II SA/Ol 477/25

II SA/Ol 477/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-11-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Ewa Osipuk
Piotr Chybicki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.3 par. 2 pkt 5, art.147 par.1, art.200, art.205 par.1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art.17 pkt 6 lit.b, art.24 ust.2, art.28 ust.1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
art.91 ust.1 i ust.4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skarg R. C., M. C., T. G. i Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Dywity z dnia 6 czerwca 2025 r. nr XV/116/25 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Bukwałd, gmina Dywity I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Dywity na rzecz skarżących R. C. i M. C. solidarnie kwotę 300 zł (trzysta złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Gminy Dywity na rzecz skarżącego T. G. kwotę 300 zł (trzysta złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Rada Gminy Dywity w dniu 6 czerwca 2025 r., na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) w związku z art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688, dalej jako ustawa zmieniająca z 2023 r.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej jako: u.s.g.), podjęła uchwałę nr XV/116/25 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Bukwałd, gmina Dywity.
Oddzielne skargi na powyższą uchwałę wnieśli R. C. i M. M. C. oraz T. G., na podstawie na art. 101 ust. 1 u.s.g. Skargę wniósł także Wojewoda Warmińsko-Mazurski, na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g.
Skarżący R. C. i M. M. C. w swojej skardze (zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Ol 477/25) podnieśli, że ustalenia planu miejscowego dotyczące zagospodarowania i sposobu użytkowania należących do nich nieruchomości, w tym zakaz zabudowy, wpływają na ich sytuację prawnomaterialną związaną z istotnym ograniczeniem sposobu wykonywania przysługującego im prawa własności tych działek. W związku z tym zarzucili naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 17 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz art. 6 - 11 k.p.a. i wnieśli o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa.
W uzasadnieniu swojej skargi skarżący podnieśli, że złożyli wniosek o przeznaczenie należących do nich działek, na których zostało udokumentowane złoże kruszywa naturalnego "B.", zatwierdzone decyzją/zawiadomieniem według stanu na 31 grudnia 2005 r., na tereny przeznaczone pod eksploatację kruszywa naturalnego, ale wniosek ten został odrzucony. Podnieśli, że uniemożliwienie eksploatacji złoża kruszywa naturalnego doprowadzi do sytuacji, w której teren o powierzchni ok. 10 ha nie może być wykorzystany w sposób optymalny. Natomiast co do wniosku dotyczącego ich działek o nr (...) oraz (...) w zakresie zmiany ich przeznaczenia na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ze wskaźnikami oraz warunkami zagospodarowania, analogicznie do parametrów określonych jak dla terenów 1MN-8MN, skarżący wskazali, że obecna uchwała jest niekonsekwentna w zakresie urbanistycznym, bowiem z trzech stron działki te otoczone są terenami przeznaczonymi w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a na terenach, których dotyczy wniosek skarżących, wykluczono możliwość zabudowy jednorodzinnej, mimo że komunikacja przedmiotowych działek może odbywać się za pośrednictwem drogi oznaczonej w projekcie planu jako 5K.R lub z drogi powiatowej nr 1501N. Ponadto wskazano, że 12 czerwca 2024 r wydano decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr (...). Skarżący zwrócili również uwagę na konieczność weryfikacji kwestii uzgodnienia projektu planu miejscowego z odpowiednim organem pod kątem audytu krajobrazowego.
