II SA/OL 483/23

II SA/Ol 483/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk /przewodniczący sprawozdawca/
Marzenna Glabas
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art.1 par.1-2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art.3 par.2 pkt 5, art.147 par.1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 559
art.91 ust.1 i 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 2490
art.15 ust.1-2
Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art.7, art.87 ust.2, art.94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant starszy referent Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Giżycku na uchwałę Rady Gminy Giżycko z dnia 16 maja 2022 r., nr XLVIII/512/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom Ochotniczych Straży Pożarnych Gminy Giżycko za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Rada Gminy Giżycko (dalej jako: "organ", "Rada Gminy") w dniu 16 maja 2022 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm., dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2490, dalej jako: "u.o.s.p.") podjęła uchwałę nr XLVIII/512/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom Ochotniczych Straży Pożarnych Gminy Giżycko za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (dalej jako: "Uchwała").
Skargę na powyższą Uchwałą wniósł Prokurator Rejonowy w Giżycku (dalej jako: "Prokurator", "skarżący"), podnosząc zarzut istotnego naruszenia prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 15 ust. 2 u.o.s.p., polegający na wykroczeniu poza delegację ustawową i wprowadzeniu w § 1 zaskarżonej Uchwały zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakom ratownikom Ochotniczych Straży Pożarnych na terenie Gminy Giżycko, za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, w kwocie 30 zł oraz w szkoleniu lub ćwiczeniu, w kwocie 12 zł, podczas gdy art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zezwala na ustalenie ekwiwalentu pieniężnego naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, w wysokości do 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, z tytułu udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu.
W związku z powyższym, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości.
W uzasadnieniu wniesionej skargi, Prokurator podniósł, że § 1 kwestionowanej Uchwały jest sprzeczny z przepisami u.o.s.p. Z brzmienia art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wynika wyraźnie, że ekwiwalent pieniężny przysługuje strażakom ratownikom Ochotniczych Straży Pożarnych za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, nie zaś jak wskazano w Uchwale za udział w działaniu ratowniczym i akcji ratowniczej, w szkoleniu lub w ćwiczeniu.
Powyższa regulacja stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, wyznaczającej zakres upoważnienia Gminy do ustalenia terminu liczenia ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakom ratownikom Ochotniczych Straży Pożarnych, przez co narusza zasadę legalizmu, wynikającą z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Gmina, wykonując zadania własne, określone w treści art. 18 u.s.g., zobligowana jest działać na podstawie i w granicach prawa, a podejmowanie przez nią uchwał następuje w zakresie określonym w ustawie. Zakwestionowany zapis Uchwały narusza w sposób wyraźny treść art. 15 ust. 2 u.o.s.p. i ma charakter naruszenia istotnego, za takie bowiem uznaje się wykroczenie poza normę kompetencyjną. Ponadto, przyjęcie zasad ustalania ekwiwalentu "za udział" w wymienionych w Uchwale działaniach, nie zaś za każdą rozpoczętą godzinę podjętych czynności przez strażaków ratowników może przyczynić się do ograniczenia należnego ekwiwalentu, bez uwzględnienia czasu działania.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się z argumentacją przedstawioną przez skarżącego. Podniesiono, że ustawodawca w art. 15 u.o.s.p., dał radzie gminy jedynie uprawnienie do określenia kwot ekwiwalentu, a nie zasad ustalania wysokości należności strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej, które wprost wynikają z ustawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej Uchwały wysokość przedmiotowego ekwiwalentu pieniężnego naliczana jest za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu jednostki ochotniczej straży pożarnej.
Wskazano, że zgodnie z zasadami techniki prawodawczej w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Stosując się do powyższych zasad, Rada Gminy nie powieliła w treści, a jedynie powołała się w podstawie prawnej zaskarżonej Uchwały na zapis wynikający z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., uznając, że jest on czytelny dla organu wykonawczego, który będzie skutecznie go realizował.
Podkreślono, że ekwiwalent wypłacany jest zgodnie z brzmieniem przepisu wyższego rzędu, a Rada Gminy wypełniła obowiązek ustawowy i określiła jego wysokość. W ocenie organu, nie można zatem uznać, że zaskarżoną Uchwałą zostały wprowadzone odmienne zasady ustalania przedmiotowego ekwiwalentu pieniężnego od tych przyjętych w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Tym samym, Rada Gminy nie wykroczyła poza normy ustawowo określone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, w zakresie swej właściwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r. poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Natomiast w myśl art. 147 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).
W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2517/18, dostępny w CBOSA).
Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, dostępne w CBOSA). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."). Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. W przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
W świetle powyższych kryteriów, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Nie budzi wątpliwości, że zakwestionowana przez Prokuratora uchwała w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom Ochotniczych Straży Pożarnych Gminy Giżycko za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera ona normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, tj. normy prawne, które adresowane są do każdego mieszkańca gminy znajdującego się w określonej w tej normie sytuacji.
Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Niedopuszczalne jest zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź też modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Podkreślić należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zaznaczyć przy tym należy, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
Przepis art. 15 ust. 1 u.o.s.p. stanowi, że strażak ratownik ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie z ust. 2 powołanego wyżej przepisu - wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.
Z brzmienia ww. przepisu wyraźnie wynika, że ekwiwalent ten ma być naliczany "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", a nie "za udział" w wymienionych w Uchwale działaniach. Należy przez to rozumieć, że ekwiwalent powinien zostać ustalony w stawce godzinowej z oznaczeniem momentu rozpoczęcia naliczania godzin, za które przysługuje ekwiwalent.
Zasadnie zatem podniósł skarżący, że zakwestionowany przepis Uchwały wykracza poza delegację ustawową, wynikającą z art. 15 ust. 2 u.o.s.p.
Organ stanowiący gminy, na mocy powołanego wyżej przepisu, został zobowiązany do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu". Realizacja tak określonego obowiązku wymagała, aby Rada Gminy w akcie podustawowym dała precyzyjnie wyraz temu, że ustalona przez nią wysokość ekwiwalentu dotyczy właśnie każdej rozpoczętej godziny od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Dopiero takie wskazanie pozwala na prawidłową realizację delegacji ustawowej z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. i zapewnienia zachowanie spójności przepisów.
Przy czym, nie budzi wątpliwości, że doprecyzowanie momentu rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu dotyczy tylko zdarzeń wymagających wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Natomiast poprzestanie w zaskarżonej Uchwale tylko na stwierdzeniu, że ustala się wysokość ekwiwalentu "za udział", bez doprecyzowania, że jest to stawka godzinowa naliczana od momentu zgłoszenia wyjazdu, prowadzi do wniosków sprzecznych z intencją ustawodawcy.
Należy zatem stwierdzić, że zakwestionowany przez Prokuratora przepis § 1 Uchwały jest niezgodny z ustawą kompetencyjną, a pozostawienie go w obrocie prawnym może prowadzić do sporów w zakresie obliczenia czasu, za jaki ekwiwalent przysługuje. Tymczasem, oczywistym jest, że uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być odczytywane w sposób literalny. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli natomiast organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym – a taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie – to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Jednolicie wskazuje się bowiem w literaturze i orzecznictwie, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu winno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4957/21, dostępny w CBOSA).
Powyższe uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości, bowiem inne rozstrzygnięcie doprowadziłoby do sytuacji, że w obrocie prawnym pozostałby akt, który w swoim kształcie nie spełniałby żadnej funkcji i nie mógłby on funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym.
Wprawdzie dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części, jednak dotyczyć to może tylko takich przypadków, kiedy rozstrzygnięcie uchwały składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia osobnej uchwały, bądź mógłby istnieć w obrocie prawnym samodzielnie (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2727/15, dostępny w CBOSA). Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.