II SA/Ol 450/24

II SA/Ol 450/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-08-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Osipuk
Grzegorz Klimek
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art.133 par.1, art.134 par.1, art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1587
art.35 ust.6, art.38b ust.1 pkt 1, ust.3-5
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1579
art.15 ust.2-3, art.17 ust.1 i ust.4
Ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi B. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu instalacji do mechaniczno-cieplnego przetwarzania odpadów na listę instalacji komunalnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 5 października 2023 r. Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego, na podstawie art. 38b ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm., dalej jako: u.o.o.), w związku z wnioskiem (...) S.A. z siedzibą w W. (dalej jako: Spółka lub strona skarżąca) z 2 lutego 2023 r. o ujęcie instalacji w R. na liście instalacji komunalnych funkcjonujących w województwie warmińsko-mazurskim w kategorii – Instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych i wydzielenia z niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, odmówił wpisu instalacji do mechaniczno-cieplnego przetwarzania odpadów zlokalizowanej na działce (...) obręb R., gmina S., powiat i. prowadzonej przez Spółkę na listę instalacji komunalnych, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 1 u.o.o.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 6 u.o.o. instalacją komunalną może być wyłącznie instalacja z technologią do mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych (MBP) lub składowisko odpadów. Instalacja mechaniczno-cieplnego przetwarzania odpadów, należąca do Spółki, nie posiada części do ich biologicznego przetwarzania (kompostowania/stabilizacji tlenowej lub fermentacji), a zatem nie można jej uznać za instalację komunalną i tym samym, nie jest możliwe wpisanie jej na listę instalacji komunalnych, o której mowa w art. 38b ust. 1 u.o.o.
Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie, kwestionując wydane rozstrzygnięcie. Podniosła, że Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz.U. L 312 z 22.11.2008, s. 3 , dalej jako: Dyrektywa 2008/98), posługując się pojęciem instalacji unieszkodliwiania odpadów, czy instalacji do odzysku zmieszanych odpadów komunalnych, w żadnym przepisie nie zawęża możliwych do stosowania w gospodarowaniu odpadami komunalnymi typów tych instalacji do instalacji mechaniczno-biologicznych, dając swobodę korzystania z każdej instalacji unieszkodliwiania czy odzyskiwania odpadów komunalnych, która spełnia wymogi w zakresie "najlepszych dostępnych technik". Zgodnie zaś z art. 3 pkt 10 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz.U. L 334 z 17.12.2010, s. 17, dalej jako: Dyrektywa 2010/75), "najlepsze dostępne techniki" oznaczają najbardziej efektywny i zaawansowany etap rozwoju i metod prowadzenia danej działalności, który wskazuje możliwe wykorzystanie poszczególnych technik jako podstawy przy ustalaniu dopuszczalnych wielkości emisji i innych warunków pozwolenia, mających na celu zapobieganie powstawaniu, a jeżeli nie jest to możliwe, ograniczenie emisji i oddziaływania na środowisko jako całość, a lit. a-c tego punktu, wskazują, że "techniki" obejmują zarówno stosowane technologie, jak i sposób, w jaki dana instalacja jest projektowana, budowana i utrzymywana, eksploatowana i wycofywana z eksploatacji; "dostępne techniki" oznaczają techniki o takim stopniu rozwoju, który pozwala na ich wdrożenie w danym sektorze przemysłu, zgodnie z istniejącymi warunkami ekonomicznymi i technicznymi, z uwzględnieniem kosztów i korzyści, nawet jeżeli techniki te nie są wykorzystywane lub nie zostały opracowane w danym państwie członkowskim, o ile są one dostępne dla operatora; "najlepsze" oznacza najbardziej efektywne w osiąganiu wysokiego ogólnego poziomu ochrony środowiska jako całości. O ile zatem technologia mechaniczno-cieplna spełnia wszelkie wymogi najlepszych dostępnych technik, powinna być dopuszczona do stosowania w zakresie gospodarowania zmieszanymi odpadami komunalnymi. Tym samym, zdaniem Spółki, organ pierwszej instancji winien wydać rozstrzygnięcie z uwzględnieniem art. 3 pkt 15, pkt 20 oraz art. 16 ust. 1 i 3 Dyrektywy 2008/98 oraz art. 5 ust. 1 i art. 11 pkt b) i e) Dyrektywy 2010/75, lecz z pominięciem art. 35 ust. 6 u.o.o. Dodatkowo w piśmie z 28 listopada 2023 r. pełnomocnik Spółki podniósł, że art. 35 ust. 6 u.o.o. jest złą transpozycją prawa UE. W ocenie Spółki nie można odczytywać art. 35 ust. 6 u.o.o. jako przepisu wprowadzającego jedyną możliwą technologię (tzn. biologiczno-mechaniczną), którą można stosować w zakresie przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, gdyż taka interpretacja prawa krajowego prowadziłaby do osłabienia efektywności prawa UE, uniemożliwiając postępowanie z niesegregowanymi odpadami komunalnymi zgodne z wymogami hierarchii postępowania, określonymi w art. 17 ust. 1 pkt 1-5 u.o.o. Spółka powołała się przy tym na opinie prawne, w których wskazano, że instalacja Spółki spełnia wymogi określone w art. 35 ust. 6 pkt 1 u.o.o. jako realizująca wymagania najlepszej dostępnej technologii, o której mowa w art. 207 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, mimo że nie zachodzi w niej wprost "mechaniczno-biologiczne przetwarzanie niesegregowanych odpadów komunalnych i wydzielanie z niesegregowanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku". Wyjaśniono, że przedmiotowa instalacja funkcjonuje od ok. 10 lat i posiada pozwolenie zintegrowane z uwzględnieniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Do 6 września 2019 r. instalacja posiadała status Regionalnej Instalacji do Przetwarzania Odpadów Komunalnych (RIPOK),a obecnie instalacja, ze względu na brak wpisu na listę instalacji komunalnych, uprawnionych do przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, funkcjonuje na podstawie przepisów przejściowych jako sortownia zmieszanych odpadów komunalnych. Wskazano, że w przypadku braku wpisu do 31 grudnia 2023 r. na listę instalacji komunalnych straci ona podstawę prawną do przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, co wiąże się z ryzykiem zamknięcia zakładu oraz zwolnieniami grupowymi, które dotkną pracowników Spółki.
Decyzją z 9 kwietnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu podano, że na mocy decyzji z 4 listopada 2016 r. udzielono Spółce pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do mechaniczno - cieplnego przetwarzania odpadów, która miała zostać zlokalizowana na działce nr (...), zaklasyfikowanej jako instalacja w gospodarce odpadami dla odpadów innych niż niebezpieczne z wyłączeniem działań realizowanych podczas oczyszczania ścieków komunalnych - do odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcania. Prowadzony w przedmiotowej instalacji proces technologiczny polega na sterylizacji odpadów w autoklawach, a następnie na mechanicznym sortowaniu wysterylizowanych odpadów. Podniesiono, że na mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. z 20 listopada 2012 r. udzielono pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej instalacji. Wskazano, że w świetle definicji zawartej w art. 35 ust. 6 u.o.o. instalacją komunalną może być wyłącznie instalacja z technologią do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów niesegregowanych (zmieszanych) i składowisko odpadów. Natomiast instalacja mechaniczno-cieplnego przetwarzania odpadów nie posiada części do ich biologicznego przetwarzania (kompostowania/stabilizacji tlenowej lub fermentacji). Tym samym instalacja taka nie spełnia przesłanek pozwalających na uznanie jej za instalację komunalną. W ocenie organu odwoławczego treść art. 35 ust. 6 u.o.o. jest jednoznaczna, a normy zawartej w tym przepisie nie sposób uznać za pozostającą w sprzeczności ze wskazanym w art. 1 u.o.o. celem tego aktu prawnego. Zatem przepis art. 35 ust. 6 u.o.o. odczytywać należy zgodnie z jego literalnym brzmieniem. Skoro zatem znajdująca się w prowadzonym przez Spółkę zakładzie instalacja nie zapewnia możliwości biologicznego przetwarzania odpadów, to nie można uznać tej instalacji za instalację komunalną w rozumieniu art. 35 ust. 6 u.o.o. Jednocześnie Kolegium wskazało, że nie ma podstaw do wydania rozstrzygnięcia wyłącznie w oparciu o powołaną w odwołaniu Dyrektywę 2008/98 oraz Dyrektywę 2010/75, z pominięciem art. 35 ust. 6 u.o.o., gdyż Dyrektywy są aktami ustawodawczymi wyznaczającymi cel, który muszą osiągnąć kraje UE. Natomiast sposób jego osiągnięcia określają poszczególne kraje za pośrednictwem swoich własnych aktów prawnych. Dyrektywy nie posiadają charakteru normatywnego i co do zasady nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięć kierowanych do osób fizycznych lub prawnych. W ocenie Kolegium przepisy powołanych Dyrektyw nie są wystarczająco precyzyjne oraz kompletne, by mogły stanowić samodzielną podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.
W skardze na powyższą decyzję Spółka zarzuciła naruszenie:
- art. 6 k.p.a. poprzez oparcie się organów orzekających wyłącznie na wykładni literalnej przepisów regulujących gospodarkę odpadami, bez potwierdzenia wyników tej wykładni wykładnią funkcjonalną oraz systemową, uwzględniającą w szczególności przepisy Dyrektywy 2010/75 oraz przepisy Dyrektywy 2008/98, czyli w istocie dokonania przez organy orzekające wykładni contra legem;
- art. 3 pkt 10 oraz art. 6, art. 14, art. 15 ust. 2, art. 17 ust. 2 Dyrektywy 2010/75 w związku z art. 3 pkt 20 oraz art. 16 ust. 1 Dyrektywy 2008/98 poprzez zastosowanie w sprawie art. 35 ust. 6 u.o.o. oraz art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1579 ze zm., dalej jako: ustawa zmieniająca u.o.o.), zamiast ich pominięcia w wykładni podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w zakresie wymogu stosowania technologii mechaniczno-biologicznej jako warunku przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, co skutkowało naruszeniem przepisów wskazanych dyrektyw, które są bezwarunkowe, wystarczająco przejrzyste i precyzyjne a ich brzmienie wskazuje, że instalacją komunalną może być każda instalacja, która spełnia wymogi w zakresie najlepszych dostępnych technik, w tym wykorzystująca technologię mechaniczno-cieplną (MCP) przy przetwarzaniu zmieszanych odpadów komunalnych, a nie tylko instalacja wykorzystująca technologię mechaniczno-biologiczną (MBP);
- art. 4 ust. 1 i 2 i art. 13 Dyrektywy 2008/98 poprzez zastosowanie w sprawie art. 35 ust. 6 oraz art. 15 ust. 2 i 3 ustawy zmieniającej u.o.o., zamiast ich pominięcia w wykładni podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w zakresie wymogu stosowania technologii mechaniczno-biologicznej jako warunku przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, z tej racji, że uniemożliwiają osiągnięcie celu zamierzonego przez akt unijny (effet utile), w szczególności w zakresie (a) postępowania z odpadami, zgodnie z zasadą hierarchii, poprzez podejmowanie środków sprzyjających rozwiązaniom, które dają najlepszy dla środowiska wynik całkowity, co przekłada się w konsekwencji na (b) brak możliwości stosowania rozwiązań w wyższym stopniu chroniących zdrowie ludzkie i środowisko;
- art. 6, art. 14, art. 15 ust. 2, art. 17 ust. 2 Dyrektywy 2010/75 poprzez zastosowanie w sprawie art. 35 ust. 6 oraz art. 15 ust. 2 i 3 ustawy zmieniającej u.o.o., zamiast ich pominięcia w wykładni podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w zakresie wymogu stosowania technologii mechaniczno-biologicznej jako warunku przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, co skutkuje naruszeniem praw podmiotowych Spółki do prowadzenia działalności w zakresie gospodarowania zmieszanymi odpadami komunalnymi na podstawie ostatecznego i prawomocnego pozwolenia zintegrowanego, przy wykorzystaniu instalacji spełniającej wymogi najlepszych dostępnych technik;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 38b ust. 5 u.o.o. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji w mocy w sytuacji, gdy instalacja zakładu w R. na dzień składania wniosku spełniała wymagania dla instalacji komunalnej, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 1 u.o.o. w związku ze wskazanymi wyżej regulacjami prawa UE.
W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zwrot kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła, że organy nie przyjęły za podstawę orzekania Dyrektywy 2008/98 oraz Dyrektywy 2010/75, mimo że sprawa objęta jest zakresem zastosowania prawa UE i spełnione są warunki prawne nakazujące organom postępować zgodnie z zasadą bezpośredniego skutku prawa UE. Powołując się na treść art. 6, art. 17 ust. 2, art. 15 ust. 2, art. 14 ust. 3, art. 3 pkt 10 Dyrektywy 2010/75 oraz art. 16 ust. 1 Dyrektywy 2008/98, a także decyzję wykonawczą Komisji (UE) 2018/1147 z dnia 10 sierpnia 2018r. ustanawiająca konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do przetwarzania odpadów zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75 wskazano, że przepisy te w sposób wystarczająco przejrzysty i precyzyjny oraz bezwarunkowo wskazują, że na etapie wydawania pozwolenia zintegrowanego organ nie może narzucić podmiotowi prywatnemu określonej techniki, rozumianej jako (a) technologia, która ma być w instalacji stosowania, (b) sposób projektowania, budowania, utrzymania, eksploatowania i wycofywania z eksploatacji. Z tego względu, w ocenie skarżącej, tym bardziej za rażąco sprzeczne z powołanymi przepisami należy uznać wprowadzenie w ustawie jednej możliwej technologii, która ma być stosowana w gospodarowaniu zmieszanymi odpadami komunalnymi, gdyż oznaczałoby to de facto wskazanie konkretnej techniki, wiążącej na etapie wydawania pozwolenia, zwłaszcza w sytuacji, gdy Dyrektywa 2008/98 w przepisach określających zasady budowy sieci do unieszkodliwiania odpadów i instalacji do odzysku zmieszanych odpadów komunalnych nie wprowadza w tym zakresie żadnych ograniczeń i odwołuje się do obiektywnej przesłanki, spełniania kryterium "najlepszych dostępnych technik", definiowanego na gruncie Dyrektywy 2010/75. W ocenie strony skarżącej nadrzędnym celem jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska, o którym mowa w art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864), przy czym w europejskim prawie gospodarowania odpadami ważne znaczenie ma stopień racjonalności celów oraz środki i metody osiągnięcia danego celu. Osiąganiu tak wskazanych celów służyć mają m.in. przepisy Dyrektywy 2010/75, wymagające wprowadzania "najlepszych dostępnych technik", w miarę jak pojawiają się w obrocie gospodarczym. Z tej racji przepisy krajowe, kształtujące system gospodarowania odpadami komunalnymi, muszą cechować się otwartością na możliwość wprowadzania zmian, w tym także w zakresie gospodarowania zmieszanymi odpadami komunalnymi. w związku z pojawiającymi się na rynku "najlepszymi dostępnymi technikami". Dyrektywa 2010/75 przewiduje, że podstawowym etapem stosowania prawa, w którym następuje ocena "najlepszych dostępnych technik" jest etap wydawania pozwolenia zintegrowanego, a nie etap ogólnej legislacji. Tym samym, ustanowienie w przepisach ustawowych jednej "najlepszej dostępnej techniki", która powinna być stosowana w zakresie gospodarowania zmieszanymi odpadami komunalnymi powoduje, że system prawa krajowego nie będzie w stanie realizować podstawowego celu jaki przyświecał tworzeniu prawa odpadowego UE, tj. zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska, które zakłada ustawiczne wprowadzanie do obrotu "najlepszych dostępnych technik". Strona skarżąca podniosła, że zasadność stosowania technologii mechaniczno-biologicznego przetwarzania została podważona w raporcie Najwyższej Izby Kontroli opublikowanym 14 lipca 2020 r., w którym instalacje MBP zostały skrytykowane pod kątem systemowym i ze względu na brak realizacji celów unijnych w zakresie hierarchii postępowania z odpadami. Krytycznie na temat technologii MBP wypowiada się także Komisja Europejska twierdząc, że należy dążyć do stopniowej eliminacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych na rzecz innych form gospodarowania odpadami. Jak wskazano zaś w Dyrektywie 2010/75, w celu uwzględnienia rozwoju najlepszych dostępnych technik lub innych zmian instalacji, należy regularnie poddawać ponownemu rozpatrzeniu warunki pozwolenia oraz, w stosownych przypadkach, dokonywać ich aktualizacji, w szczególności w przypadku gdy przyjmuje się nowe lub uaktualnione konkluzje dotyczące BAT. W ocenie strony skarżącej przepisy art. 35 ust. 6 u.o.o. oraz art. 15 ust. 2 i 3 ustawy zmieniającej u.o.o. stoją w sprzeczności z wymogami w zakresie postępowania z odpadami, zgodnie z zasadą hierarchii, przez podejmowanie środków sprzyjających rozwiązaniom, które dają najlepszy dla środowiska wynik całkowity, jak również z wymogami stosowania rozwiązań w wyższym stopniu chroniących zdrowie ludzkie i środowisko. Podano, że technologia MCP pozwala na odzysk zmieszanych odpadów komunalnych w sposób istotnie ograniczający emisje gazów cieplarnianych (dwutlenku węgla i metanu), ograniczając ślad węglowy oraz uciążliwości zapachowe, co jest ogromnym problemem instalacji stosujących technologię MBP. W związku z powyższym przedmiotowa instalacja nie stanowi sortowni odpadów, lecz instalację do mechaniczno-cieplnego przetwarzania odpadów, która pozwala na zagospodarowanie frakcji biodegradowalnej z wykorzystaniem innej technologii niż jej biologiczne przetworzenie. Mając na uwadze powyższe, art. 15 ust. 2 ustawy zmieniającej u.o.o. nie może znaleźć zastosowania do tej instalacji. Wskazano przy tym, że przepisy Dyrektywy 2010/75 w związku z przepisami Dyrektywy 2008/98 kształtują uprawnienia jednostek do podejmowania działalności gospodarczej, m.in. w zakresie gospodarowania zmieszanymi odpadami komunalnymi pod odpowiednimi warunkami, tj. tworząc po stronie tych podmiotów publiczne prawa podmiotowe do otrzymania zezwolenia na działalność, określoną Załącznikiem I tej Dyrektywy, o ile stosowana technika, w tym technologia spełnia kryteria "najlepszych dostępnych technik". Częścią uprawnień, które są przedmiotem kontroli na etapie wydawania pozwolenia zintegrowanego, jest możliwość stosowania przez podmiot prywatny "najlepszych dostępnych technik", powstających w warunkach konkurencyjnego rynku odpadowego kontrolowanych przez państwa członkowskie odnośnie do spełniania wymogów środowiskowych. Z tej racji w sferze praw i wolności gospodarczych pozostaje możliwość stosowania przez podmiot prywatny opracowanej techniki, w tym technologii, w zakresie gospodarowania odpadami, o ile spełnia ona wymogi w zakresie "najlepszych dostępnych technik", a ograniczenie tych praw może być stosowane tylko w związku z koniecznością ochrony środowiska, w tym zdrowych warunków życia. Podniesiono, że instalacja uzyskała pozwolenie zintegrowane w 2016 r., w ramach którego, od jego zmiany w 2017 r., miała możliwość gospodarowania zmieszanymi odpadami komunalnymi, a pozwolenie zostało udzielone w ramach tych samych zasad wprowadzonych przepisami prawa UE, jakie obowiązują dzisiaj. Instalacja posiadała status Regionalnej Instalacji do Przetwarzania Odpadów Komunalnych dla Regionu (...) woj. warmińsko-mazurskiego i była wpisana do Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Warmińsko-Mazurskiego na lata 2016-2022 oraz była ujęta w uchwale Nr XXI11/524/16 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 28 grudnia 2016 r. w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa warmińsko-mazurskiego na lata 2016-2022. Instalacja była uprawniona do przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej u.o.o., przetwarzała zmieszane odpady komunalne z wielu miast i gmin, wygrywała przetargi, realizowała wszelkie wymogi stawiane instalacjom. Na skutek wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej u.o.o., mimo braku zmian w dyrektywach unijnych, doszło do pozbawienia instalacji możliwości prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych. Doszło zatem do sytuacji, w której jednostka (osoba prawna) została pozbawiona możliwości dalszego prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych w oparciu o technologię MCP, która jest w pełni zgodna z dyrektywami unijnymi regulującymi przetwarzanie zmieszanych (niesegregowanych) odpadów komunalnych, a tym samym bezpośrednie uprawnienie strony skarżącej wynikające z prawa unijnego stało się niemożliwe do zrealizowania z winy państwa członkowskiego UE. Instalacja na dzień składania wniosku spełniała bowiem wymagania dla instalacji komunalnej, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 1 u.o.o. w związku ze wskazanymi regulacjami prawa UE.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 29 sierpnia 2024 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i złożył do akt wniosek o zadanie pytania Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej: "czy art. 3 pkt 10 oraz art. 6, art. 14, art. 15 ust. 2, art. 17 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz.U. L 334 z 17.12.2010, s. 17) w związku z art. 3 pkt 20, art. 4 ust. 1 i 2, art. 13 oraz art. 16 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.U. L 312 z 22.11.2008, s.3) można interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie wprowadzeniu w porządku krajowym ustawowego wymogu stosowania jednego rodzaju technologii służącej przetwarzaniu zmieszanych odpadów komunalnych, czy też przepisy te należy interpretować w ten sposób, że ustawodawca krajowy taki nakaz może wprowadzić?".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.
Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja w sprawie odmowy wpisu instalacji do mechaniczno-cieplnego przetwarzania odpadów na listę instalacji komunalnych z uwagi na niespełnienie wymogów określonych w art. 35 ust. 6 u.o.o.
Należy zatem zauważyć, że stosownie do art. 38b ust. 1 pkt 1 u.o.o. marszałek województwa w Biuletynie Informacji Publicznej prowadzi listę funkcjonujących instalacji spełniających wymagania dla instalacji komunalnych, które zostały oddane do użytkowania i posiadają wymagane decyzje pozwalające na przetwarzanie odpadów, o których mowa w art. 35 ust. 6. W myśl ust. 3 tego artykułu wpisu na listę, o której mowa w ust. 1, dokonuje się na pisemny wniosek prowadzącego instalację komunalną. Do pisemnego wniosku, o którym mowa w ust. 3, dotyczącego instalacji, o której mowa w ust. 1 pkt 1, dołącza się dokumenty potwierdzające zakończenie budowy i oddanie do użytkowania instalacji komunalnej oraz kopię zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego przetwarzanie odpadów albo pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego przetwarzanie odpadów w tej instalacji (art. 38b ust. 4 u.o.o.). Marszałek województwa odmawia, w drodze decyzji, wpisu na listę instalacji komunalnej, o której mowa w ust. 1 pkt 1, jeżeli ta instalacja nie spełnia wymagań dla instalacji komunalnej (art. 38b ust. 5 u.o.o). Przy czym z treści art. 35 ust. 6 u.o.o. wynika, że instalacją komunalną jest instalacja do przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych lub pozostałości z przetwarzania tych odpadów, określona na liście, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 1, spełniająca wymagania najlepszej dostępnej techniki, o której mowa w art. 207 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, lub technologii, o której mowa w art. 143 tej ustawy, zapewniająca: 1) mechaniczno-biologiczne przetwarzanie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych i wydzielanie z niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, lub 3) składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych.
Z ustaleń organu wynika, że instalacja należąca do Spółki nie posiada części do biologicznego przetwarzania (kompostowania, stabilizacji tlenowej lub fermentacji) odpadów. Okoliczności tej obecnie nie kwestionuje skarżąca Spółka podnosząc, że należąca do niej instalacja to instalacja mechaniczno-cieplnego przetwarzania odpadów. Skarżąca twierdzi natomiast, że instalacja taka pozwala na zagospodarowanie frakcji biodegradowalnej z wykorzystaniem innej technologii niż jej biologicznie przetworzenie, a jednocześnie, że taka technologia pozwala na odzysk zmieszanych odpadów komunalnych w sposób istotnie ograniczający emisję gazów cieplarnianych ograniczając ślad węglowy i uciążliwości zapachowe. W związku z tym, w ocenie Spółki, zastosowana technologia jest lepszym sposobem realizacji podstawowego celu regulacji unijnych, jakim jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska. W tych okolicznościach Spółka podnosi zarzut niezgodności przepisów art. 35 ust. 6 u.o.o. oraz art. 15 ust. 2 i 3 ustawy zmieniającej u.o.o. ze wskazanymi w skardze przepisami Dyrektywy 210/75 oraz 2008/98, domagając się bezpośredniego zastosowania przepisów unijnych.
W pierwszej kolejności należy zatem podnieść, że w przedmiotowej sprawie organy odmówiły wpisania instalacji należącej do Spółki na listę instalacji komunalnych w związku z wnioskiem Spółki z 1 lutego 2023 r. Przepisy ustawy zmieniającej u.o.o., którą dokonano między innymi nowelizacji treści art. 35 ust. 6 u.o.o., weszły w życie 6 września 2019 r. Zatem wniosek Spółki został wniesiony do organu już po wejściu w życie nowych przepisów i w stanie prawnym, w którym definicja instalacji komunalnej miała obecne brzmienie. W tej sytuacji bezzasadne jest powoływanie się przez skarżącą na treść art. 15 ust. 2 i 3 ustawy zmieniającej u.o.o. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 ustawy zmieniającej u.o.o. podmiot prowadzący w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy sortownię odpadów przetwarzającą niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne, stanowiącą, zgodnie z dotychczasowymi przepisami, regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, może przetwarzać niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne, nie dłużej niż do dnia 1 stycznia 2024 r. Z kolei art. 15 ust. 3 ustawy zmieniającej u.o.o. stanowi, że po upływie okresu, o którym mowa w ust. 2, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające przetwarzanie odpadów oraz pozwolenie zintegrowane uwzględniające przetwarzanie odpadów, dotyczące przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych w instalacji, o której mowa w ust. 2, wygasa w części dotyczącej przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych. Powołane przepisy mają zatem charakter przepisów przejściowych, mających zastosowanie do stanów prawnych istniejących w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej u.o.o. W niniejszej sprawie przedmiotem procedowania był jednak zupełnie nowy wniosek Spółki o wpis należącej do niej instalacji na listę instalacji komunalnych, złożony pod rządami znowelizowanych przepisów. Zatem przepisy przejściowe w ogóle nie miały w niniejszej sprawie zastosowania.
Ponadto należy zauważyć, że art. 17 ust. 1 ustawy zmieniającej u.o.o. stanowi, że regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, o których mowa w art. 35 ust. 6 pkt 1 i 3 ustawy zmienianej w art. 6 w brzmieniu dotychczasowym, zapewniające: 1) mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielanie ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku lub 2) składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych - stają się instalacjami komunalnymi, o których mowa w art. 35 ust. 6 pkt 1 i 3 ustawy zmienianej w art. 6 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W związku z tym stosownie do art. 17 ust. 4 ustawy zmieniającej u.o.o. marszałek województwa właściwy ze względu na miejsce prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów wpisuje z urzędu instalacje, o których mowa w ust. 1, określone jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, obowiązującej w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie niniejszej ustawy, wydanej na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 6, na listę funkcjonujących instalacji spełniających wymagania dla instalacji komunalnych, prowadzoną na podstawie art. 38b ust. 1 ustawy zmienianej w art. 6. Do czasu uzyskania wpisu instalacje te mogą przyjmować i przetwarzać odpady wymienione w ust. 1, zgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, pozwoleniem na wytwarzanie odpadów uwzględniającym przetwarzanie odpadów albo pozwoleniem zintegrowanym uwzględniającym przetwarzanie odpadów. Powoływane w skardze przepisy przejściowe, a także ewentualny zakres stosowania znowelizowanych przepisów u.o.o. w odniesieniu do Spółki mogłoby podlegać ocenie przez Sąd, gdyby przedmiotem skargi była odmowa dokonania wpisu instalacji w powyżej wskazanym trybie art. 17 ust. 4 ustawy zmieniającej u.o.o. Skoro zaś zaskarżona decyzja została wydana na skutek złożenia wniosku pod rządami znowelizowanych przepisów, to powyższe kwestie nie podlegały kontroli dokonywanej przez Sąd.
Natomiast odnosząc się do treści art. 35 ust. 6 u.o.o. to skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Kolegium, że treść tego przepisu jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że jednym z wymogów, warunkujących możliwość uznania instalacji za instalację komunalną jest to, aby była to instalacja zapewniająca mechaniczno-biologiczne przetwarzanie odpadów komunalnych. W związku z tym brak jest podstaw do dokonywania interpretacji tego przepisu w oparciu o inną wykładnię niż wykładnia gramatyczna.
W ocenie Sądu nie ma także podstaw do uznania, że w przedmiotowej sprawie organy winny pominąć treść art. 35 ust. 6 u.o.o. w zakresie wymogu stosowania technologii mechaniczno-biologicznej i zastosować bezpośrednio wskazane w skardze przepisy Dyrektywy 2010/75 oraz 2008/98, które - w ocenie skarżącej - dają podstawę do stwierdzenia, że wprowadzenie w u.o.o. jednej możliwej technologii, która ma być zastosowana w gospodarowaniu mieszanymi odpadami komunalnymi, jest rażąco sprzeczne z regulacjami unijnymi. Pomijając okoliczność, czy rzeczywiście powoływane w skardze przepisy Dyrektyw są bezwarunkowe, wystarczająco przejrzyste i precyzyjne oraz czy nadają prawa jednostkom, co w ogóle warunkuje możliwość ich bezpośredniego zastosowania, należy przede wszystkim podkreślić, że powołane w skardze przepisy art. 14, 15 ust. 2 oraz art. 17 ust. 2 Dyrektywy 2010/75, na które powołuje się skarżąca, regulują kwestie udzielania pozwoleń. Tymczasem zaskarżona decyzja nie dotyczy odmowy udzielenia pozwolenia zintegrowanego, czy też odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, lecz odmowy wpisu instalacji na listę instalacji komunalnych. Decyzja ta nie pozbawia zatem skarżącej możliwości prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów, a jedynie uniemożliwia zakwalifikowanie należącej do niej instalacji jako instalacji komunalnej. Z kolei powołany przepis art. 4 ust. 1 Dyrektywy 2008/98 określa hierarchię postępowania z odpadami, zaś z ust. 2 tego artykułu wynika, że stosując hierarchię postępowania z odpadami państwa członkowskie podejmują środki sprzyjające rozwiązaniom, które dają najlepszy dla środowiska wynik całkowity. Nawet gdyby przyjąć twierdzenie skarżącej, choć okoliczność ta wymagałaby weryfikacji, że stosowana przez nią technologia mechaniczno-cieplnego przetwarzania odpadów zapewnia wyższy poziom ochrony środowiska niż technologia mechaniczno-biologiczna, to nie uzasadnia to twierdzenia, że regulacja przyjęta w art. 35 ust. 6 u.o.o. narusza powołane przepisy unijne. W tym zakresie bowiem przepisy unijne mają charakter wyłącznie ogólny. Zgodnie z art. 13 Dyrektywy 2008/98 państwa członkowskie stosują niezbędne środki w celu zapewnienia, aby gospodarowanie odpadami było prowadzone bez narażania zdrowia ludzkiego oraz bez szkody dla środowiska. Natomiast art. 16 ust. 1 Dyrektywy 2008/98 określa zasady samowystarczalności i bliskości stanowiąc, że państwa członkowskie stosują właściwe środki, we współpracy z innymi państwami członkowskimi, jeżeli jest to konieczne lub pożądane, aby ustanowić zintegrowaną i wystarczającą sieć instalacji do unieszkodliwiania odpadów i instalacji do odzysku zmieszanych odpadów komunalnych zebranych z gospodarstw domowych, uwzględniającą przypadki, w których zbieranie takie obejmuje również takie odpady od innych wytwórców, z uwzględnieniem najlepszych dostępnych technik. Zatem także z tych regulacji nie wynika, aby państwo członkowskie, w ramach planu gospodarki odpadami, nie mogło określać szczegółowo wymagań, w tym dotyczących zastosowanych technologii, w odniesieniu do instalacji zakwalifikowanych jako instalacje komunalne.
W związku z tym, wydając zaskarżoną decyzję, organy nie naruszyły prawa. Skoro bowiem instalacja należąca do skarżącej Spółki nie spełnia wymogu ustawowego, to zasadnie odmówiono dokonania jej wpisu na listę instalacji komunalnych.
Odnosząc się do złożonego wniosku o zadanie pytania prejudycjalnego Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej Sąd nie uznał za celowe uwzględnienie takiego wniosku. Stosownie do treści art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przedmiotem procedury prejudycjalnej jest rozstrzyganie przez Trybunał Sprawiedliwości wątpliwości sądów krajowych, dotyczących ważności lub wykładni przepisów prawa unijnego. Z wyżej podanych względów Sąd nie powziął wątpliwości co do wykładni przepisów prawa unijnego, wskazanych we wniosku skarżącego.
Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.