II SA/Ol 448/06

II SA/Ol 448/06 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2006-09-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2006-06-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A. Beata Jezielska
A. Irena Szczepkowska /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Sygn. powiązane
II OSK 1911/06 - Wyrok NSA z 2007-02-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Asesor WSA Beata Jezielska Asesor WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Zalewo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 7 kwietnia 2006 r. nr PN.0911-92/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę. WSA - sentencja wyroku
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Warmińsko – Mazurskiego Nr PN.0911-92/06 z dnia 7 kwietnia 2006 r., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdzono nieważność uchwały Nr XL/429/06 Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zalewo w obrębach geodezyjnych: Duba, Jerzwałd i Urowo. Organ nadzoru, po przytoczeniu w uzasadnieniu rozstrzygnięcia treści powołanego w omawianej uchwale art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) oraz § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 28 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 164. poz. 1587), powołał się na przeprowadzone postępowanie nadzorcze, które wykazało brak zgodności ustaleń miejscowego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zalewo. W ocenie Wojewody stwierdzone niezgodności ze studium pozostają w rażącej sprzeczności z treścią wskazanych wyżej przepisów. Powyższe działania organów rady gminy wyczerpały dyspozycję art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i powodują nieważność uchwały rady gminy w całości.
W skardze wniesionej na to rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Gmina Zalewo wniosła o jego uchylenie w całości i obciążenie Wojewody Warmińsko – Mazurskiego kosztami postępowania. Zaskarżonemu aktowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
- art. 18 ust. 2 pkt. 5 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na naruszeniu samodzielności Gminy w sferze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a nadto uchybienie art. 91 ust. 1 tej ustawy poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Zalewie jest aktem rażąco naruszającym prawo,
- art. 20 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przejawiające się w tym, że Wojewoda naruszył samodzielność Gminy Zalewo w sferze planowania przestrzennego przyjmując bezzasadnie, że to jemu a nie Gminie przysługuje wyłączna kompetencja do oceny zgodności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zalewo z uchwalonym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, a także poprzez błędne przyjęcie, iż nastąpiło naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego,
- art. 165 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz.483 ze zm.) poprzez ograniczenie Gminy w wykonywaniu "władztwa planistycznego".
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała na przekroczenie przez Wojewodę swoich kompetencji argumentując, iż wyłącznie organy gminy są właściwe do stwierdzenia zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium. Dalej pełnomocnik Gminy wywodził, iż zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodność ze studium przewidywanych w planie rozwiązań bada wójt. Następnie po zakończeniu prac projektowych, po myśli art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Rada Gminy stwierdza zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Sytuacja, w której to Wojewoda uzurpuje sobie prawo do oceny zgodności planu miejscowego z polityką przestrzenną gminy Zalewo oznacza próbę przejęcia przedmiotowej kompetencji rady gminy przez wojewodę, co oznacza sprzeczne z prawem naruszenie właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. Należy przy tym pamiętać, że sfera samodzielności planistycznej gminy podlega szczególnej ochronie. W konsekwencji stanowisko Wojewody polegające na próbie rozszerzającej interpretacji zakresu przysługujących mu uprawnień nadzorczych w celu zbadania zgodności studium z planem jest nie tylko sprzeczne z literalnym brzmieniem art. 20 ust. 1 wskazanej ustawy, ale narusza też podstawową zasadę wykładni systemowej, iż wyjątków od zasady – w tym przypadku samodzielności planistycznej gminy – nie należy interpretować rozszerzająco.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko – Mazurski wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczasową argumentację wyrażoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Ustosunkowując się do zarzutów skargi stwierdził, iż opierają się one przede wszystkim na kwestionowaniu uprawnień nadzorczych wojewody nad działalnością gminy. Podkreślił, iż zagwarantowana przez art. 165 Konstytucji RP samodzielność gminy nie wyklucza jej podporządkowania prawu. Organy samorządu terytorialnego, będąc wszakże organami władzy publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Zatem wszelkie akty prawne i czynności organów gminy muszą być zgodne z obowiązującym w Polsce ustawodawstwem, w tym z umowami międzynarodowymi ratyfikowanymi przez Rzeczpospolitą Polską. Wskazał, iż zgodnie z treścią art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności sprawowanego przez Prezesa Rady Ministrów, Wojewodów oraz w zakresie spraw finansowych regionalnym izbom obrachunkowym. Zaakcentował, że ustawa o samorządzie gminnym przyznaje organom nadzoru kompetencje do władczego wkroczenia w działalność gminy, tj. stwierdzenie nieważności uchwały bądź zarządzenia organu gminy niezgodnego z prawem w terminie nie dłuższym niż 30 dni od ich doręczenia. W przedmiotowej sprawie Wojewoda Warmińsko – Mazurski skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i stwierdził nieważność uchwały Nr XL/430/06 Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 16 lutego 2006 roku w sprawie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zalewo w obrębach geodezyjnych Duba, Jerzwałd i Urowo, uznając, iż przedmiotowy akt rażąco narusza prawo, bowiem w toku procedury sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego organy gminy naruszyły zasadę jego sporządzania – co wyczerpało dyspozycję art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie, z którym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.
