w rozporządzeniu wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 15 ust. 1b u.g.h.
Należy podnieść, że zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z 2021 r. salon gier na automatach może być usytuowany w odległości nie mniejszej niż 100 metrów od szkół, przedszkoli, placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania – znajdujących się w granicach administracyjnych danej gminy lub gminy sąsiedniej. Zauważyć należy, że placówki enumeratywnie wyliczone w § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z 2021 r., są placówkami systemu oświaty wymienionymi w art. 2 pkt 1, 2, 3, 7 i 8 Prawo oświatowe. Każda z tych jednostek cechuje się co do zasady i w głównej mierze prowadzeniem działalności obejmującej kształcenie i wychowanie dzieci i młodzieży oraz opiekę nad dziećmi i młodzieżą. Ze swej istoty są to jednostki organizacyjne, w których siedzibach (obiektach) stale lub okresowo przebywają dzieci i młodzież. Pośród katalogu jednostek organizacyjnych wymienionych w powołanych wyżej przepisach brak jest szkół językowych. Nie ma zatem podstaw prawnych, aby takie miejsca traktować jako placówki oświatowo-wychowawcze.
Należy zatem uznać, że DIAS dokonał rozszerzającej wykładni § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z 2021 r. W judykaturze utrwalony jest zaś pogląd, zgodnie z którym wszelkie ograniczenia działalności gospodarczej mają charakter wyjątku i nie mogą być rozumiane w sposób rozszerzający, a więc nie można ich dorozumiewać, bądź też przyjmować w drodze analogii (wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 1128/06, uchwała NSA składu 7 sędziów z 24 września 2001r., sygn. akt OPS 10/01, dostępne w Internecie). Zgodnie bowiem z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Z zasady tej wynikają dla władzy publicznej określone obowiązki, w tym zakaz wydawania aktów sprzecznych z zasadą wolności gospodarczej oraz zakaz dokonywania rozszerzającej interpretacji wyjątków od zasady wolności gospodarczej. Tym samym niezasadnie DIAS dokonał interpretacji przepisów sprzecznych z ich literalnym brzmieniem. Jednoznaczna treść § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z 2021 r. nie daje bowiem podstaw do rozszerzenia katalogu placówek "wrażliwych", zawartego w tym przepisie, o szkołę językową, nawet jeśli byłyby tam prowadzone zajęcia edukacyjne dla dzieci i młodzieży. Oczywiście w procesie wykładni prawa nie wolno ignorować wykładni celowościowej, gdyż może się zdarzyć, że sens przepisu okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest to, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki WSA w Warszawie: z 17 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i z 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2169/19 oraz powołane tam orzecznictwo, dostępne w Internecie). Jednakże mając na uwadze powyższe wskazania dotyczące zakazu stosowania wykładni rozszerzającej stwierdzić należy, że względy celowościowe zostały w przedmiotowej sprawie wadliwie wykorzystane przez DIAS i doprowadziły do rezultatu, który jest sprzeczny z wykładnią literalną powołanego przepisu.
