II SA/Ol 483/22

II SA/Ol 483/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-12-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek
Marzenna Glabas /przewodniczący/
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 962/23 - Wyrok NSA z 2023-12-01
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2373
art. 66 ust.m1, art. 62 ust. 1, art. 81
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1973
art. 112, art. 113, art. 114
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 24
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. N. i D. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 17 stycznia 2022 r., sprostowaną postanowieniem z 25 lutego 2022 r., Burmistrz Działdowa (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") określił, na wniosek D. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą S. (zwanej dalej: "inwestorką"), środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na posadowieniu i uruchomieniu instalacji do odzysku odpadów złomu – strzępiarki (urządzenia mobilnego) na terenie nieruchomości zlokalizowanej w D., na działce nr [...] , obręb nr [...].
Odwołania od tej decyzji wnieśli M. N. i D. N. i (dalej: "skarżący"), zarzucając w szczególności: skierowanie jej do nieistniejącego podmiotu, wydanie przez organ, który podlegał wyłączeniu, niewłaściwie ustalony krąg stron postępowania, wadliwą ocenę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i nieuwzględnienie postanowień obowiązującego planu miejscowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium") decyzją
z [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść przepisów ustawy z dnia
3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko
(Dz. U. z 2021 r. poz. 2373, ze zm.), dalej "ustawa" lub "u.i.o.ś.", które miały zastosowanie w sprawie. Zaznaczyło, że zamierzone przedsięwzięcie mieści się w katalogu określonym w § 2 ust. 1 pkt 44 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), zwane dalej "rozporządzeniem". Kolegium podniosło też, że działka, na której zrealizowane ma być przedmiotowe przedsięwzięcie, jest objęta uchwałą nr XXXVI/445/02 Rady Miejskiej Działdowo z 24 maja 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Działdowo (Dz. Urz. Woj. war.-maz. z 2002 r. Nr 78, poz. 1166; ze zm.), dalej także "mpzp", a zamierzona inwestycja ma być zlokalizowana na części działki oznaczonej na rysunku planu symbolem [...] – zabudowa jednorodzinna z działalnością gospodarczą. Wywiodło z treści § 7 ust. 1, § 12 i § 52 ust. 2 ww. uchwały, że nie ma bezwzględnego zakazu lokalizowania przedsięwzięć wymagających sporządzenia raportu, gdyż lokalizacja planowanego przedsięwzięcia, z uwagi na przeznaczenie sąsiednich działek, określone w mpzp, nie będzie stanowić zagrożenia dla innych funkcji ustalonych planem. Ponadto, nie dojdzie do przekroczenia dopuszczalnych norm poza granicami nieruchomości należącej do inwestora. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że planowane przedsięwzięcie pozostaje w zgodzie z ustaleniami zawartymi w planie miejscowym uchwalonym dla terenu, na którym ma zostać ono zrealizowane.
Kolegium oceniło, że organ pierwszej instancji przeprowadził prawidłowe postępowanie wyjaśniające. Zaznaczyło, że wiosek zawierał wymagane załączniki, a raport o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z uzupełnieniem odpowiadał treści art. 66 u.i.o.ś. Organ zapewnił stronom, których liczba nie przekracza 10, prawo czynnego udziału w postępowaniu, a obwieszczeniem z 16 listopada 2021 r. zrealizował obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji odniósł się do wniosków i uwagi stron postępowania. Ponadto, Kolegium stwierdziło, że stosownie do art. 77 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4 u.i.o.ś. przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ pierwszej instancji uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia odpowiednich organów. W piśmie z 13 października 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Działdowie pozytywnie zaopiniował realizację planowanego przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie, postanowieniem z 5 listopada 2021 r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia określając jednocześnie warunki tej realizacji i przedstawił stanowisko o braku konieczności ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko. Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie postanowieniem z 9 listopada 2021 r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia określając jednocześnie warunki tej realizacji oraz przedstawiło stanowisko o braku konieczności ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko. Kolegium podzieliło stanowisko ww. organów, że planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko, w tym w szczególności na obszar Natura 2000, z uwagi na rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, jego usytuowanie z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska oraz rodzaj, cechy i skalę możliwego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko.
Kolegium opisało, że planowane przedsięwzięcie będzie polegać na posadowieniu i eksploatacji instalacji – strzępiarki odpadów metalowych na terenie obecnie funkcjonującej stacji demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji, prowadzonej z punktem zbierania odpadów. Wskazało, że inwestycja zlokalizowana będzie w północno-wschodniej części działki, na terenie której znajduje się również sklep meblowy i autoserwis. Zaznaczyło, że działka w całości otoczona jest przez dwumetrowy pełny płot, a wzdłuż wewnętrznej strony płotu jest pas drzew. Teren przedsięwzięcia sąsiaduje od północy z terenem niezorganizowanej zieleni, gruntami ornymi i zakładem produkcji opakowań; od południa z gruntami ornymi i pojedynczymi budynkami mieszkalnymi; od wschodu z rowem doprowadzającym wody, pastwiskami, gruntami ornymi i pojedynczymi budynkami mieszkalnymi; od zachodu z warsztatem samochodowym, sklepem meblowym, ulicą G., stacją paliw, zakładami produkcyjnymi i handlowymi. Kolegium zaznaczyło, że miejsce posadowienia instalacji pozbawione jest jakiejkolwiek roślinności średniej i wysokiej, nawierzchnia uszczelniona jest płytami betonowymi z odpływem wód opadowych i roztopowych przez osadnik i separator substancji ropopochodnych. Kolegium wskazało, że powierzchnia przewidziana na posadowienie instalacji wynosi około 760 m2. Wszystkie odpady przewidziane do przetwarzania i wytwarzania w trakcie funkcjonowania przedmiotowego przedsięwzięcia będą magazynowane na terenie inwestorki, w ramach dotychczas używanej powierzchni magazynowej zakładu, następnie będą przekazywane uprawnionemu odbiorcy, więc nie będzie potrzeby tworzenia dodatkowych miejsc magazynowych. W związku z powyższym, nie przewiduje się prac budowlano-remontowych, a jedynie prace montażowe związane z posadowieniem strzępiarki na szczelnym i utwardzonym podłożu.