W ocenie Wojewody Rada Miejska w Zalewie formalnie spełniła przesłankę wyrażoną w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawierając w osnowie przedmiotowej uchwały oświadczenie, iż stwierdziła zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zalewo w obrębach geodezyjnych Duba, Jerzwałd i Urowo z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zalewo, uchwalonego uchwałą Nr XIV/152/99 Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 29 grudnia 1999 roku. Wojewoda stwierdził brak zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium. Przyjęcie w planie zagospodarowania innych ustaleń niż ustalenia z obowiązującego studium jest działaniem naruszającym w sposób istotny zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co obliguje organ nadzoru do stwierdzenia nieważności takiej uchwały.
W toku rozprawy strona skarżąca zarzuciła dodatkowo naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez to, iż Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze po 30 – dniowym terminie od dnia doręczenia mu uchwały ze szczątkową dokumentacją, tj. rysunkiem planu, które to wysłano mu z Urzędu Miejskiego w Zalewie 21 lutego 2006 r. Dopiero potem, tj. 8 marca 2006 r. doręczono Wojewodzie Warmińsko – Mazurskiemu pełną dokumentację, tzn. plan, czyli rysunek i opis. W związku z powyższym pełnomocnik strony skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności przez sąd zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności za niezasadny uznać należy podniesiony przez stronę skarżącą na rozprawie zarzut wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm). Z przedstawionych dokumentów (dzienników otrzymanej i wysyłanej korespondencji) wynika bowiem, iż dnia 21 lutego 2006 r. została przesłana Wojewodzie uchwała rady gminy z dnia 16 lutego 2006 r., bez załączników i dokumentacji prac planistycznych w szczególności samego planu, które dosłano później tj. 8 marca 2006 r. Z przepisów art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wynika natomiast, iż Wojewoda uznając uchwałę rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub rozstrzygnięć będących jej załącznikami za sprzeczne z prawem, orzeka o jej nieważności w całości lub w części w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały wraz z wymaganymi załącznikami. Doręczenie samej uchwały bez dokumentów wskazanych w powołanym art. 20 ust. 2 uniemożliwiłoby Wojewodzie dokonanie oceny jej zgodności z prawem (tak też T. Bąkowski w Komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Zakamycze 2004, teza 6).
Wobec tego, iż w rozpoznawanej sprawie załączniki do uchwały zostały dostarczone Wojewodzie dopiero 8 marca 2006 r., 30 – dniowy termin należy liczyć od dnia doręczenia uchwały razem z załącznikami, szczególnie z planem, tj. od 8 marca 2006 r. Powyższe prowadzi do wniosku, iż Wojewoda wydając w dniu 7 kwietnia 2006 r. zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zachował ustawowy termin.
Nie ma również uzasadnionych racji zarzut wskazujący na naruszenie samodzielności gminy w sferze planowania przestrzennego, a koncetrujący się przede wszystkim na kwestionowaniu uprawnień nadzorczych Wojewody nad działalnością gminy. Trafnie Wojewoda wywodzi w odpowiedzi na skargę, iż stanowisko skarżącej nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym porządku prawnym. Strona skarżąca zdaje się nie zauważać, iż ustawa o samorządzie gminnym w art. 91 wyposażyła organ nadzoru, jakim jest wojewoda, w kompetencje władczego wkroczenia w działalność gminy poprzez stwierdzenie nieważności uchwały sprzecznej z prawem, zaś gwarantowana przez art. 165 Konstytucji RP samodzielność gminy nie wyklucza jej podporządkowania prawu. Przepis art. 171 Konstytucji RP stanowi, iż działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności sprawowanemu przez Prezesa Rady Ministrów i Wojewodów oraz w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe.
Przechodząc do meritum sprawy należy stwierdzić, że ze wstępu uchwały Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 16 lutego 2006 r. wynika, iż podjęta ona została, po stwierdzeniu zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zalewo, uchwalonego uchwałą Nr XIV/152/99 Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 29 grudnia 1999 r.
W podstawie prawnej uchwały wskazano między innymi art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z analizy tego przepisu wynika, iż podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno być poprzedzone kilkoma rozstrzygnięciami o charakterze wstępnym. Przede wszystkim projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien być zgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W przeciwnym wypadku rada gminy winna doprowadzić do zmiany projektu i polecić w tym celu organowi wykonawczemu gminy - wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) - ponowienie czynności określonych w art. 17 w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.
Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Nie ulega wszakże wątpliwości, iż przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przy zachowaniu określonych ustawą, zasad i trybu jego sporządzania.
W niniejszej sprawie plan został uchwalony z istotnym naruszeniem zasad oraz trybu jego sporządzania, dlatego Wojewoda słusznie stwierdził nieważność spornej uchwały.
Zasada zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium nie została w ustawie wyrażona wprost w formie przepisu materialnego jednak wyłania się ona z przepisów proceduralnych. Z brzmienia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym można wnosić, że rada gminy ocenia zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, pomimo że planu nie uchwaliła. W istocie chodzi o ocenę zgodności projektu planu ze studium. Stwierdzenie zgodności projektu planu ze studium niewątpliwie następuje przed uchwaleniem planu, co wynika z literalnego brzmienia przepisu – "plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jej zgodności ze studium". Forma prawna stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium nie jest na gruncie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oczywista. Przepis ten wymaga dokonania czynności stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium jako warunku niezbędnego do podjęcia uchwały w sprawie planu. Nie jest natomiast jasne czy wypowiedź rady w sprawie zgodności planu ze studium przybiera postać jednego z rozstrzygnięć stanowiących załącznik do uchwały. Analiza treści przepisu wskazuje, że uchwalenie planu wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o kwestiach w nim wymienionych, następuje po stwierdzeniu zgodności planu ze studium. Stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium jest zatem czynnością towarzyszącą uchwaleniu planu, ale następuje przed jego uchwaleniem. Jeśli tak, to powinno nastąpić w formie odrębnej uchwały (tak: Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Zygmunta. Niewiadomskiego Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 189). Odrębna uprzednia uchwała o zgodności planu z ustaleniami studium podlega ocenie organu nadzoru (Wojewody) co do jej legalności, a także zaskarżeniu do sądu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, co służy ochronie zasady praworządności w procesie sporządzania planu. Dlatego też brak takiej odrębnej uchwały w niniejszej sprawie uznać należy za istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowisko takie zaprezentował także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 9 lutego 2006 r. II SA/Bk 583/05 (LEX nr 173715). Z powyższego też wynika, że Wojewoda bada zgodność projektu planu ze studium oceniając legalność uchwały rady stwierdzającej zgodność planu ze studium. Badanie tej kwestii dopiero przy ocenie legalności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydaje się już niedopuszczalne.
Rada Miejska w Zalewie, podejmując uchwałę w sprawie stwierdzenia zgodności planu zagospodarowania przestrzennego gminy z ustaleniami studium, musi mieć na względzie regulację zawartą w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów. Zatem podjęcie uchwały w tym przedmiocie musi być poprzedzone dogłębną analizą zgodności planu (jeszcze przed jego uchwaleniem) z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zalewo, uchwalonego uchwałą Nr XIV/152/99 Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 29 grudnia 1999 r.
W świetle powyższego stwierdzić należy, iż, Wojewoda słusznie stwierdził nieważność Uchwały Rady Gminy w Zalewie w sprawie miejscowego planu w obrębach geodezyjnych Duba, Jerzwałd i Urowo, choć z innych względów niż podane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zatem skarga Gminy Zalewo jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270, ze zm.)