Podkreślić przy tym należy, że zmiana przepisów u.g.h. miała na celu usunięcie barier w lokowaniu legalnych salonów do gier na automatach, co wynika z uzasadnienia do "Rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo celne oraz niektórych innych ustaw" z 8 grudnia 20202 r. (druk nr 833). Przy czym odnośnie do zmiany delegacji określonej w art. 15 ust. 1b u.g.h. w uzasadnieniu projektu ustawy projektodawca wyjaśnił, że "podyktowana jest koniecznością dostosowania regulacji do już obowiązującej i występującej w innych aktach prawnych terminologii. Dotychczasowy zakres regulacji nie był wystarczająco precyzyjny, zaś brzmienie przepisu nieostre, które nie pozwalało na dokładne wskazanie miejsc, gdzie spółka wykonująca monopol państwa w zakresie gier na automatach poza kasynem gry może prowadzić swoją działalność. Zmiana usuwa te nieścisłości, umożliwiając dostosowanie terminologii do siatki pojęciowej wynikającej z przepisów Prawa oświatowego. Występujące w ustawie o grach hazardowych pojęcie "placówek edukacyjnych" nie jest zdefiniowane w przepisach prawa. Proponuje się zatem zastąpienie pojęcia "placówek edukacyjnych" szczegółowym wyliczeniem obiektów, od których należy zachować określone w rozporządzeniu odległości, określonych w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r. poz. 910, ze zm.). W stosunku do obecnych przepisów zaproponowane wyliczenie ma charakter nieznacznie węższy od obowiązującego, z zachowaniem celu w postaci ochrony społeczeństwa przed uzależnieniem. Dobór zakresu instytucji uwzględnia katalog obiektów występujący w obowiązującym rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 30 marca 2017 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie gmin salonów gier na automatach (Dz.U. poz. 701). Katalog ten został sformułowany tak, aby rzeczywiste ograniczenie dostępności gier na automatach realizowane było w stosunku do miejsc pełniących określone funkcje względem dzieci i młodzieży, zatem grup wymagających szczególnej ochrony przed szkodliwymi skutkami hazardu. Łatwość uzależnienia jest bowiem szczególnie odczuwalna wśród tej właśnie części społeczeństwa, która jako mniej dojrzała emocjonalnie od dorosłych jest bardziej podatna na pokusy, co powoduje, że szybciej przekształcają się one w uzależnienie. Przyjęte rozwiązanie jest ponadto spójne z innymi środkami ochrony społeczeństwa przed uzależnieniem w zakresie organizowania gier na automatach poza kasynami gier, m.in. w postaci zakazu reklamy i promocji oraz rejestracji gracza przed wejściem do salonu gier na automatach".
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie nie można – jak to uczynił DIAS – wyłącznie w drodze wykładni celowościowej, wbrew jednoznacznej treści przepisu i celowi nowelizacji, wywodzić, że skoro w szkole językowej są lub mogą być prowadzone zajęcia dla dzieci i młodzieży, w tym takie, które mogą realizować cele zbieżne z celami placówek systemu oświaty, to tę instytucję należy uznać za jedną z placówek "wrażliwych", wymienionych w tym przepisie. Jak wskazano wyżej celem nowelizacji przepisów regulujących działalność salonów gier na automatach było usunięcie barier w lokowaniu legalnych salonów do gier na automatach, w konsekwencji czego w rozporządzeniu wykonawczym pominięto "inne placówki edukacyjne" formułując listę tzw. obiektów wrażliwych i zmniejszono odległość takiego salonu od innego ośrodka gier ze 100 m do 50 m. Prawodawca złagodził więc dotychczasowe obostrzenia dotyczące lokalizacji salonów gier na automatach, mając jednocześnie świadomość konieczności szczególnej ochrony dzieci i młodzieży przed szkodliwymi skutkami hazardu.
Na marginesie należy dostrzec, że skarżąca zaznaczyła w skardze, że wprowadziła szereg środków mających na celu ochronę graczy przed negatywnymi skutkami hazardu, w tym wprowadziła Regulamin Odpowiedzialnej Gry, konieczność ustalenia przez graczy limitów (dziennych i miesięcznych) środków pieniężnych przeznaczonych na grę oraz czasu spędzonego na grze, a także mechanizmy dokonania przez gracza samowykluczenia z gry czy dokonana zawieszenia aktywności. Wstęp do salonów gier na automatach mają jednie osoby pełnoletnie, które przeszły proces rejestracji i podały wszystkie niezbędne dane, w tym m.in. imię i nazwisko, PESEL, kraj urodzenia, obywatelstwo, adres zamieszkania, oraz których tożsamość została sprawdzona na podstawie dokumentu potwierdzającego jego wiek i tożsamość. Ponadto gra na automatach objęta jest zakazem reklamy i promocji.
W związku z tym organ powinien ponownie rozpoznać sprawę, mając na względzie przedstawione powyżej uwagi, wskazania i oceny prawne.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).