Kolegium wyjaśniło, że strzępiarka jest instalacją do przetwarzania odpadów złomu (metali), która redukuje objętość odpadu złomu przez znaczne rozdrobnienie i zwiększenie gęstości materiału poddawanego obróbce. Rozdrabnianie materiału odbywa się w rozdrabniaczu, w wyniku pracy młyna młotkowego. Wskazało, że zgodnie z założeniami inwestycyjnymi, do projektowanej strzępiarki przekazywana będzie część zbieranych odpadów i odpadów powstających w wyniku demontażu pojazdów. Podczas obróbki w instalacji odpady rozdzielone będą na poszczególne frakcje, w zależności od materiału (stal, metale żelazne, nieżelazne, zanieczyszczenia, itp.). W ramach planowanego przedsięwzięcie prowadzone będzie przetwarzanie odpadów złomu w procesie R-12 - wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji Rl-Rll. Przetwarzaniu poddawane będą odpady inne niż niebezpieczne. Kolegium wymieniło ponadto rodzaje odpadów, które mogą być poddawane temu procesowi. Wskazało, że strzępiarka posadowiona zostanie na utwardzonym i szczelnym podłożu, wyposażonym w system odprowadzania ewentualnych odcieków, kierowanych do separatora substancji ropopochodnych i studni osadnikowej. Kolegium opisało części składowe przedmiotowej instalacji i przedstawiło tok procesu przetwarzania odpadów złomu. Zaznaczyło, że integralnym elementem instalacji będzie instalacja ssąca wraz z urządzeniami do ograniczania zapylenia, która pozwala na ograniczenie ilości emitowanych pyłów o 99% dla Pyłu PM 10. Wskazało, że wydajność instalacji szacuje się na około 10 Mg/h, przy czym dzienna zdolność przetwarzania z uwagi na możliwości przeróbcze planowanej instalacji i możliwości magazynowych obiektu przewidywana jest do 75 Mg/dobę. Inwestorka przewiduje pracę instalacji w granicach 2-3 h dziennie. Zgodnie z założeniami inwestorki, maksymalna ilość odpadów przetwarzanych przez strzępiarkę wynosiła będzie około 7560 Mg/rok. Liczbę godzin pracy instalacji w ciągu roku szacuje się na 756 h.
Kolegium zaznaczyło, że z symulacji modelowania poziomów stężeń substancji wynika, że emisja substancji do powietrza z planowanego przedsięwzięcia nie spowoduje przekroczeń dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2010 r. nr 16, poz. 87). Podniosło, że eksploatacja instalacji będzie wiązała się z emisją dwutlenku węgla w wyniku spalania paliwa przez urządzenia pomocnicze, tj. ładowarkę.
Wskazało, że na etapie eksploatacji źródłem hałasu emitowanego z terenu przedsięwzięcia będzie ruch pojazdów, którego natężenie w wyniku realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia nie ulegnie zmianie. Hałas generowany będzie również przez załadunek i rozładunek złomu. Na terenie zakładu występujący hałas jest okresowy i wynika z rozładunku przywożonego materiału. Nowym źródłem hałasu będzie praca strzępiarki złomu i ładowarki, której moc akustyczną przyjęto na poziomie 105 dB, zaś ładowarki - 101 dB. Zakład funkcjonuje przez 8 godzin w ciągu doby, a planowana instalacja będzie pracowała maksymalnie przez 3 godziny na dobę w godzinach pracy zakładu (7:00-15:00). Z analizy wyników obliczeń akustycznych zawartych w raporcie wynika, że hałas emitowany z terenu inwestycji będzie niższy od normatywnego i nie przekroczy wartości dopuszczalnych na terenach chronionych akustycznie. Przewidywany poziom hałasu przy najbliższej zabudowie mieszkaniowej w ciągu dnia wyniesie od 47,6 dB do 53,3 dB. Nie badano emisji hałasu dla pory nocy, gdyż zakład funkcjonuje jedynie w porze dnia.
Kolegium zaznaczyło, że w wyniku prowadzenia prac serwisowych i naprawczych instalacji strzępienia złomu mogą powstawać odpady, takie jak oleje silnikowe, przekładniowe i smarowe, sorbenty, materiały filtracyjne, tkaniny do wycierania, ubrania ochronne zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi, niebezpieczne elementy lub części składowe usunięte ze zużytych urządzeń, uwodnione odpady ciekłe. Odpady te będą magazynowane selektywnie na terenie zakładu, a następnie przekazywane będą odbiorcy posiadającemu wymagane pozwolenia. Wskazało, że w strzępiarce (w zbiorniku o poj. 2 m3) będzie wykorzystywana woda w procesie oczyszczania gazów odlotowych z procesu strzępienia złomu, która wymieniana będzie z częstotliwością 1 raz w roku. Zużyta woda będzie przekazywana wyspecjalizowanym firmom w celu utylizacji lub zagospodarowania.
Kolegium stwierdziło, że planowane przedsięwzięcie ma zostać zlokalizowane poza obszarami ochrony uzdrowiskowej, obszarami o krajobrazie mającym znaczenie historyczne, kulturowe lub archeologiczne, poza obszarami Natura 2000 i poza innymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Planowane przedsięwzięcie znajduje się w granicach obszaru jednolitej części wód powierzchniowych o kodzie PLRW 200023268321 i nazwie "K." oraz w obszarze jednolitej części wód podziemnych oznaczonych kodem PLGW200049. Teren planowany pod inwestycję położony jest w obrębie dwóch głównych zbiorników wód podziemnych - GZWP [...] Zbiornik D. (zbiornik udokumentowany) oraz GZWP [...] S. (zbiornik nieudokumentowany). Przedmiotowe przedsięwzięcie, przy zachowaniu środków i technik wskazanych w raporcie i spełnieniu warunków określonych w decyzji, nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko gruntowo-wodne.
Kolegium stwierdziło ponadto, że z uwagi na rodzaj i skalę przedsięwzięcia, oddziaływania będą miały zasięg lokalny, nie spowodują istotnych zmian w środowisku. Planowane przedsięwzięcie nie wpłynie znacząco na otaczający je krajobraz, gdyż jest on zdominowany przez zwartą zabudowę usługową, produkcyjną i magazynową. Nie zalicza się ono do zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach Kolegium stwierdziło, że choć organ pierwszej instancji błędnie określił stronę inicjującą postępowanie, to postanowieniem z 25 lutego 2022 r. sprostował oczywistą omyłkę w tym zakresie w decyzji z 17 stycznia 2022 r.
Wyjaśniło, że decyzja wydana przez organ właściwy do jej wydania pod względem rzeczowym i miejscowym. Właściwość rzeczowa Burmistrza w przedmiotowej sprawie wynikała z art. 75 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś. Ponadto, z akt nie wynika, aby zaistniały przesłanki wymienione w art. 24 § 1 i art. 25 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.". Dodało, że brak jest wyraźnej normy, wyłączającej wójta, burmistrza (prezydenta miasta) od orzekania w sprawie, w której jego gmina jest stroną, a obowiązku takiego nie można się dopatrzeć wprost w art. 24 § 1 i 4 k.p.a.