W odpowiedzi na powyższą skargę Wójt Gminy Dywity (dalej jako: organ gminy) wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniono, że wnioski skarżących złożone 26 maja 2025 r., dotyczące zmiany przeznaczenia terenu dla działek do nich należących, zostały rozpatrzone przez organ uchwałą Nr XV/115/25 Rady Gminy Dywity z dnia 6 czerwca 2025 r. Podano, że obie uwagi dotyczyły terenów, które nie były przedmiotem drugiego wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. Wyjaśniono ponadto, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był przedmiotem uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej jako: RDOŚ) z uwagi na fakt, że obejmuje on tereny położone w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny, dla którego obowiązują ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, m.in. zakaz wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu oraz skamieniałości, w tym kopaliny szczątków roślin i zwierząt, minerałów i bursztynu, a także zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Powyższe zakazy nie dotyczą m.in. złóż kopalin udokumentowanych na potrzeby lokalne o powierzchni do 2 ha i wydobyciu nie przekraczającym 20000 m³/rok na podstawie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie, udzielonych do 15 stycznia 2009 r., tj. do dnia wejścia w życie Rozporządzenia Nr 160 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego Nr 201, poz. 3152). Wskazano, że złoże kruszywa naturalnego "B." stanowi udokumentowane złoże na potrzeby lokalne, ale zasoby bilansowe tego złoża wynoszą 1150,247 (tyś. ton) o powierzchni 11,13 ha, a zatem nie można w tym przypadku zastosować odstępstwa od powyższego zakazu. Odnośnie zaś do działek o nr (...) i (...) organ podniósł, że zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dywity z dnia 24 lutego 2022 r. dla przedmiotowych nieruchomości przewidziano tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Wyjaśniono przy tym, że wydanie ostatecznego pozwolenia na budowę (na podstawie decyzji o warunkach zabudowy) pozostaje bez znaczenia prawnego dla treści przyszłego planu, ale uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy nie będzie skutkować stwierdzeniem jej wygaśnięcia, jeżeli na jej podstawie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Organ podał, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został uzgodniony ze wszystkimi instytucjami, w tym z Zarządem Województwa, w zakresie uwzględnienia rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym oraz ustaleń zawartych w planie zagospodarowania województwa, a w zakresie występowania w granicach planu miejscowego Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny uzgodnienia z RDOŚ zostały poczynione kilkukrotnie.
T. G. w swojej skardze (zrejestrowanej pod sygn. akt II SA/Ol 581/25) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr (...), której jest właścicielem, oznaczonej w planie miejscowym symbolem "10RZP" oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze zarzucił naruszenie:
- art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim określono przeznaczenie terenu pod teren zabudowy produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych w sytuacji, gdy na działkach sąsiednich umożliwiono realizację zabudowy zagrodowej, a jeśli różnicuje się przeznaczenie terenów sąsiadujących ze sobą działek, to należy w uzasadnieniu projektu planu miejscowego wyjaśnić skąd takie różnice się wzięły;
- art. 15 ust. 2 pkt 11 w związku z art. 35 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie w jakim przepis § 12 ust. 3 i 4 planu miejscowego stanowią wzajemnie wykluczające się ustalenia, gdyż w § 12 ust. 3 uchwały wskazano, że nie dopuszcza się tymczasowego użytkowania terenów, zaś w § 12 ust. 4 uchwały wskazano, że do czasu zagospodarowania terenu zgodnego z przeznaczeniem, należy użytkować ten teren w sposób dotychczasowy, co w ocenie skarżącego wpływa na jego interes prawny, bowiem skarżący nie wie, czy może teren własnej działki uprawiać rolniczo, czy też musi zagospodarować go stosownymi budynkami bez możliwości prowadzenia upraw rolnych;
- art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z art. 101 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie w jakim przepis § 14 ust. 3 planu miejscowego określa zasady scalania i podziału nieruchomości dla wszystkich terenów określonych planem miejscowym, a zatem także dla terenów rolnych oznaczonych symbolem "10RZP". których właścicielem jest skarżący, zaś plan miejscowy nie powinien określać zasad scalania i podziału nieruchomości dla obszarów, których przeznaczenie zostało określone jako rolne;
- § 12 ust. 1 rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie w jakim plan miejscowy został sporządzony sprzecznie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gdyż w ocenie skarżącego nie ma wątpliwości, że nie powinny być stosowane przepisy rozporządzenia z 17 grudnia 2021 r. Wskazał, że wpływa to na przyjęcie określonego przeznaczenia terenu, którego właścicielem jest skarżący, gdyż zamiast przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem "RZP", tj. teren zabudowy produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, powinno być określone przeznaczenie "RU", tj. teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich;
- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z przepisem § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie, w jakim błędnie określono stosunek liczby miejsc parkingowych, gdyż dla terenów oznaczonych symbolami "1-11RZP" zamieszczono zapis: "miejsca postojowe wynikające z programu inwestycyjnego należy przewidzieć w granicach działki budowlanej", co godzi w interes prawny skarżącego, gdyż realizując ustalenia planu miejscowego skarżący będzie zależny od domysłów w zakresie liczby miejsc parkingowych, które musi zapewnić;
- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie, w jakim błędnie określono wskaźniki i parametry urbanistyczne, gdyż lokalny prawodawca "wymyślił" własne wskaźniki, bez ich zdefiniowania, czym naruszył interes prawny skarżącego, który ma prawo oczekiwać od lokalnego prawodawcy, że określi on wskaźniki i parametry urbanistyczne w sposób, który nie będzie pozostawiał wątpliwości, jak obliczyć gabaryty możliwych do realizacji na danej działce obiektów budowlanych;
- art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w zakresie, w jakim plan miejscowy określa zasady sytuowania i parametry obiektów małej architektury, m.in. dla terenów "1-11RZP", gdyż stosowne ustalenia mogą stanowić przedmiot rozstrzygnięć tzw. "uchwały krajobrazowej/reklamowej", a skarżący nie może być ograniczany w swojej woli lokalizacji obiektów małej architektury co do kąta nachylenia połaci dachowych;
- art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w zakresie, w jakim organ sporządzający plan miejscowy przekroczył granice przyznanego mu władztwa planistycznego, jednocześnie naruszając swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż plan miejscowy, bez żadnej delegacji ustawowej, ograniczył dla terenów oznaczonych symbolami "1-11RZP" maksymalną obsadę inwentarza do 10DJP, co narusza interes prawny skarżącego poprzez ingerencję w maksymalną obsadę DJP, jaka może być zrealizowana na jego działce;
- art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zakresie, w jakim nie określono parametrów infrastruktury technicznej - którą dopuszczono do realizacji ustaleniami przepisu § 6 ust. 2 planu miejscowego, gdyż brak jednoznacznego określenia lokalizacji i przebiegu sieci infrastruktury sprawia, że owe kwestie pozostawione zostały inwestorom, a więc podmiotom nieuprawnionym do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy.
W odpowiedzi na powyższą skargę organ gminy wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że zarzut dotyczący zmiany przeznaczenia nieruchomości będącej własnością skarżącego został rozpatrzony przez organ uchwałą Nr XV/115/25 z dnia 6 czerwca 2025 r. i przedmiotowa uwaga nie została uwzględniona. Wyjaśniono, że ze względu na ostateczne uzgodnienie z RDOŚ oraz warunek utrzymania zgodności ustaleń planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dywity nie można było uwzględnić uwagi złożonej przez skarżącego i przeznaczyć terenu jego działki od zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Podano, że projekt planu miejscowego adaptuje jedynie istniejącą zabudowę. Wskazano, że zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przewidziano dla przedmiotowej nieruchomości tereny rolnicze przestrzeni produkcyjnej, a funkcja mieszkalna nie jest przewidziana w Studium.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł także Wojewoda Warmińsko-Mazurski (zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Ol 582/25) domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Zgodnie bowiem art. 17 pkt 6 lit. b) tiret dziesiąte u.p.z.p. projekt planu wymaga uzgodnienia z zarządem województwa w zakresie uwzględnienia rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym, a stosownie do pkt 13a należy ponowić czynności, o których mowa w pkt 5a, pkt 6 lit. b i pkt 9 lit. b w niezbędnym zakresie. Wskazano, że obszar objęty opracowaniem planu miejscowego znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny, oznaczonym w uchwale Nr XI/183/25 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 25 marca 2025 r. w sprawie uchwalenia Audytu krajobrazowego województwa warmińsko-mazurskiego jako krajobraz wiejski o kodzie i podtypie 28-842.81-88. Podano, że organ sporządzający projekt planu miejscowego wystąpił o uzgodnienie projektu planu, ale miało to miejsce przed uchwaleniem Audytu krajobrazowego. Zaznaczono, że żaden z aktów prawnych, w tym powołujący do życia Audyt krajobrazowy, nie zawiera przepisów przejściowych, które różnicują i uwzględniają stan zaawansowania prac planistycznych zmierzających do uchwalenia planu miejscowego, a zatem - stosownie do postanowień art. 17 u.p.z.p. - organ winien był wystąpić do Zarządu Województwa o ponowne uzgodnienie projektu planu miejscowego w celu weryfikacji uwzględnienia w nim rekomendacji i wniosków dotyczących kształtowania i ochrony krajobrazów. Ponadto w ocenie Wojewody kwestionowana uchwała narusza ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dywity, przyjętego uchwałą Rady Gminy Dywity Nr XXXlV/324/22 z dnia 24 lutego 2022 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dywity, gdyż dla terenu oznaczonego symbolem 4MN i 6 MN określono odmienne przeznaczenie. Według ustaleń graficznych obszar planu w zasięgu ww. terenów znajduje się w strefie o wysokim reżimie, na terenach rolniczej przestrzeni produkcyjnej, a więc niewskazanym do rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tereny te nie zostały na rysunku Studium wskazane jako tereny postulowanego rozwoju funkcji osadniczych o dominującej funkcji mieszkaniowej. Wobec tego, zdaniem organu nadzoru, doszło do znaczącej zmiany kierunków zagospodarowania tej części terenu.
W odpowiedzi na powyższą skargę organ gminy wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wskazano, że 25 lutego 2021 r. zapadła uchwała nr XXV/233/21 Rady Gminy Dywity w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu z obrębu Bukwałd wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, zaś 17 lutego 2023 r. organ gminy złożył po raz pierwszy wniosek do Zarządu Województwa o uzgodnienie projektu planu miejscowego w zakresie odpowiednich zadań samorządowych oraz w zakresie uwzględnienia rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym. Postanowieniem z 1 marca 2023 r. Zarząd Województwa uzgodnił projekt planu miejscowego w zakresie zadań samorządowych oraz umorzył postępowanie w zakresie uwzględnienia wyników audytu krajobrazowego z uwagi na brak sporządzenia audytu krajobrazowego. Wyjaśniono, że w związku z wprowadzeniem do projektu planu miejscowego zmian na skutek wyłożenia go do publicznego wglądu 21 maja 2024 r., organ gminy złożył po raz drugi wniosek do Zarządu Województwa o uzgodnienia projektu planu w odniesieniu do wprowadzonych zmian. Postanowieniem z 5 czerwca 2024 r. Zarząd Województwa uzgodnił projekt planu miejscowego w zakresie zadań samorządowych oraz odmówił wszczęcia postępowania w zakresie uwzględnienia wyników audytu krajobrazowego z uwagi na brak sporządzenia audytu krajobrazowego. Wskazano, że uchwała Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego Nr XI/183/25 w sprawie uchwalenia Audytu Krajobrazowego Województwa Warmińsko-Mazurskiego została podjęta 25 marca 2025 r., natomiast 8 kwietnia 2025 r. ogłoszono obwieszczenie o wyłożeniu po raz drugi do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, a plan miejscowy został uchwalony 6 czerwca 2025 r. Wyjaśniono przy tym, że 27 stycznia 2025 r. organ gminy po raz kolejny wystąpił do RDOŚ o uzgodnienie, zaś organ ten dokonał uzgodnienia w sposób milczący w trybie przewidzianym w k.p.a. Zatem w ocenie organu wykonany został ustawowy obowiązek określony w art. 17 pkt 6b tiret pierwsze i dziesiąte u.p.z.p. Zdaniem organu gminy postanowienie z 5 czerwca 2024 r. wydane przez Zarząd Województwa pozostaje sprzeczne wewnętrznie, a ponadto nie spełnia ustawowych wymagań, gdyż organ uzgadniający powinien w sposób jednoznaczny wyrazić swoje stanowisko negatywne lub pozytywne, by umożliwić organom stanowiącym podjęcie działań sanujących postanowienia uchwalanego aktu prawa miejscowego. W tych okolicznościach – zdaniem organu gminy - na podstawie art. 24 ust. 2 u.p.z.p. należało uznać projekt planu miejscowego za uzgodniony. Ponadto wskazano, że Zarząd Województwa dokonał uzgodnienia projektu planu w zakresie odpowiednich zadań samorządowych, do których także należy ochrona środowiska. Podkreślono, że postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w zakresie uwzględnienia wyników audytu krajobrazowego z uwagi na brak sporządzenia audytu krajobrazowego zostało wydane 5 czerwca 2024 r., a uchwała w sprawie audytu została podjęta 25 marca 2025 r., czyli kilkanaście miesięcy później. Zatem - w ocenie organu gminy - uprawnione jest stwierdzenie, że w czerwcu 2024 r. Zarząd Województwa musiał wiedzieć, a co najmniej przewidywać, że sporządza lub sporządzi w niedługim czasie projekt Audytu krajobrazowego i mógł poinformować organ stanowiący o tych projektach, co umożliwiłoby organowi gminy rzetelną ocenę okresu, w jakim ewentualne uzgodnienie z nowopowstałym audytem krajobrazowym mogłoby nastąpić. Podkreślono także, że w skardze nie wskazano, w jakim zakresie zaskarżona uchwała jest niezgodna z audytem krajobrazowym, a w ocenie organu gminy taka niezgodność nie występuje. Ponadto wskazano, że zapisy zawarte w rekomendacjach i wnioskach należy traktować jako ogólne wytyczne, zalecenia i postulaty przy sporządzaniu aktów planowania przestrzennego poziomu regionalnego i lokalnego; rekomendacje i wnioski nie przyjmują formy nakazu, zakazu i ograniczeń oraz postaci konkretnych parametrów i wskaźników, które mogą być ustanawiane w aktach prawa miejscowego, a także brak jest w rekomendacjach i wnioskach Audytu jakichkolwiek nakazów bądź zakazów ponad te, które wynikają z przepisów ustawy o ochronie przyrody. Natomiast organ gminy wystąpił 27 stycznia 2025 r., po raz kolejny z rzędu, do RDOŚ o uzgodnienie projektu planu miejscowego w zakresie ustaleń planu mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu, a organ ten dokonał uzgodnienia w sposób milczący w trybie przewidzianym w k.p.a. W związku z tym plan miejscowy, po przedłożeniu Zarządowi Województwa do ponownego uzgodnienia po uchwaleniu audytu krajobrazowego, miałby kształt identyczny z tym, który został przyjęty zaskarżoną uchwałą, a tym samym pozostaje zgodny z rekomendacjami i wnioskami Audytu krajobrazowego. Ponadto w rekomendacjach i wnioskach Audytu sformułowano wskazania do uzupełnienia stanu wiedzy w zakresie, w którym na czas sporządzania audytu krajobrazowego dane i informacje nie były dostępne, a są istotne dla osiągnięcia celu Audytu krajobrazowego. Wynika z tego, że uzgodnienie w danym momencie czasowym planu miejscowego w zakresie uwzględnienia rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym co do zasady nie może osiągnąć waloru kompletności. Zatem w ocenie organu plan miejscowy nie narusza w sposób istotny trybu ani zasad uchwalania planu. Wskazano przy tym, że do procedury uchwalania planu miejscowego art. 17 u.p.z.p. należy stosować w brzmieniu dotychczasowym, tj. sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2023 r. W konsekwencji organ gminy nie miał obowiązku ponawiania czynności planistycznych, o czym mowa w art 17 pkt 5a, pkt 6 lit. b i pkt 9 lit. b u.p.z.p., ponieważ ustanawiający ten obowiązek art. 17 pkt 13a u.p.z.p. w ówczesnym kształcie ustawy nie istniał. Wyjaśniono także, że wprowadzenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dwóch terenów oznaczonych symbolami: 4 MN i 6 MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) wynika z ujęcia wydanych ostatecznych decyzji administracyjnych o warunkach zabudowy na budowę budynków mieszkalnych.
Postanowieniem z 23 września 2025 r. (sygn. akt II SA/Ol 581/25) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., orzekł o połączeniu do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oznaczone sygn. akt II SA/Ol 477/25 oraz II SA/Ol 581/25 i prowadzeniu ich pod sygn. akt II SA/Ol 477/25. Natomiast postanowieniem z 29 września 2025 r. (sygn. akt II SA/Ol 582/25) tutejszy Sąd, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., orzekł o połączeniu do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oznaczone sygn. akt: II SA/Ol 477/25 oraz II SA/Ol 582/25 i prowadzeniu ich pod sygn. akt II SA/Ol 477/25.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, w zakresie swej właściwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
Przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, dostępne w CBOSA). Przy czym stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.
Należy zauważyć, że oceny planu miejscowego pod kątem wad skutkujących koniecznością stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wyjaśnić przy tym należy, że pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i z 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 460/16, dostępne w CBOSA).
Procedurę planistyczną, poprzedzającą podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego, określa art. 17 u.p.z.p. Jednym z niezbędnych elementów tej procedury jest wystąpienie o uzgodnienie projektu planu miejscowego z określonymi w art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. organami. Uzyskanie nakazanych prawem uzgodnień ma istotne znaczenie dla zachowania powyższej procedury. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2012 r. (sygn. akt II OSK 2024/12, dostępny w CBOSA) "ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej polega na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień planu. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami, określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu w kształcie planowanym przez organ sporządzający. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie, zaś w przypadku uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p., skutkuje to, co do zasady, nieważnością uchwały rady w całości lub w części."
Na mocy art. 7 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774 ze zm.) do art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. dodano tiret dziewiąte, zgodnie z którym wprowadzono obowiązek uzgodnienia projektu planu miejscowego z zarządem województwa w zakresie uwzględnienia wyników audytu krajobrazowego. Przepisy tej ustawy zmieniającej weszły w życie 11 września 2015 r. Następnie brzmienie powołanego przepisu zostało znowelizowane na mocy art. 1 pkt 17 lit. e ustawy zmieniającej z 2023 r., która weszła w życie 24 września 2023 r. Obecnie przepis ten stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta występuje o uzgodnienie projektu planu miejscowego z zarządem województwa w zakresie uwzględnienia rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym. Przy czym z mocy art. 67 ust. 3 pkt 1 ustawy zmieniającej z 2023 r. do spraw opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian przepisy m.in. art. 17 pkt 6 u.p.z.p. stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą - w przypadku gdy nie wystąpiono o opinie i uzgodnienia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.
W przedmiotowej sprawie organ nadzoru zarzucił, że przed uchwaleniem planu miejscowego organ gminy nie dokonał uzgodnienia projektu planu z Zarządem Województwa w zakresie audytu krajobrazowego. Należy zatem w pierwszej kolejności podkreślić, że wprawdzie treść art. 17 pkt 6 u.p.z.p. uległa zmianie w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2023 r., ale niewątpliwie sam obowiązek uzgodnienia projektu planu miejscowego z zarządem województwa w zakresie audytu krajobrazowego istniał już w dacie podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do opracowania przedmiotowego planu miejscowego, co miało miejsce w dniu 25 lutego 2021 r. Co więcej z treści art. 67 ust. 3 pkt 1 ustawy zmieniającej z 2023 r. wynika, że także aktualne brzmienie art. 17 pkt 6 u.p.z.p. ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Wprawdzie pierwotne wystąpienie organu gminy o uzgodnienie do Zarządu Województwa miało miejsce jeszcze przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2023 r., ale z uwagi na poczynione zmiany w projekcie planu miejscowego zaistniała konieczność ponownego wystąpienia o uzgodnienia, co miało miejsce już w 2024 r., a zatem po wejściu w życie ustawy nowelizującej. W ocenie Sądu skutkowało to koniecznością zastosowania nowego brzmienia powołanego przepisu. Nawet jednak gdyby przyjąć interpretację przepisów przejściowych zaprezentowaną przez organ w odpowiedzi na skargę, to nie ulega wątpliwości, że uchwalenie planu miejscowego wymagało uzgodnienia jego projektu z Zarządem Województwa w zakresie audytu krajobrazowego, a w ocenie Sądu organ gminy takiego uzgodnienia nie dokonał. Wyjaśnić przy tym należy, że audyt krajobrazowy, choć nie jest aktem prawa miejscowego i nie wiąże swoją treścią decyzji w sprawach indywidulanych, stanowi podstawę do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w województwie, w tym w zakresie ochrony i kształtowania krajobrazu na poziomie regionalnym. Rekomendacje i wnioski dotyczące ochrony i kształtowania krajobrazów stanowią sformułowane na poziomie ogólnym wytyczne, zalecenia i postulaty wskazujące, w jaki sposób powinna być zagospodarowana przestrzeń, aby zachować i chronić walory krajobrazowe.
Przede wszystkim należy podnieść, że Audyt krajobrazowy województwa warmińsko-mazurskiego został przyjęty uchwałą nr XI/183/25 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 25 marca 2025 r. i wszedł w życie 9 kwietnia 2025 r., a zatem jeszcze przed uchwaleniem planu miejscowego. Z akt sprawy wynika, że organ gminy dwukrotnie występował do Zarządu Województwa o uzgodnienie projektu planu miejscowego w zakresie audytu krajobrazowego, ale takiego uzgodnienia nie uzyskał. Przy czym w postanowieniu z 1 marca 2023 r. Zarząd Województwa umorzył postępowanie w zakresie uwzględnienia wyników audytu krajobrazowego z uwagi na brak sporządzenia audytu krajobrazowego, zaś w postanowieniu z 5 czerwca 2024 r. Zarząd Województwa odmówił wszczęcia postępowania w zakresie uwzględnienia wyników audytu krajobrazowego z uwagi na brak sporządzenia audytu krajobrazowego. Wprawdzie obecnie organ gminy, powołując się na treść art. 24 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje, że na tej podstawie przyjął fikcję prawną dokonania uzgodnienia, ale w ocenie Sądu przepis ten w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania. Zgodnie z powołanym przepisem wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt planu ogólnego albo projekt planu miejscowego, w przypadku gdy podmioty, o których mowa m.in. w art. 17 pkt 6 lit. b, nie określą warunków na jakich to uzgodnienie może nastąpić. Należy podkreślić, że w swoich postanowieniach organ uzgadniający w ogóle nie odnosił się do kwestii możliwości uzgodnienia lub jego braku z powodu braku audytu krajobrazowego. Takie stanowisko nie jest równoznaczne z sytuacją, o której mowa w art. 24 ust. 2 u.p.z.p. O ile zaś organ gminy kwestionował możliwość podjęcia takiego rozstrzygnięcia przez organ uzgadniający, czy też – jak podnosi w skardze – uważał, że wydane postanowienie jest wewnętrznie sprzeczne, to miał możliwość prawną wniesienia zażalenia, a w dalszej kolejności także ewentualnej skargi do sądu administracyjnego. Skoro zaś z tego uprawnienia nie skorzystał, to nie może skutecznie kwestionować wydanych postanowień w niniejszym postępowaniu. Nie mają także znaczenia podnoszone w odpowiedzi na skargę okoliczności, że organ dokonał stosownych uzgodnień w zakresie ochrony przyrody z RDOŚ, czy też że uzyskał uzgodnienie z Zarządem Województwa w zakresie zadań samorządowych, co także obejmuje ochronę środowiska. Należy bowiem podkreślić, że to ustawodawca określa, jakich uzgodnień i z jakimi organami należy dokonać w odniesieniu do projektu planu i ich uzyskanie jest dla organu gminy obligatoryjne. Zatem nawet jeśli w ocenie organu gminy zakres niektórych uzgodnień się nakłada, to nie zwalnia to tego organu ze spełnienia wymogów określonych w art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. Bezskuteczne jest także powoływanie się na okoliczność, że projekt planu miejscowego nie narusza zaleceń audytu krajobrazowego. Skoro bowiem ustawodawca nałożył obowiązek dokonania uzgodnień w tym zakresie z Zarządem Województwa, to tylko organ uzgadniający jest uprawniony do oceny, czy faktycznie powyższe wymogi zostały spełnione. W związku z tym takiej oceny nie może dokonać sąd administracyjny zamiast uprawnionego organu w niniejszym postępowaniu. Kontrola prawidłowości oceny dokonywanej przez organ uzgadniający mogłaby nastąpić – jak wskazano wyżej – jedynie w przypadku skorzystania ze środków zaskarżenia w stosunku do postanowienia organu uzgadniającego, z czego organ gminy nie skorzystał.
Brak uzyskania uzgodnienia wymaganego stosownie do art. 17 pkt 6 lit. b stanowi rażące naruszenie procedury planistycznej, a tym samym uzasadnia stwierdzenie nieważności planu miejscowego w całości.
W tych okolicznościach Sąd nie mógł odnieść się do drugiego zarzutu Wojewody oraz do zarzutów podniesionych przez pozostałych skarżących. Ocena taka może bowiem zostać dokonana jedynie w odniesieniu do planu miejscowego uchwalonego zgodnie z wymogami procedury planistycznej.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania na rzecz skarżących R. i M. C. oraz T. G. orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając wyłącznie wysokość uiszczonych przez nich wpisów sądowych od skarg, gdyż skarżący nie byli reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników.