II SA/Ol 452/25

II SA/Ol 452/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-09-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska /przewodniczący/
Katarzyna Matczak
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1151
art. 12 ust.2 pkt , art. 12 ust. 2 pkt 8, art. 12b ust 3 - 4
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne
Dz.U. 2004 nr 268 poz 2663
par. 8 ust. 1 i 2
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2025 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego na rzecz S. H. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Z akt sprawy przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie wynika, że wykonawca prac geodezyjnych - geodeta uprawniony S. H. (zwany w dalszej części także wykonawcą, skarżącym), 19 października 2023 r. zgłosił w Wydziale Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w O. pracę geodezyjną zarejestrowaną pod identyfikatorem [X1], mającą na celu sporządzenie mapy z projektem podziału nieruchomości dla działki nr [y1]o pow. 74,5768 ha, położonej w obrębie G., gmina D..
Organ ze względu na fakt, że wykonawca w punkcie nr 11 formularza zgłoszenia prac geodezyjnych Id [X1] wykazał współrzędne punktów wielokąta określającego — obszar zgłoszenia (poligonu), który nie obejmował zasięgiem całej działki nr [y2], tj. wykazał współrzędne tworzące poligon o powierzchni 0,9156 ha, obejmując zgłoszeniem prac geodezyjnych wyłącznie część działki nr [y1] o pow. ewidencyjnej 74,5768 ha, w dniu 19 października 2023 r., poinformował wykonawcę pracy o konieczności objęcia poligonem całej działki nr [y2]. Następnie wykonawca 12 stycznia 2024 r. skierował do Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w O. zawiadomienie o przekazaniu w całości wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej. W dniu 19 stycznia 2024 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 12b ust. 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 z późn. zm. dalej p.g.k.) zwrócił wykonawcy wyniki zgłoszonej pracy geodezyjnej wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości.
W dniu 22 stycznia 2024 r. do Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w O. wpłynęło drugie zawiadomienie o przekazaniu w całości wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej.
W dniu 30 stycznia 2024 r. zakończono drugą weryfikację z ostatecznym wynikiem negatywnym. Uzasadniając wynik weryfikacji przekazanej pracy geodezyjnej, w tym samym dniu organ pierwszej instancji zwrócił wykonawcy wyniki zgłoszonej pracy geodezyjnej wraz z protokołem weryfikacji nr 2 zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości.
W dniu 31 stycznia 2024 r. do Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w O. wpłynęło trzecie zawiadomienie o przekazaniu w całości wyników prac geodezyjnych, zgłoszonych pod identyfikatorem [X1]. Kierownikiem w/w pracy był skarżący. Wyniki przekazano w postaci zbiorów danych należących do zakresu baz danych EGiB (ewidencji gruntów i budynków) oraz w postaci operatu technicznego zawierającego dokumenty ze sporządzenia mapy z projektem podziału nieruchomości dla działki nr [y1] o pow. 74,5768 ha, położonej w obrębie G., gmina D..
Starosta O. decyzją z 21 lutego 2024 r. odmówił skarżącemu przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (dalej pzgik) dokumentacji technicznej, powstałej w wyniku realizacji pracy geodezyjnej. Odmowę przyjęcia wyników pracy geodezyjnej do pzgik uzasadniono naruszeniem przez wykonawcę art. 12 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
W konsekwencji rozpatrzenia odwołania pełnomocnika skarżącego, od decyzji Starosty O. z dnia 21 lutego 2024 r. odmawiającej przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego będącego wynikiem zgłoszonej pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod identyfikatorem [X1], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego (WINGiK) decyzją z [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty O. w całości i orzekł o odmowie przyjęcia do pzgik wyników prac geodezyjnych Id [X1], zgłoszonych i przekazanych w dniu 31 stycznia 2024 r. Staroście O.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z 26 września 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 457/24, uchylił decyzję WINGiK z [...] r. oraz decyzję Starosty O. z dnia 21 lutego 2024 r. W ocenie Sądu, niewywiązanie się zarówno przez Starostę O. jak też Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego z obowiązku sporządzenia protokołu weryfikacji nr 3, naruszyło gwarantowane w art. 12b ust 6-7 ustawy p.g.k. prawo wykonawcy do ustosunkowanie się do negatywnego wyniku weryfikacji w terminie 14 dni od otrzymania protokołu.
Biorąc pod uwagę treść ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 września 2024 r., Starosta O. zakończył w dniu 11 lutego 2025 r. trzecią weryfikację zgłoszonych prac z wynikiem negatywnym, co zostało utrwalone w protokole weryfikacji nr 3, sporządzonym 11 lutego 2025 r. W protokole tym wykazano następujące nieprawidłowości: "zakres wykorzystanych danych do sporządzenia mapy z projektem podziału nieruchomości przekracza zakres zgłoszonej roboty geodezyjnej": co stanowi naruszenie art. 12 ust.2 pkt 3 p.g.k. W związku z powyższym zwrócono wykonawcy operat techniczny wraz z protokołem weryfikacji nr 3. W dniu 24 lutego 2025 r. skarżący, pisemnie ustosunkował się do negatywnego protokołu weryfikacji nr 3 stwierdzając, że zasięg pracy jest prawidłowy. W tym samym dniu, ponownie złożył zawiadomienie o przekazaniu w całości wyników przedmiotowej pracy geodezyjnej wraz z dokumentacją. W dniu 27 lutego 2025 r. organ poinformował wykonawcę, że nie uwzględniono jego ustosunkowania do negatywnego protokołu weryfikacji nr 3 i zostanie wydana decyzja administracyjna odmawiająca przyjęcia wyników przedmiotowej pracy geodezyjnej do pzgik.
Starosta O. decyzją z 6 marca 2025 r. odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych w postaci dokumentacji technicznej, powstałej w wyniku realizacji pracy geodezyjnej mającej na celu sporządzenie mapy z projektem podziału nieruchomości dla działki nr [y1] położonej w obrębie G., gmina D. objętej zgłoszeniem prac geodezyjnych pod identyfikatorem [X1].
Od powyższej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik wykonawcy, zaskarżając ją w całości. WINGiK decyzją z [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ II instancji, w motywach rozstrzygnięcia wskazał, że istotą sprawy jest odmowa przyjęcia do pzgik dokumentów, przekazanych po zakończeniu zgłoszonych prac geodezyjnych ([X1]), ze względu na ich niezgodność z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Organ wywiódł, że tworzenie dokumentacji geodezyjnej jest elementem wykonywania prac geodezyjnych (art. 2 pkt 1 lit. d ustawy), które wykonawca zgłasza (art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy) a po ich zakończeniu przekazuje staroście odpowiednie zbiory danych lub dokumenty, stanowiące wyniki tych prac, do weryfikacji (art. 12a ust. 1 i 12b ust. 1 ustawy). Wojewoda zaznaczył, że wykonawca na podstawie § 35 Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1670, dalej rozporządzenia ws. standardów), w związku z art. 12a ust. 1 pkt 2 i art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy — skompletował i przekazał w dniu 31 stycznia 2024 r. do organu, dokumentację w postaci operatu technicznego łącznie z plikami danych służącymi do aktualizacji bazy danych EGiB. Przekazany operat techniczny zawiera dokumenty przewidziane w §39 rozporządzenia ws. standardów. Ponadto, zgodnie z § 36 pkt 9, w związku z § 39 pkt 3 rozporządzenia ws. standardów, operat zawiera dokumentację niezbędną do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Starosta w protokole weryfikacji nr 3 z 11 lutego 2025r określił nieprawidłowości i naruszenie przepisów dotyczących dokumentów zawartych w operacie technicznym tj.
1.Zakres wykorzystanych danych do sporządzenia mapy z projektem podziału nieruchomości przekracza zakres zgłoszonej pracy geodezyjnej - naruszenie - art. 12 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1151 z późn. zm.)
WINGiK zaznaczył, że wykonawca ustosunkował się do negatywnego wyniku weryfikacji stwierdzając, że zakres zgłoszonej pracy geodezyjnej jest zgodny z obszarem przedstawionym na mapie z projektem podziału nieruchomości w skali 1:500, tj. jest zgodny z obszarem nowo wydzielanej działki. Podkreślił natomiast, że w celu przedstawienia na mapie z projektem podziału nieruchomości całej działki nr [y2], nabył wydruk mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 na podstawie wniosku o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego znak: [...] z dnia 19 grudnia 2023 r.
WINGiK, mając na względzie stan sprawy i wyjaśnienia wykonawcy przywołał treść przepisów p.g.k. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, "wykonawca prac geodezyjnych zgłasza prace geodezyjne lub prace kartograficzne przed ich rozpoczęciem właściwemu miejscowo staroście, jeżeli celem tych prac jest sporządzenie mapy z projektem podziału nieruchomości". Art. 12 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy stanowi natomiast: "zgłoszenie prac zawiera dane określające obszar objęty zgłaszanymi pracami geodezyjnymi". Zgodnie z art. 12 ust. 3 ww. ustawy: "Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, który otrzymał zgłoszenie prac, udostępnia kopie zbiorów danych lub innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zwanych dalej ’’materiałami zasobu", dotyczące zgłoszenia prac niezwłocznie, nie później niż w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania opłaty, o której mowa w art. 40a ust. 1"; art. 12 ust. 8: "Materiały zasobu udostępnione w związku ze zgłoszeniem prac lub jego uzupełnieniem mogą być wykorzystywane wyłącznie do wykonywania prac geodezyjnych objętych tym zgłoszeniem lub jego uzupełnieniem".
Odnosząc przywołane wyżej regulacje do stanu sprawy WINGiK wywiódł, że z dokumentów powstałych w wyniku przedmiotowej pracy geodezyjnej wynika, że podział polegał na wydzieleniu z działki nr [y1] o pow. 74,5768 ha działki projektowanej nr [y3] o pow. 0,0405 ha, stąd praca geodezyjna oddziaływała na całą działkę nr [y2]. Wykonawca pracy geodezyjnej zgodnie z obowiązującymi przepisami z dziedziny geodezji i kartografii sporządził wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczący całej działki nr [y1] oraz mapę z projektem podziału nieruchomości, na której również przedstawił w skali 1:5000 całą projektowaną działkę nr [y4]. W opinii WINGiK art. 12 ust. 8 ustawy nie pozostawia wątpliwości, że do wykonywania pracy geodezyjnych należy wykorzystać wyłącznie materiały pzgik, udostępnione w związku z konkretnym zgłoszeniem prac. Brak objęcia zasięgiem całej działki podlegającej podziałowi wskazuje, że wykonawca pracy geodezyjnej wykonywał ją poza obszarem określonym w formularzu zgłoszenia prac geodezyjnych, czym naruszył art. 12 ust. 2 pkt 3 ustawy p.g.k.
Na powyższą decyzję, pismem z 12 czerwca 2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiódł wykonawca: Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- naruszenie przepisu art. 12 ust. 8 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 3 p.g.k., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na błędnym rozumieniu zakresu prac geodezyjnych, jak również tego, jakie materiały mogą być wykorzystane przy wykonywaniu tychże prac,
- naruszenie przepisu § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663, dalej rozporządzenie ws. podziałów nieruchomości) w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 3 p.g.k., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne rozumienie zakresu prowadzonych prac geodezyjnych w kontekście koniecznej dokumentacji, która winna być przez wykonawcę sporządzona w tej sprawie;
Mając na uwadze powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W motywach skargi wykonawca wskazał, że Organy I i II instancji naruszyły przepis § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie podziałów nieruchomości w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 3 p.g.k., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne rozumienie pojęcia zakresu prowadzonych prac geodezyjnych w kontekście koniecznej dokumentacji, która winna być przez wykonawcę sporządzona w tej sprawie. Wykonawca wyjaśnił, że teren wyniesienia w skali 1:500 projektowanej dz nr [y3] mieści się w zakresie zgłoszonej roboty geodezyjnej. Natomiast dla reszty terenu, czyli proj. dz. nr [y4] w celu sporządzenia mapy z projektem podziału zakupiono mapę ewidencyjną - postać drukowana (wniosek nr [...]). Mapa ta została zakupiona przez firmę Z. do wykorzystania w działalności gospodarczej - wskaźnik ceny 200%. Wykonawca podniósł, że zgodnie z treścią art. 12 ust. 2 pkt 3 p.g.k. "Zgłoszenie prac zawiera m.in. dane określające obszar objęty zgłaszanymi pracami geodezyjnymi". Skarżący przytoczył następnie definicje ustawową pojęcia prace geodezyjne (art.2 pkt 1 p.g.k.). W kontekście powyższego wskazał, że prace geodezyjne wykonywane są wyłącznie na terenie wydzielanej działki nr [y3], natomiast poza obszarem tej działki wykonywane są co najwyżej prace kartograficzne, zdefiniowane w dalszej części wspominanej ustawy. Skarżący przywołał również treść §8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie podziałów nieruchomości, który w ustępie 1 stanowi: "Jeżeli podział nieruchomości polega na wydzieleniu działki o powierzchni do 33 % powierzchni nieruchomości podlegającej podziałowi, przepisy § 6-7 stosuje się tylko do tych odcinków granic nieruchomości, do których dochodzą projektowane granice podziału." W kolejnej jednostce redakcyjnej §8 wskazano zaś, że przez odcinek granicy nieruchomości, o którym mowa w ust. 2, rozumie się odcinek wyznaczony przez dwa najbliższe punkty załamania granicy. Skarżący zwrócił uwagę, że wydzielana działka nr [y3] o powierzchni 0,0405 ha odpowiadać ma powierzchni do 33% dzielonej działki nr [y1] wynoszącej łącznie 74,5768 ha. Działkę [y4] wyliczono z różnicy. Na terenie tym nie wykonywano jakichkolwiek prac geodezyjnych związanych m.in. z przyjęciem granic nieruchomości, dlatego brak podstaw do rozciągania na ten teren pojęcia prac geodezyjnych, zgodnie z treścią przywołanego art. 12 ust. 2 pkt cyt. Ustawy. W opinii skarżącego zarówno organ I jak i II instancji dokonały błędnej interpretacji normy z art. 12 ust. 8 p.g.k. Literalne brzmienie tego przepisu stanowi o tym, że udostępnione przez organ materiały mogą być wykorzystywane wyłącznie na potrzeby konkretnego zgłoszenia lub jego uzupełnienia, i nie mogą być wykorzystywane w innym postępowaniu (każdorazowo w każdym postępowaniu występować trzeba o udostępnienie nowych materiałów) a nie jak organ błędnie wskazuje w zaskarżonej decyzji, że do wykonywania prac geodezyjnych mogą być wykorzystane wyłącznie materiały pzgik udostępnione w związku ze zgłoszeniem. Wykonawca prac geodezyjnych mógł zatem posłużyć się do obszaru nieobjętego pracami geodezyjnymi zakupioną mapą ewidencyjną w postaci drukowanej. Wskazana norma prawna tego nie wyłącza.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Bezpośrednio odnosząc się do argumentacji skarżącego organ wskazał, że przytoczony przez skarżącego §8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie podziałów nieruchomości, zezwala w ustalonych okolicznościach (podział do 33%) na pominięcie przeprowadzenia określonych czynności związanych z podziałem nieruchomości, ale odnosi się wyłącznie do czynności przyjęcia granic. Z tych i tylko tych czynności można było, w oparciu o ww. normę zrezygnować na pozostałym obszarze. Organ wskazał, że do wykonywania pracy geodezyjnej należy wykorzystywać wyłącznie materiały pzgik, udostępnione w związku z konkretnym zgłoszeniem prac. Brak objęcia zasięgiem całej działki podlegającej podziałowi wskazuje, że wykonawca pracy geodezyjnej wykonywał ją poza obszarem określonym w formularzu zgłoszenia prac geodezyjnych, czym naruszył art. 12 ust. 2 pkt 3 ustawy.
Podczas rozporowy, skarżący po okazaniu operatu technicznego wyjaśnił: punkty odcinka granicy działki wydzielanej [y3] przylegają od strony południowej do granicy działki [z1] i działki [z2] i są wyznaczone przez punkty graniczne od [z3] przez [z4] do [z5]. Natomiast granica odcinka działki dzielonej w relacji północ-południe wyznaczona jest przez punkt graniczny [z6] do [z3] (północno-wschodni narożnik działki [z7]) i jest to odcinek granicy pasa drogowego drogi publicznej numer [y5]. Punkty graniczne [z3], [z4] i [z5] były wznawiane, zaś punkt [z6] przyjęty bez wznowienia. Granice działki [y3] wyznaczone zostały po tych powyżej wymienionych odcinkach granicy działki numer [y1] (działki dzielonej) i przez punkty graniczne działki wydzielonej, które w jej północnej części są wyznaczone przez punkty [z7] i [z8].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 795/07).
Zastrzec należy również, że sprawa była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z 26 września 2025 r (sygn. akt II SA/Ol 457/24) uchylił decyzje wojewody z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia 21 lutego 2024 r.
Kontrola zaskarżonej decyzji wymaga zatem zbadania czy organ wykonał zalecenia zawarte w powołanym wyroku. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) dalej "p.p.s.a." ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ponadto art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2022 r. II OSK 2780/19, z 10 stycznia 2023 r. III OSK 6503/21).
Reasumując, ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu, i co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, nie mogą podlegać ponownej ocenie.
WSA w Olsztynie w wyroku z 26 września 2025 r (sygn. akt II SA/Ol 457/24) wskazał, że organ obowiązany był sporządzić protokół weryfikacyjny i zwróć wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz ze sporządzonym przez siebie protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Pozbawienie skarżącego opisywanego uprawnienia pociągało za sobą naruszenie art. 12b ust. 8 p.g.k., który uprawnia organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej do wydania decyzji jedynie, jeżeli organ ten "nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych". Aby organ mógł nie uwzględnić stanowiska wykonawcy, musiał on najpierw mieć możliwość przedstawienia swojego stanowiska.
Organy uzupełniły ww. naruszenie procesowe. Starosta O. zakończył w dniu 11 lutego 2025 r. trzecią weryfikację zgłoszonych prac z wynikiem negatywnym, co zostało utrwalone w protokole weryfikacji nr 3, sporządzonym w dniu 11 lutego 2025 r. Mimo uzupełnienia wskazanych w wyroku z 26 września 2025 r (sygn. akt II SA/Ol 457/24) braków formalnych, jakimi obciążona była procedura weryfikacji zgłoszonych prac geodezyjnych rozstrzygnięcia organów obu instancji nie odpowiadają kryterium legalności. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy dopuściły się nowych naruszeń prawa, które nie były przedmiotem oceny sądu w wyroku z 26 września 2025 r.
Przedmiotem skargi jest decyzja w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyniku prac geodezyjnych wykonanych przez skarżącego. Wyjaśnić zatem należy, że stosownie do art. 12a ust. 1 p.g.k., wykonawca prac geodezyjnych po wykonaniu zgłoszonych prac jest obowiązany złożyć do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne, zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac, dołączając wyniki prac geodezyjnych w postaci:
1) zbiorów nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10-12;
2) dokumentów wymaganych przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnionych kopii.
Natomiast organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, zgodnie art. 12b ust. 1 p.g.k., weryfikuje je pod względem:
1) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:
a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;
b) kompletności przekazywanych wyników,
2) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych.
W myśl art. 12b ust. 3 i 4 p.g.k. wyniki weryfikacji utrwala się w protokole (wynik może być pozytywny lub negatywny), a podstawę do przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Z kolei w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (art. 12b ust. 6). Wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma wówczas prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12b ust. 7). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (art. 12b ust. 8).
Z powyższych przepisów wynika wprost, że procedura weryfikacji zgłoszonej pracy geodezyjnej jest dwuetapowa. Pierwszym etapem tej procedury jest przekazanie materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych przez ich wykonawcę do organu prowadzącego ewidencję gruntów (ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej), który przeprowadza ich weryfikację pod względem kryteriów określonych w art. 12b ust. 1 p.g.k. Ten etap oparty jest wyłącznie na czynnościach materialno-technicznych i kończy się protokołem weryfikacyjnym. Natomiast drugi jest stricte procesowy, dlatego też powinien odpowiadać regułom postępowania administracyjnego określonym w k.p.a.
W przedmiotowej sprawie w pierwszym etapie weryfikacji (opartym na czynnościach materialno-technicznych) starosta dokonał z wynikiem negatywnym weryfikacji zgłoszonej pracy geodezyjnej wskazując na naruszenie art. 12 ust. 2 pkt 3 p.g.k. (protokół 3). Wykonawca ustosunkował się do negatywnego wyniku weryfikacji stwierdzając, że zakres zgłoszonej pracy geodezyjnej jest zgodny z obszarem przedstawionym na mapie z projektem podziału nieruchomości, tj. jest zgodny z obszarem nowo wydzielanej działki. Organ I instancji nie zaakceptował wyjaśnień wykonawcy co poskutkowało wydaniem decyzji z 6 marca 2025 r. o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej, powstałej w wyniku realizacji pracy geodezyjnej, która utrzymana została w mocy przez WINGiK.
Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jednocześnie organ odwoławczy wprost stwierdził, że przekazany przez wykonawcę operat techniczny zawiera dokumenty przewidziane w § 39 rozporządzenia ws. standardów. Ponadto, zgodnie z § 36 pkt 9, w związku z § 39 pkt 3 rozporządzenia ws. standardów, operat zawiera dokumentację niezbędną do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do sygnalizowanego przez organy naruszenia art. 12 ust. 2 pkt 3 ustawy p.g.k., a właściwie oceny, tezy organów, że w wykonawca pracy geodezyjnej wykonywał ją poza obszarem określonym w formularzu zgłoszenia prac geodezyjnych i korzystał w ramach wykonywania pracy geodezyjnych z innych materiałów pzgik, niż udostępnione w związku z konkretnym zgłoszeniem prac.
Obszar zgłoszenia (poligonu), dokonanego przez wykonawcę, nie obejmował zasięgiem całej działki nr [y2]. Skarżący wykazał współrzędne tworzące poligon o powierzchni 0,9156 ha, obejmując zgłoszeniem prac geodezyjnych wyłącznie część działki nr [y1]o pow. ewidencyjnej 74,5768 ha. Przyjąć należy, że w niniejszej sprawie nie istniała konieczność objęcia pracami geodezyjnymi całej działki nr [y1]o pow. ewidencyjnej 74,5768 ha.
W kontekście powyższego wskazać należy na treść art. 100 u.g.n. zgodnie z którym Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, sposób i tryb dokonywania podziałów nieruchomości, z uwzględnieniem sposobu postępowania przy sporządzaniu dokumentów wymaganych w tym postępowaniu oraz rodzaje i treść tych dokumentów. Tym samym Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego obejmuje postępowanie związane z podziałem nieruchomości w tym zasady sporządzania towarzyszącej procesowi dokumentacji. Przepisy te stanowią lex specialis w obszarze, który regulują. Nie mogą one oczywiste być sprzeczne (lub być interpretowane w kierunku sprzeczności) z przepisami ustawy (w tym p.g.k.), lecz traktować należy ja jako regulacje precyzujące i uszczegóławiające normy ogólne wynikające z ustawy, ewentualnie kreują wyjątki od zasad wynikających z norm ogólnych. Zgodnie z brzmieniem § 7 ust.1 rozporządzenia w sprawie podziałów nieruchomości z czynności przyjęcia granic nieruchomości podlegającej podziałowi sporządza się protokół, o którym mowa w art. 97 ust. 1a pkt 5. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z brzmieniem kolejnej jednostki redakcyjnej §7 tj. jego ust. 2 protokół ten zawiera w szczególności: szkic przebiegu granic nieruchomości podlegającej podziałowi (pkt.3); opis przebiegu granic i położenia punktów granicznych nieruchomości podlegającej podziałowi (pkt. 4). Jednocześnie §8 ust.1 rozporządzenia w sprawie podziałów nieruchomości wskazuje: Jeżeli podział nieruchomości polega na wydzieleniu działki o powierzchni do 33 % powierzchni nieruchomości podlegającej podziałowi, przepisy § 6-7 stosuje się tylko do tych odcinków granic nieruchomości, do których dochodzą projektowane granice podziału, a ust. 2, że przez odcinek granicy nieruchomości, o którym mowa w ust. 2, rozumie się odcinek wyznaczony przez dwa najbliższe punkty załamania granicy. Celem przepisu było ograniczenie zakresu czynności i dokumentacji niezbędnej w przypadku, gdy z działki o dużej powierzchni wydzielany jest jej mały fragment. Wbrew twierdzeniom organu II instancji, regulacje rozporządzenia w sprawie podziałów nieruchomości nie odnosi się wyłącznie do czynności przyjęcia granic. Stwierdzenia takie jest sprzeczne z samą delegacja do jego wydania. W sposób wyraźny art. 100 u.g.n. odnosi się do sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, z uwzględnieniem sposobu postępowania przy sporządzaniu dokumentów wymaganych w tym postępowaniu oraz rodzaju i treść tych dokumentów. Przepis zawierający delegację do jego wydania zawarty jest w ustawie o gospodarce nieruchomościami, lecz nie można przyjąć by wydana na jego podstawie regulacje nie wpływały na cały, szeroko pojęty, proces podziału nieruchomości. Wskazać należy w tym miejscu na relację postępowania zmierzającego do wydania decyzji w przedmiocie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyniku prac geodezyjnych i postępowania dotyczącego podziału nieruchomości regulowanego ustawą o gospodarce nieruchomościami. Proces prowadzący do podziału nieruchomości składa się z etapów technicznych i prawnych, które wzajemnie się uzupełniają. Geodeta wykonuje pomiary i opracowuje projekt podziału, a następnie składa operat techniczny. Starosta dokonuje jego weryfikacji, a przyjęcie operatu do państwowego zasobu geodezyjnego stanowi potwierdzenie, że dane są prawidłowe i mogą być podstawą dalszych czynności administracyjnych. Na tej podstawie właściciel lub użytkownik wieczysty może złożyć wniosek o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Organ administracji (wójt, burmistrz lub prezydent miasta) prowadzi postępowanie, w ramach którego ocenia zgodność projektu podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy. Postępowanie kończy się decyzją administracyjną zatwierdzającą podział, która ma charakter konstytutywny – dopiero od jej uprawomocnienia powstają nowe działki w sensie prawnym. Przyjęcie operatu do zasobu i decyzja o podziale pozostają więc w ścisłej relacji: operat stanowi techniczną podstawę decyzji, a decyzja nadaje moc prawną ustaleniom zawartym w dokumentacji geodezyjnej.
Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, że stosowanie §8 rozporządzenia w sprawie podziałów nieruchomości rozciągnąć należy na proces prac geodezyjnych związanych z podziałem nieruchomości. Jego postanowienia winny być odnoszone odpowiednio do opracowania dokumentacji geodezyjnej. Wówczas prace geodezyjne, których celem jest sporządzenie mapy z projektem podziału nieruchomości (art. 12 ust.1 pkt 3 lit. f) dotyczyć będą tych odcinków granic nieruchomości, do których dochodzą projektowane granice podziału tj. odcinek wyznaczony przez dwa najbliższe punkty załamania granicy. W przedmiotowej sprawie będą to punkty [z5] i [z3].
W przedmiotowej sprawie podział polegał na wydzieleniu z działki nr [y1] o pow. 74,5768 ha działki projektowanej nr [y3] o pow. 0,0405 ha. Działka 0,0405 ha stanowi około 0,0543 % powierzchni działki 74,5768 ha., oznacza to, że jest to mniej niż 1 promil powierzchni większej działki. Z całą pewnością powierzchnia działki wydzielanej była mniejsza niż 33% powierzchni nieruchomości głównej. Tym samym organ nie miał podstaw do przyjęcia, że konieczne jest zgłoszenie prac geodezyjnych dla całej działki nr [y1] o pow. 74,5768. Nie doszło zatem do naruszenia przez wykonawcę 12 ust. 2 pkt 3 p.g.k. Wskazać należy również, że organ II instancji błędnie interpretował treść art. 12 ust. 8 p.g.k. wskazując, że do wykonywania pracy geodezyjnych należy wykorzystać wyłącznie materiały pzgik udostępnione w związku ze zgłoszeniem. Treść omawianej jednostki redakcyjnej art. 12 p.k.k. jest inna i wskazuje, że materiały zasobu udostępnione w związku ze zgłoszeniem prac lub jego uzupełnieniem mogą być wykorzystywane wyłącznie do wykonywania prac geodezyjnych objętych tym zgłoszeniem lub jego uzupełnieniem. Norma jaką wyinterpretować należy z przepisu nie pozwala wykorzystywać materiałów zasobu udostępnionych w związku ze zgłoszeniem do innych niż objęte zgłoszeniem prac geodezyjnych (w ramach kolejnych zgłoszeń). Powyższe zapobiegać ma wielokrotnemu wykorzystywaniu udostępnionych w ramach jednego zgłoszenia materiałów pzgik. Regulacja nie zawiera zaś nakazu korzystania wyłącznie z udostępnionych materiałów. Skarżący mógł zatem skorzystać pomocniczo z innych niż udostępnione źródeł.
W sprawie nie zaistniało zatem wskazane przez organy obu instancji jako podstawa odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych naruszenie art. 12 ust. 2 pkt 3 p.g.k. Wobec powyższego brak było podstaw do wydania decyzji odmowej. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.
O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).