Oceniając zasadność zarzutu braku zbadania wariantów alternatywnych zamierzonego przedsięwzięcia Kolegium wskazało, że racjonalny wariant alternatywny musi być wariantem konkretnym, zawierającym elementy pozwalające na jego identyfikację, wyróżnienie cech charakteryzujących go i w efekcie pozwalających na porównanie z wariantem proponowanym przez inwestora. Wariantowość przedstawionych rozwiązań nie może mieć charakteru pozornego, co mogłoby wystąpić przy wariantach przedsięwzięcia, zakładających jego realizację dokładnie w tym samym miejscu i z technicznego punktu widzenia niewiele różniących się od siebie. W warunkach przedmiotowej sprawy wariant alternatywny zasadza się na wydłużeniu czasu pracy zakładu o około 60% tj. do 5 h na dobę w przedziale czasu 7:00-15:00, przez około 252 dni w roku. Pozostałe elementy przedsięwzięcia i procesy technologiczne stosowane na terenie zakładu byłyby analogiczne w porównaniu do wariantu proponowanego przez inwestorkę. Z tego względu, przedstawiony w raporcie wariant alternatywny budzi wątpliwości, lecz w przypadku gdy uwarunkowania konkretnej inwestycji wykazują, iż wskazany przez inwestora wariant jej realizacji, będący ponadto wariantem racjonalnym (tj. najkorzystniejszym dla środowiska) jest zarazem optymalnym i jedynym sposobem realizacji inwestycji, to brak jest podstaw, aby poszukiwać, niejako "na siłę" wariantu alternatywnego. Kolegium zauważyło, że z art. 66 ust. 1 pkt 5a ustawy wynika, że wariant alternatywny powinien być "racjonalny", co oznacza, że musi być umotywowany w realiach sprawy. W przypadku braku możliwości jego określenia, z uwagi na specyfikę zamierzonej inwestycji, nie istnieją dostateczne podstawy do uznania, iż sporządzony w sprawie raport jest obarczony wadą, pozbawiającą go przydatności dla postępowania. W ocenie Kolegium taka sytuacja wystąpiła w realiach niniejszej sprawy. Planowane przedsięwzięcie polegać będzie na posadowieniu i eksploatacji instalacji strzępiarki odpadów metalowych na terenie obecnie funkcjonującej stacji demontażu. Strzępiarka będzie miała powiązanie technologiczne z istniejącymi zabudowaniami i prowadzonymi w nich procesami gospodarowania odpadami pojazdów wycofanych z eksploatacji, prowadzonej z punktem zbierania odpadów. Z tego powodu wariantowanie przedsięwzięcia w zakresie miejsca jego realizacji nic byłoby uzasadnione. Z kolei możliwość przesunięcia miejsca lokalizacji strzępiarki w ramach działki byłaby mocno ograniczona, z uwagi na sposób jej zagospodarowania. W ocenie Kolegium wariantem alternatywnym w przedmiotowej sprawie mogłaby być strzępiarka o większych gabarytach i większej wydajności i zasilana paliwami płynnymi. Zdaniem Kolegium oczywistym jest, że oddziaływanie strzępiarki o wyższej wydajności, zasilanej paliwami płynnymi byłoby mniej korzystne dla środowiska (w tym najbliższego otoczenia działki) przynajmniej w zakresie emisji substancji do powietrza, a prawdopodobnie także w zakresie emisji hałasu. Z tego względu oceniło, że wariant inwestorski jest wariantem zarówno racjonalnym, jak i najkorzystniejszym dla środowiska. Tym samym przedłożony w niniejszej sprawie raport nie jest obarczony wadą, pozbawiającą go przydatności dla postępowania.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów Kolegium wyjaśniło, że z raportu wprost wynika, że na etapie eksploatacji działalność prowadzona na terenie inwestycji wiązać się będzie z przetwarzaniem innych niż niebezpieczne odpadów złomu, a odpady niebezpieczne mogą powstawać w wyniku prac serwisowych i obsługi instalacji. Z tego względu na inwestora nałożony został obowiązek odpowiedniego postępowania z odpadami niebezpiecznymi. Z treści raportu wynika również, że w ramach przedsięwzięcia nie przewiduje się prac budowlano-remontowych, lecz prace montażowe, gdyż instalacja ma być posadowiona na już istniejącym utwardzonym podłożu, a realizacja planowanego przedsięwzięcia nie wymaga ukształtowania powierzchni terenu i nie planuje się zadaszenia strzępiarki. Dodało, że z tego względu dla przedsięwzięcia nie jest wymagane uzyskanie decyzji Pozwolenie na budowę. Wyjaśniło ponadto, że przedsięwzięciem mogącym zawsze znaczącą oddziaływać na środowisko jest strzępiarka złomu, zatem to dla strzępiarki należało ustalić warunki korzystania. Ładowarka stanowi urządzenie pomocnicze, a jej podstawowym celem jest załadunek odpadów do strzępiarki. Praca ładowarki (w wymiarze 3 godzin dziennie) i ruch pojazdów ciężarowych zostały uwzględnione w raporcie o oddziaływaniu na środowisko w zakresie emisji hałasu i emisji substancji do powietrza. Ponadto, jak wynika z raportu, natężenie ruchu samochodowego w wyniku realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia nie ulegnie zmianie. Na terenie zakładu będą poruszały się 4 samochody na dobę, a ich droga nie przekroczy 150 m w obie strony. Dodatkowo urządzenia nie będą pracowały poza godzinami pracy zakładu tj. 7.00 - 15.00.
Wskazało ponadto, że z § 53 ust. 4 mpzp wynika wprost obwiązek wykonania pasów zieleni lub ekranów izolujących, a badaniu podlega jedynie zgodność lokalizacji danego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto, brak było podstaw do zamieszczania w decyzji środowiskowej obowiązków wprost wynikających z planu miejscowego, jeśli potrzeba taka nie wynika z ustaleń przeprowadzonej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Kolegium wyjaśniło, że brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do wadliwego określenia granicy 100 m od granic terenu planowanego przedsięwzięcia, a tym samym błędnego określenia kręgu stron postępowania, gdyż skarżący zarzut ten wywodzą z błędnie odczytanego wydruku załącznika nr 5 do raportu. Stwierdziło, że wskazana w odwołaniu działka, której właściciel miał być pominięty, jest oddalona od granic działki inwestorki o ok. 1.000 m, zaś właściciele drugiej ze wskazanych działek brali czynny udział w postępowaniu.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego stosowania norm dopuszczalnego hałasu wskazało, że działka skarżących bezpośrednio graniczy z działką inwestorki. Część ich działki, na której posadowione są budynki mieszkalne na rysunku planu oznaczona jest symbolem T-17 - tereny usług produkcyjnych, hurtowych i transportowych, a stosownie do § 53 ust. 2 mpzp w obrębie tych terenów obowiązuje zakaz wprowadzania funkcji mieszkalnej. Zauważyło, że z art. 113 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.), dalej Pś, dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu LDWN, LN, LAeq D i LAeq N wynika, że dla terenów usług produkcyjnych, hurtowych i transportowych nie są określone dopuszczalne normy hałasu. Nadto, zgodnie z art. 114 ust. 3 Pś ww. ustawy, jeżeli na terenach przeznaczonych do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania znajduje się m.in. zabudowa mieszkaniowa ochrona przed hałasem polega na stosowaniu rozwiązań technicznych zapewniających właściwe warunki akustyczne w budynkach. Kolegium wyjaśniło, że spośród terenów wokół miejsca planowego przedsięwzięcia z ochrony przed hałasem korzystają jedynie faktycznie zagospodarowane tereny oznaczone na rysunku planu T-16 - zabudowa jednorodzinna z działalnością gospodarczą. Dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej dopuszczalne normy hałasu wynoszą 55 dB dla pory dnia oraz 45 dB dla pory nocy i normy te nie zostaną przekroczone dla pory dnia. Ponieważ instalacja będzie użytkowana jedynie w porze dnia (3 godziny w godzinach 7:00-15:00), nie analizowano oddziaływania hałasowego dla pory nocy. Kolegium podkreśliło, że z art. 113 ust. 2 ww. ustawy wynika wprost, że zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu LDWN, LN, LAeq D i LAeq N ustanawia się dla terenów faktycznie zagospodarowanych. Kolegium stwierdziło, że oddziaływanie hałasowe przedsięwzięcia zostało przedstawione w raporcie o oddziaływaniu na środowisko w należyty sposób. Dodatkowo na wezwanie RDOŚ wnioskodawczyni przedstawiła uzupełnienie raportu w zakresie emisji hałasu.
Kolegium wyjaśniło również, że precyzyjne określenie lokalizacji planowanego przedsięwzięcia i wskazania jej powierzchni może nastąpić na etapie decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów. Stwierdziło, że brak jest podstaw do żądania od wnioskodawcy na etapie postępowania środowiskowego informacji dotyczących producenta strzępiarki. W raporcie określono rodzaj strzępiarki, jej wydajność i maksymalną moc akustyczną.
W ocenie Kolegium były to dane wystarczająco identyfikujące przedsięwzięcie.
Nie zgodziło się ponadto z zarzutem, że zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna w zakresie warunków wymienionych w pkt I. 2 ppkt 13 i 16. Wskazało, że pkt 16 jest bardziej rozbudowany niż ppkt 13, lecz nie sposób przyjąć, że warunki w nich określone są sprzeczne.
Kolegium wskazało ponadto, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest dokumentem, którego prawidłowe sporządzenie wymaga od jego autora określonej wiedzy fachowej i który w efekcie obejmuje tzw. wiadomości specjalne. W związku z tym podważenie ustaleń raportu przez stronę postępowania może nastąpić, co do zasady, jedynie przez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, którego wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności z wnioskami zawartymi w raporcie przedłożonym przez inwestora. W sprawie taki kontrraport (ekspertyza) nie został przez odwołujących się przedłożony.
W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na ww. decyzję Kolegium skarżący zarzucili naruszenie przepisów:
1) art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 k.p.a. przez brak analizy zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego, które skutkowało wydaniem decyzji wbrew dyspozycji art. 80 § 2 pkt 2 u.i.o.ś., co miało zaistnieć przez naruszenie:
- § 53 ust. 4 i § 52 pkt 4 mpzp, gdyż na terenie nieruchomości inwestorki nie istnieje teren zieleni izolacyjnej spełniającej kryterium 5 czy 10 m;
- § 52 pkt 1 i § 58 mpzp w związku z art. 112 i art. 114 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 z późn. zm.), gdyż wydaje się, że posadowienie strzępiarki, zgodnie z rysunkiem 1 raportu nastąpi częściowo na terenie T-16 i częściowo na terenie TK-11D i nie sposób uznać, by realizacja tego rodzaju przedsięwzięcia była zgodna z funkcją podstawową tych terenów, jaką jest zabudowa jednorodzinna z działalnością gospodarczą oraz tereny ulic dojazdowych;
- § 53 ust. 2 i § 53 ust. 2 mpzp, podczas gdy nieruchomość skarżących znajduje się na terenie, dla którego mpzp określił jako podstawową funkcję zabudowy jednorodzinnej z działalnością gospodarczą, natomiast z uwagi na charakter przedsięwzięcia i jego oddziaływanie na ten teren realizacja funkcji zabudowy jednorodzinnej na nieruchomości skarżących będzie wykluczona;
2) art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 k.p.a. przez wydanie decyzji organów obu instancji z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, brakiem dogłębnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co narusza obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej i prowadzenia postępowania w imię realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa w związku z:
- art. 24 § 1 pkt 1 i 26 k.p.a. przez wydanie decyzji przez Burmistrza we własnej sprawie z uwagi na fakt, że jedna z działek będących w sferze oddziaływania przedsięwzięcia należy do Gminy i Miasta D.,
- art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. przez brak zbadania alternatywnych wariantów przedsięwzięcia, gdyż dodatkowy wariant przedstawiony w raporcie nie różnił się od wariantu realizacji przedsięwzięcia w zaakceptowanym wariancie za wyjątkiem zwiększenia liczby godzin pracy instalacji, w konsekwencji czego organ nie przeprowadził żadnej oceny rozwiązań alternatywnych planowanego przedsięwzięcia;
- art. 112 i art. 114 u.i.o.ś. w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska
w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku przez błędne ograniczenie analizy natężenia hałasu do najbliższych budynków mieszkalnych, podczas analiza powinna dotyczyć całego terenu chronionego akustycznie;
- brakiem przeprowadzenia prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w związku z oparciem się na raporcie, który zawiera wewnętrznie sprzeczne informacje, jest niespójny i uniemożliwia ustalenie kluczowych dla postępowania informacji, w szczególności: jakiego rodzaju strzępiarka zostanie posadowiona na nieruchomości inwestorki i gdzie będzie ona zlokalizowana względem granic nieruchomości, co uniemożliwiło rzetelną ocenę czy przedsięwzięcie będzie oddziaływało na nieruchomości sąsiadujące;
3) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z dokonaniem przez Kolegium odmiennych ustaleń niż organ pierwszej instancji, co obligowało Kolegium do zmiany decyzji lub jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji;
4) art. 15 k.p.a., gdyż Kolegium nie przeanalizowało rzetelnie materiału dowodowego, lecz ograniczyło się jedynie do analizy zarzutów odwołania, a tym samym wydało rozstrzygnięcie bez rozpoznania sprawy.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.
Uczestniczka postępowania - inwestorka w piśmie procesowym z 9 sierpnia 2022 r. wniosła o oddalenie skargi i zakwestionowała zasadność zarzutów podniesionych przez skarżących.
W replice z 16 sierpnia 2022 r. skarżący odnieśli się do stanowiska inwestorki, zawartego w ww. piśmie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na posadowieniu i uruchomieniu instalacji do odzysku odpadów złomu – strzępiarki (urządzenia mobilnego) na terenie opisanej wyżej nieruchomości, na której funkcjonują już stacja demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji i punkt zbierania odpadów.
Rozpatrując sprawę w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanego przedsięwzięcia należy mieć na uwadze specyfikę wydawanego rozstrzygnięcia, które nie ma charakteru uznaniowego. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest rozstrzygnięciem związanym, a jej treść jest uzależniona od spełnienia ściśle określonych przesłanek. Przy czym, w art. 81 u.i.o.ś., ustawodawca szczegółowo określił katalog okoliczności uzasadniających odmowę określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia. Oznacza to, że odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań może zostać orzeczona tylko wówczas, gdy zaistnieją konkretne i określone prawem przesłanki. W rozpoznawanej sprawie przesłanki takie nie wystąpiły, a kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem.
W skardze zarzucono, że organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż błędnie oceniły, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego dla ww. działki miejscowego planu miejscowego.
Zgodnie z art. 80 ust. 1 u.i.o.ś., jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa
w art. 77 ust. 1; ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Natomiast zgodnie z art. 80 ust. 2 zd. pierwsze u.i.o.ś., właściwy organ wydaje decyzję
o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.
Z treści art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. wynika, że zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jeśli obowiązuje na danym terenie) jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W przedmiotowej sprawie organ konfrontował zgodność przedmiotowego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Działdowo, zatwierdzonego uchwałą nr XXXVI/445/02 Rady Miejskiej Działdowo z 24 maja 2002 r. w sprawie miejscowego (Dz. Urz. Woj. war.-maz. z 2002 r. Nr 78, poz. 1166; ze zm.), dalej "mpzp".
Zgodnie z ww. planem działka objęta inwestycją znajduje się na terenach oznaczonych symbolem: T-16 – zabudowa jednorodzinna z działalnością gospodarczą, T-17 - tereny usług produkcyjnych, hurtowych i transportowych, a także T-1 – wody otwarte, T-3 – zieleń urządzona, TK-11D – ulice dojazdowe, TK-8G - ulice główne, TK-14- główne trasy rowerowe i TK-12 – zasady organizacji dojazdów (zob. wypis i wyrys z mpzp, k. 204 - 231 raportu). W raporcie wskazano, że zamierzona inwestycja ma być zlokalizowana w części nieruchomości przeznaczonej na prowadzenie stacji demontażu pojazdów i punktu zbierania odpadów, na którą przeznaczono centralną i wschodnią część działki, oznaczone symbolami T-16 i T-17 (k. 14 i 35 raportu).
Wbrew zarzutom skargi, analiza zapisów ww. planu miejscowego w zakresie koniecznym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie prowadzi do wniosku o sprzeczności przedmiotowego przedsięwzięcia z § 52 ust. 1 i ust. 4, § 53 ust. 4, § 58 oraz § 7 ust. 1 i § 12 ust. 1 planu miejscowego.
Stosownie do § 52 ust. 1 mpzp dla terenów oznaczonych na rysunku symbolem T-16 ustala się funkcję podstawową - zabudowa jednorodzinna z działalnością gospodarczą.
W ust. 2 zastrzeżono, że rodzaj obiektów na działalność gospodarczą, realizowanych na terenach jak w ust. 1, uzależnia się od spełnienia warunków określonych w § 7 ust. 1 i § 12 ust. 1. W § 7 ust. 1 ustanowiono zakaz lokalizowania na obszarze miasta przedsięwzięć w zakresie obiektów produkcyjnych i składów mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu ich oddziaływania na środowisko, jeżeli ich lokalizacja stanowić będzie zagrożenie dla innych funkcji ustalonych planem, zaś
§ 12 ust. 1 – ustala jako obowiązującą zasadę, że uciążliwości wynikające z użytkowania terenów lub budynków, nie mogą przenikać granic własności lub użytkowania.
Wbrew stanowisku skarżących, z § 52 nie wynika, że działalność gospodarcza ma być tylko "dodatkiem do zabudowy jednorodzinnej" i powinna ograniczać się do np. gabinetu kosmetycznego, biura rachunkowego czy innej działalności, która nie koliduje z zabudową jednorodzinną. Z treści § 52 ust. 2 w zw. z § 7 ust. 1 i § 12 ust. 1 mpzp wynika, że pod warunkami określonymi w § 7 ust. 1 i § 12 ust. 1 możliwe jest prowadzenie przedsięwzięć, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko i wymagać sporządzenia raportu ich oddziaływania na środowisko, a więc przedsięwzięć, których uciążliwość znacznie przekracza tę, którą generują wykazane przez skarżących działalności. Dodać należy, że gdyby celem prawodawcy lokalnego było ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej na terenie T-16 do usług nieuciążliwych, takie zastrzeżenie zawarłby w § 52 mpzp, tak jak to uczynił w § 47 ust. 6 mpzp w odniesieniu do terenu T-11 (zabudowa jednorodzinna na działkach 400 do 1.200 m2), gdzie ograniczono prowadzenie działalności gospodarczej do "form całkowicie nieuciążliwych i powiązanych z budynkiem mieszkalnym", czy w § 50 ust. 4 mpzp, w którym w odniesieniu do terenów T-14 (zabudowa mieszkalno-usługowa) przewidziano, że przeznaczenie nowych terenów na usługi dotyczy wyłącznie usług nieuciążliwych z wykluczeniem takich zakładów, jak stolarnie, lakiernie, zakłady blacharskie, zakłady wulkanizacyjne oraz podobne, w tym obiekty określone w § 51 ust. 6 (tj. obiektów handlowych o powierzchni sprzedażnej powyżej 2.000 m2).
Nie może budzić wątpliwości, że § 7 ust. 1 odnosi się do lokalizowania wyłącznie "obiektów produkcyjnych" i "składów", zaś przedmiotowa inwestycja nie należy do tego typu przedsięwzięć. Nie można więc mówić o naruszeniu zakazu przewidzianego ww. przepisem, mimo że bezspornie przedmowa inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 44 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; Dz. U. z 2019 r., poz. 1839).
Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w § 12 ust. 1 m.p.z.p. chodzi o sytuację, w której w związku z eksploatacją przedsięwzięcia na terenach sąsiednich nic dochodzi do przekroczenia dopuszczalnych norm środowiskowych. Z treści raportu wynika zaś, że poza granicami ww. działki inwestorki nie dojdzie do przekroczenia dopuszczalnych norm.
Odnosząc się do zarzutu braku zwartego pasa zieleni izolacyjnej na działce inwestorki, który posiadałby szerokość wskazaną w § 52 ust. 4 i § 53 ust. 4 mpzp, należy zauważyć, że kwestia przestrzegania przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze gminy obowiązujących tam aktów prawa miejscowego nie jest rozstrzygana w decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia. Niewątpliwie natomiast wzdłuż wewnętrznej strony ogrodzenia otaczającego działkę inwestorki znajduje się pas drzew (ok. 330 szt. drzew iglastych i pojedyncze drzewa liściaste - zob. raport k. 36, 76 i zał. do raportu nr 12).
Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut dotyczący naruszenia art. 112 i art. 114 Prawa ochrony środowiska w zw. rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku przez analizę natężenia hałasu przy najbliższych budynkach mieszkalnych, podczas analiza ta, zdaniem skarżących, powinna dotyczyć całego terenu chronionego akustycznie.
Stosownie do art. 112 ww. ustawy ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie i zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. W art. 113 ust. 2 pkt 1 zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w drodze rozporządzenia, dopuszczalnych poziomów hałasu dla wyszczególnionych w tym przepisie rodzajów terenów. Są to tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową
(pkt 1 lit. a), pod szpitale i domy opieki społecznej (pkt 1 lit. b), pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży (pkt 1 lit. c), na cele uzdrowiskowe (pkt 1 lit. d), na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (pkt 1 lit. e), na cele mieszkaniowo-usługowe (pkt 1 lit. f). W art. 114 ust. 2 ww. ustawy wprowadzono zasadę, że jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Oznacza to, że jeżeli dany teren jest przeznaczony częściowo pod zabudowę mieszkaniową i częściowo na inne cele, to należy ustalić, który rodzaj terenu przeważa na tym obszarze. Istotne jest, że art. 114 ust. 2 ustawy ma zastosowanie wyłącznie do ustalenia terenu przeważającego spośród terenów wymienionych w art. 113 ust. 2
pkt 1 ustawy, a nie spośród terenów o dowolnym przeznaczeniu (zob. wyrok NSA z 7.06.2022 r., III OSK 5142/21; zob. też K. Gruszecki [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2022, art. 114 i powołany tam wyrok NSA z 16.02.2021 r., III OSK 1907/21).
Jednocześnie, w przypadku gdy tereny są wykorzystywane na tak zróżnicowane cele, jak wymienione w 113 ust. 2 pkt 1, na mocy art. 114 ust. 3 Prawa ochrony środowiska ochrona przed hałasem polega na stosowaniu rozwiązań technicznych zapewniających właściwe warunki akustyczne w budynkach. Adresatami art. 114 ust. 3 są organy odpowiedzialne za przygotowanie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz organy administracji architektoniczno-budowlanej, które w drodze decyzji mogą nakładać obowiązek zastosowania konkretnych rozwiązań technicznych, zapewniających właściwe warunki akustyczne w budynkach. Ww. przepis nie reguluje obowiązków organu ochrony środowiska określającego w drodze decyzji dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem (zob. wyrok NSA z 26.09.2017 r., II OSK 129/16, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie jest kwestionowane, że tereny wokół planowego przedsięwzięcia są przeznaczone pod: zabudowę jednorodzinną z działalnością gospodarczą (T – 16), usługi produkcyjne, hurtowe i transportowe (T – 17), przemysł i składy (T – 18), a na północny-wschód od działki inwestorki – przeznaczone są na produkcję rolną. Nie może budzić wątpliwości, że ochroną przed hałasem objęty jest tylko teren oznaczony na rysunku planu symbolem T-16 - zabudowa jednorodzinna z działalnością gospodarczą, który jest faktycznie zagospodarowany. Podnieść bowiem należy, że w art. 113 ust. 2 pkt 1 wprost zastrzeżono, że zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu LDWN, LN, LAeq D i LAeq N dla wymienionych w tym przepisie rodzajów "terenów faktycznie zagospodarowanych". Nie ma więc podstaw do rozciągania ochrony akustycznej na cały teren o przeznaczeniu wymienionym w art. 113 ust. 2 pkt 1, z pominięciem tego, czy jest on zagospodarowany, czy też nie.
Zaznaczyć należy, że rodzaj terenu przeznaczonego pod "zabudowę jednorodzinną z działalnością gospodarczą" nie został wymieniony wprost w art. 113 ust. 2 Prawa ochrony środowiska. Zasadny jest jednak pogląd, wyrażony w powołanym przez Kolegium wyroku NSA z 23 października 2009 r., II OSK 1647/08, że jeżeli dla określenia rodzaju terenów w planie zagospodarowania przestrzennego użyto innej nazwy niż wymieniona w art. 113 ust. 2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, organ może zastosować wskaźnik przewidziany dla rodzaju terenu, którego funkcja jest najbardziej zbliżona do ustaleń planu. Prawidłowo więc w sprawie przyjęto, że z wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 rodzajów terenów najbardziej zbliżonym rodzajowo do terenu zabudowy jednorodzinnej z działalnością gospodarczą jest rodzaj terenów przeznaczonych na cele mieszkaniowo-usługowe
(art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. f). Dla tego rodzaju terenu dopuszczalne normy hałasu wynoszą 55 dB dla pory dnia oraz 45 dB dla pory nocy. Jak wynika z raportu (k. 124-127) i jego uzupełnienia (pismo inwestorki z 4 listopada 2021 r., k. 42-44 akt adm.), normy te nie zostaną przekroczone dla pory dnia. Z uwagi na to, że instalacja będzie użytkowana wyłącznie w porze dnia (3 godziny w godzinach 7:00-15:00), nie analizowano oddziaływania hałasowego dla pory nocy. Zaznaczyć należy, że RDOŚ, zaakceptował dane zawarte w raporcie i wyjaśnienia inwestorki, w tym informacje, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa występuje w odległości około 120 - 140 m od miejsca realizacji inwestycji, a z analizy wyników obliczeń akustycznych wynika, że hałas emitowany z terenu inwestycji będzie niższy od normatywnego i nie przekroczy wartości dopuszczalnych na terenach chronionych akustycznie. W konsekwencji uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia i określił m.in. że strzępiarka będzie wykorzystywana nie dłużej niż 3 godziny dziennie, w godzinach pracy zakładu, to jest od 7.00 do 15.00, od poniedziałku do piątku.
Na akceptację nie zasługują zarzuty dotyczące nieprawidłowego sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko przez brak zbadania alternatywnych wariantów przedsięwzięcia, a także przez zaniechanie sprecyzowania, jakiego rodzaju strzępiarka zostanie posadowiona i gdzie konkretnie będzie zlokalizowana.
Odnosząc się do powyższego należy zauważyć, że niezbędne elementy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko określa art. 66 ust. 1 u.i.o.ś. Muszą to być przede wszystkim informacje dotyczące kwestii ocenianych w postępowaniu środowiskowym, tj. kwestii bezpośredniego i pośredniego wpływ danego przedsięwzięcia na: środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, krajobraz, w tym krajobraz kulturowy, wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-ca, dostępność do złóż kopalin; ryzyko wystąpienia poważnych awarii oraz katastrof naturalnych i budowlanych; możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko a także wymagany zakres monitoringu (art. 62 ust. 1 u.i.o.ś.).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że organy administracji mają obowiązek ocenić wartość dowodową raportu na podstawie art. 80 k.p.a. Zadaniem organu jest zatem sprawdzenie zawartości raportu w kontekście spełnienia wymogów formalnych i merytorycznych. W szczególności powinien on ustalić czy opracowany raport zawiera komplet niezbędnych informacji pozwalających na ocenę przedsięwzięcia i jego oddziaływania na środowisko oraz informacje identyfikujące rodzaj i skalę skutków środowiskowych i społecznych planowanej inwestycji. Organ nie jest związany treścią raportu, a ustalenia w nim zawarte mogą służyć wydaniu decyzji tylko wtedy, gdy raport jest rzetelny, spójny oraz wolny od niejasności i nieścisłości, a w ocenie Sądu z taką sytuacją mamy miejsce w kontrolowanej sprawie. Do weryfikacji raportu stosuje się wszystkie zasady postępowania dowodowego, dlatego w razie wątpliwości w zakresie istotnych okoliczności sprawy, organ może sięgnąć do innych środków dowodowych lub wezwać inwestora do uzupełnienia raportu.
Zaznaczyć należy, że raport nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. i nie korzysta z domniemania zgodności jego treści ze stanem faktycznym, co oznacza, że zawarte w nim stwierdzenia odnośnie do faktów i analizy ich znaczenia podlegają ocenie, jak każdy dowód w sprawie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. To organ, oceniając w szczególności spójność jego treści z pozostałym materiałem dowodowym, ocenia przydatność raportu dla rozstrzygnięcia. Skoro raport jest kluczowym dowodem w postępowaniu w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, to - mimo że jest sporządzony przez osobę posiadającą wiadomości specjalne - podlega w toku tego postępowania ocenie pod kątem tego, czy odpowiada przepisom prawa, w tym w szczególności, czy spełnia ustawowe wymagania co do jego zawartości określonej w art. 66 u.i.o.ś. Podkreślić jednocześnie należy, że choć raport podlega ocenie organu administracji, to ocena ta jest jednak ograniczona, gdyż organ administracji nie dysponuje odpowiednią specjalistyczną wiedzą, aby móc w pełni ocenić wszystkie jego aspekty. Również sąd nie może samodzielnie dokonywać oceny merytorycznej raportu, ponieważ wymaga to wiedzy fachowej, której sędziowie nie posiadają i nie mogą się nią posługiwać. Ocena sądowa raportu dotyczyć może tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny, czy spełnia wymagania ustawowe i czy organ dokonał tej oceny w całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego (wyrok WSA w Warszawie z 17.03.2021 r., IV SA/Wa 2480/20).
W rozpatrywanej sprawie obowiązkiem organów było zatem dokonanie oceny raportu we wskazanym zakresie i wywiązały się z niego należycie.
Wbrew twierdzeniom skarżących, Kolegium nie stwierdziło, że "rzeczywiście warianty alternatywne przedstawione przez Inwestorkę w raporcie nie zostały zaprezentowane w sposób rzetelny". Kolegium wyjaśniło jedynie, że w orzecznictwie i doktrynie ukształtował się pogląd, że przy wariantach przedsięwzięcia, zakładających jego realizację dokładnie w tym samym miejscu i z technicznego punktu widzenia niewiele różniących się od siebie mogłaby powstać wątpliwość, że wariantowość przedstawionych rozwiązań może mieć charakter pozorny. Zauważyło jednocześnie (powołując się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z 14.06.2017 r., II OSK 1729/16), że w przypadku gdy uwarunkowania konkretnej inwestycji wykazują, że wariant jej realizacji wskazany przez inwestora, będący przy tym wariantem racjonalnym (tj. najkorzystniejszym dla środowiska) jest zarazem optymalnym i jedynym sposobem realizacji inwestycji, to brak jest podstaw, aby poszukiwać, niejako "na siłę" wariantu alternatywnego. W przypadku braku możliwości określenia wariantu alternatywnego w realiach danej sprawy, z uwagi na specyfikę zamierzonej inwestycji, nie istnieją dostateczne podstawy do uznania, że sporządzony w sprawie raport jest obarczony wadą, pozbawiającą go przydatności dla postępowania. W świetle tego stanowiska, zasadnie Kolegium oceniło, że wariantowanie przedmiotowej inwestycji w zakresie miejsca jej realizacji nie byłoby uzasadnione, gdyż planowane przedsięwzięcie polega na posadowieniu i eksploatacji instalacji strzępiarki odpadów metalowych na terenie już funkcjonującej stacji demontażu, a planowana strzępiarka złomu będzie miała powiązanie technologiczne z istniejącymi zabudowaniami i prowadzonymi w nich procesami gospodarowania odpadami pojazdów wycofanych z eksploatacji, prowadzonej wraz z punktem zbierania odpadów. Natomiast możliwość zmiany miejsca lokalizacji strzępiarki w ramach działki inwestorki byłaby bardzo ograniczona z uwagi na istniejących sposób jej zagospodarowania. Ewentualnym wariantem alternatywnym w przedmiotowej sprawie mogłaby być strzępiarka o większych gabarytach i wyższej wydajności, zasilana paliwami płynnymi, lecz niewątpliwie oddziaływanie takiego urządzenia byłoby mniej korzystne dla środowiska od tego, które może generować planowana strzępiarka (zasilana elektrycznie, najmniejsza gabarytowo i wydajnościowo z dostępnych na rynku instalacji rozdrabniania i separacji odpadów złomu – zob. k. 15 i 21 raportu). Z uwagi na powyższe, nie można kwestionować jako wariantu alternatywnego przedstawionego w raporcie wariantu, polegającego na wydłużeniu czasu pracy zakładu o około 60% tj. do 5 h na dobę w przedziale czasu 7:00-15:00, przez około 252 dni w roku. W tej sytuacji, w realiach rozpoznawanej sprawy, należy podzielić stanowisko Kolegium, że wariant inwestorski jest wariantem zarówno racjonalnym, jak i najkorzystniejszym dla środowiska.
Odnośnie do zaniechania określenia w raporcie rodzaju strzępiarki należy zauważyć, że art. 66 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. nie wymaga wskazania konkretnego modelu urządzenia, które wchodzi w skład przedsięwzięcia, dla którego przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko. Zasadnie Kolegium oceniło jako wystarczająco identyfikujące przedsięwzięcie dane dotyczące rodzaju strzępiarki (strzępiarka zasilana energią elektryczną), jej wydajności (zdolność przetwarzania do 75 ton na dobę) i maksymalnej mocy akustycznej (do 105 dB). Co więcej, opis planowanego przedsięwzięcia nie budził wątpliwości również organów opiniujących, gdyż w tym zakresie inwestorka nie była wzywana do uzupełnienia raportu.
Jak już wskazano, raport jest dokumentem prywatnym, lecz jego sporządzenie wymaga wiedzy specjalistycznej. Weryfikacja raportu pod względem merytorycznym jest możliwa tylko wówczas, gdy podmiot kwestionujący raport przedłoży własną ekspertyzę, sporządzoną przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną. Dowodu takiego skarżący nie złożyli. Zaznaczyć należy, że kompletność raportu nie została zakwestionowana przez współdziałające w sprawie organy uzgadniające (poza wskazaniem danych źródłowych dla obliczeń propagacji hałasu w środowisku). Trzeba mieć na uwadze, że ustalenia organów orzekających w sprawie zostały dokonane nie tylko w oparciu o raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ale także z uwzględnieniem stanowiska zajętego przez wyspecjalizowany w sprawach związanych z ochroną środowiska organem, jakim jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny. Jeśli skarżący nie godzili się z treścią raportu, to mogli podważać jego ustalenia przez przedstawienie tzw. kontrraportu, sporządzonego przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą, jak autorzy raportu inwestorki (por. wyrok NSA z 20.04.2021 r., III OSK 258/21, czy z 28 października 2016 r., II OSK 844/16). W niniejszej sprawie takiego kontrraportu skarżący nie przedłożyli ani na etapie postępowania administracyjnego, ani na etapie postępowania sądowego. Przedłożony zaś przez inwestorkę raport i jego uzupełnienie spełnia ustawowe wymogi formalne i sporządzony został w sposób spójny i pełny. Wnioski z niego wypływające, tak w ocenie organów, jak i Sądu, są konsekwencją danych w nim zawartych. Oznacza to, że raport prawidłowo został przyjęty jako podstawowy dowód w postępowaniu o wydanie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Sąd nie odmawia skarżącym prawa do polemiki z wynikami postępowania, niemniej wobec przeprowadzonej procedury z udziałem organów specjalistycznych, należy oczekiwać od składających skargę, że podważając raport, przedstawią stosowne ku temu, merytoryczne i umocowane prawnie kontrargumenty. Skarżący nie przedstawili okoliczności, które pozwalałyby uznać, że ustalone w raporcie i zaakceptowane przez organy specjalistyczne środowiskowe uwarunkowania naruszają prawo, względnie chociażby generują oddziaływania, które byłyby niedopuszczalne w świetle obowiązujących norm prawnych.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i art. 26 k.p.a. przez wydanie decyzji przez Burmistrza we własnej sprawie z uwagi na fakt, iż jedna z działek będących w sferze oddziaływania Przedsięwzięcia należy do Gminy i Miasta D.
Zgodzić się trzeba z poglądem organu odwoławczego, że w świetle obowiązujących przepisów prawa brak jest wyraźnej normy nakazującej wyłączenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta od orzekania w sprawie, w której stroną tego postępowania jest jego gmina. Z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 75 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś. organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wójt, burmistrz, prezydent miasta - w przypadku pozostałych przedsięwzięć. Oznacza to, że z mocy prawa dopuszczalne jest połączenie ról procesowych organu orzekającego sprawie z rolą strony tego postępowania. Gmina jest bowiem tworem o szczególnej pozycji ustrojowej. Z jednej strony jest nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), zaś z drugiej podmiotem dominium (własności). Te dwie role co do zasady są rozdzielne, co nie oznacza, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie (np. wyrok NSA z 28.08.2019 r. II OSK 1970/18). Wobec tego z faktu, że stroną postępowania jest Gmina nie wynika obowiązek wyłączenia Burmistrza. Takich podstaw wyłączenia, wbrew stanowisku skarżących, nie sposób upatrywać w art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiącym, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Autorowi skargi umknął bowiem fakt, że art. 24 § 1 k.p.a. normuje podstawy wyłączenia pracownika organu, a nie samego organu. Przesłanki włączenia organu administracji publicznej zostały odrębnie uregulowane w art. 25 § 1 k.p.a., przy czym na podstawie tego przepisu również brak było podstaw do wyłączenia od orzekania organu pierwszej instancji. Z uwagi na powyższe, w kontrolowanym postępowaniu nie mógł mieć zastosowania art. 26 k.p.a.
Bezzasadne są zarzut naruszenia art. 138 § 2 i art. 15 k.p.a. Z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że organ drugiej instancji nie ograniczył się do ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniach, lecz dokonał ponownej oceny całości zgromadzonego przez organ materiału dowodowego, do czego był zobowiązany i jednocześnie i uprawniony na mocy ww. przepisów.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.
Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie
art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.), z uwagi na ogłoszony stan zagrożenia epidemicznego w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na podległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku oraz uznaniem rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy.