II SA/Ol 447/22

II SA/Ol 447/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-01-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk
Marzenna Glabas
Piotr Chybicki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 938/23 - Wyrok NSA z 2025-01-17
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 93 ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 par.2 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 447
art. 154 ust.1 i ust.2, art. 157 ust.1 pkt 7, art. 166a
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi K. K. i K. K. na czynności: - Kierownika Ośrodka Adopcyjnego w O. z [...] nr [...] i - Dyrektora Ośrodka Adopcyjnego w O. z [...] nr [...] w przedmiocie niezakwalifikowania kandydatów na rodziców przysposabiających 1/ stwierdza bezskuteczność zaskarżonych czynności, 2/ zasądza od Dyrektora Ośrodka Adopcyjnego w O. na rzecz skarżących K. K. i K. K. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
K. K.1 i K. K.2 (dalej: skarżący) pismem z 11 maja 2022 wywiedli skargę na czynność Dyrektora Ośrodka Adopcyjnego w O. polegającą na niezakwalifikowaniu skarżących jako kandydatów na rodziców przysposabiających, o czym skarżący zostali poinformowani pismem z [...] r.
Skarżący zarzucili organowi naruszenie:
- art. 156 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r., poz.447) w zw. z art. 78 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. stosowanych per analogiam, poprzez niepodjęcie przy przeprowadzeniu wywiadu adopcyjnego wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nieuwzględnienia konkretnej sytuacji przysposabianego oraz skarżących w kontekście spełnienia przesłanek do zakwalifikowania skarżących, jako kandydatów na rodziców przysposabiających ze względu na rozsądne potrzeby dziecka i niezgodność ww. przepisu ustawy i k.r.o. z treścią regulaminu Komisji Kwalifikacyjnej Ośrodka Adopcyjnego w O.;
- naruszenie art. 114 § 1 i art. § 1141 § 1 w zw. z art. 115 k.r.o. poprzez błędną wykładnię przesłanki kwalifikacji osobistych, w kontekście konieczności zaspokojenia rozsądnie rozumianych potrzeb przysposabianego i uznanie, że skarżący nie spełniają tej przesłanki, podczas gdy skarżący wykazali, że zarówno ich sytuacja mieszkaniowa jak i finansowa zaspokoi potrzeby przysposabianego;
- naruszenie art. 155 w zw. z art. 154 i art. 156 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r., poz.447), poprzez nieuwzględnienie dobra dziecka i poszanowania jego praw i niezgodność ww. przepisu ustawy i k.r.o. z treścią regulaminu Komisji Kwalifikacyjnej Ośrodka Adopcyjnego w O.;
- naruszenie art. 166a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r., poz.447), poprzez nie uwzględnienia interesu dziecka i faktu, iż rodzeństwo powinno być umieszczane w jednej rodzinie przysposabiającej.
W motywach skargi, skarżący podnieśli, że [...] r. organ – Kierownik Ośrodka Adopcyjnego w O. odmówił zakwalifikowania skarżących jako kandydatów na rodziców przysposabiających. W wyniku rozpoznania środka zaskarżenia od tego rozstrzygnięcia Dyrektor Ośrodka Adopcyjnego w O. [...] r. orzekł o niezakwalifikowaniu skarżących jako kandydatów na rodziców przysposabiających. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, na niespełnienie warunków formalnych związanych z sytuacją mieszkaniową i finansową przewidzianych regulaminem wspomnianej jednostki. Akt ten (regulamin placówki) został opracowany przez jej dyrektora w porozumieniu z marszałkiem województwa, nadany na podstawie art. 157 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2022 r., poz.447), (dalej: u.w.r.). Powyższe rozstrzygniecie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Skarżący podnieśli, że wymagania organu dotyczące posiadania już przygotowanego oddzielnego pokoju dla dziecka oraz bardziej stabilnego od umów cywilnoprawnych źródła utrzymania stoją w sprzeczności z regulacją u.w.r. i k.r.o., a także samego regulaminu ośrodka adopcyjnego. Skarżący zaznaczyli, że regulamin nie precyzuje w sposób jednoznaczny pojęcia "optymalnych warunków życia i rozwoju". Pojęcie to powinno być – w ich opinii - rozumiane w kontekście przepisów art. 156 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy, jako "odpowiednie" warunki życia i rozwoju. Skarżący podkreślili, że warunki takie spełniają i są w stanie wydzielić stosowny pokój w posiadanym mieszkaniu, do którego tytuł prawny posiada K. K.1. Lokal mieszkalny jest bowiem przedmiotem procedury spadkowej w wyniku której K. K.1 potwierdzi, że jako spadkobierca posiada udział w prawie własności nieruchomości.
Skarżący podkreślili, że konieczność posiadania oddzielnego pokoju dla przysposabianego dziecka nie jest uzasadniona przepisami prawa. Pojęcia "dobro dziecka" i "kwalifikacje osobiste" użyte w przepisach zarówno u.w.r. jak i k.r.o. nie zostały zdefiniowane, przy czym liczne orzecznictwo wskazuje, iż nadrzędną przesłanką w tych sprawach, jest dobro dziecka i powinna być ona rozpatrywana w sposób indywidulany. Skarżący podkreślili, że zakres wskazanych wyżej pojęć ustawowych – "dobro dziecka" i "kwalifikacji osobiste" - nie może być rozszerzany przez regulamin ośrodka adopcyjnego. Tego rodzaju akt, niebędący źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, nie może modyfikować rozwiązań ustawowych o charakterze bezwzględnie obowiązującym. W konsekwencji rozstrzygnięcie podjęte w oparciu o regulamin niezgodny z u.w.r. jak i k.r.o. obciążone jest wadą prawną. Skarżący zwrócili uwagę, że przepis § 4 ust. 4 pkt 7 lit a regulaminu Komisji Kwalifikacyjnej Ośrodka Adopcyjnego w O. tworzy nowe nieznane przepisom prawa powszechnie obowiązującego (u.w.r. oraz k.r.o.) warunki jakie spełnić muszą kandydaci na rodziców przysposabiających. Jednocześnie, skarżący odnosząc się do § 4 ust. 4 pkt 7 lit b regulaminu Komisji Kwalifikacyjnej Ośrodka Adopcyjnego w O., wskazali, że są w stanie wykazać, że posiadają tytuł do zajmowanego lokalu oraz wydzielić pokój dla dziecka. Powyższe nie powinno zatem stanowić – w ich opinii - przesłanki do niezakwalifikowania ich jako kandydatów na rodziców przysposabiających. Skarżący zaznaczyli również, że ich sytuacja finansowa jest stabilna, co potwierdzili mi.in wyciągami z rachunku bankowego potwierdzającymi regularne wpływy na rachunek.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Jak wywiódł organ, zarzuty podniesione w skardze sprowadzają się do kwestionowania przez skarżących sporządzonej przez Ośrodek oceny kwalifikacji skarżących jako kandydatów do przysposobienia oraz stanowią próbę ich własnej oceny tychże kwalifikacji. Organ podkreślił, że Ośrodek realizując swoje zadania kieruje się dobrem dziecka i poszanowaniem jego praw co wynika z treści art. 155 u.w.r. jak również z treści art. 156 ust.1 pkt 2 w/w ustawy. Nadrzędność kryterium dobra dziecka wynika także z treści art. 114 k.r.o. Organ zaznaczył, że choć nie ma legalnej definicji "dobra dziecka", doktryna wyraźnie wskazuje, iż z punktu widzenia tego kryterium, przysposobienie ma zapewnić dziecku należyte warunki prawidłowego wychowania, a wśród nich należy uwzględnić także sytuację materialną przysposabiającego. Pojęcie dobra dziecka, z jednej strony, obejmuje więc całą sferę najważniejszych jego spraw osobistych, jak np. rozwój fizyczny i duchowy, odpowiednie kształcenie i wychowanie oraz przygotowanie do dorosłego życia, z drugiej zaś - ma ono wyraźny wymiar materialny. Polega ono na konieczności zapewnienia dziecku środków do życia i realizacji celów o charakterze osobistym, a w wypadku gdy ma ono swój majątek, także na dbałości o jego interes majątkowy.
Organ zaznaczył, że nie zakwalifikowanie skarżących jako kandydatów na rodziców przysposabiających nie narusza prawa. Zgodnie z treścią art. 172 ust.5 u.w.r. przed skierowaniem kandydata do przysposobienia dziecka na szkolenie ośrodek adopcyjny dokonuje jego wstępnej oceny, z uwzględnieniem kwalifikacji osobistych, o których mowa w art. 1141 k.r.o.; motywacji do podjęcia się wychowywania dziecka; wywiadu adopcyjnego. W myśl zaś art. 156 ust.1 pkt 7 u.w.r. do zadań ośrodka należy w szczególności przeprowadzanie analizy sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej kandydatów do przysposobienia dziecka, zwanej dalej "wywiadem adopcyjnym". Organ zaznaczył, że Ośrodek Adopcyjny w O. działa na podstawie Statutu Ośrodka, a szczegółowe zadania oraz organizację działania Ośrodka określa Regulamin Organizacyjny Ośrodka oraz stanowiący jego załącznik Regulamin Komisji Kwalifikacyjnej Ośrodka. Zgodnie z § 5 w/w Regulaminu Organizacyjnego Ośrodka, ośrodek realizuje swoje zadania kierując się dobrem dziecka i poszanowaniem jego praw. Treść § 6 tegoż Regulaminu stanowi zaś, iż ośrodek realizuje swój cel przez wykonywanie zadań określonych ustawami i statutem w szczególności poprzez dobór rodziny przysposabiającej właściwej ze względu na potrzeby dziecka (§ 6 pkt 2), a także przeprowadzanie analizy sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej kandydatów do przysposobienia dziecka, zwanej dalej "wywiadem adopcyjnym" (§ 6 pkt 7).
Organ wywiódł, że Komisja Kwalifikacyjna nie zakwalifikowała skarżących na rodziców adopcyjnych dla kolejnego dziecka z powodu nie spełnienia warunków formalnych, o których mowa w zaś § 4 ust. 4 pkt 7 a i b w/w Regulaminu Komisji Kwalifikacyjnej. Skarżący nie spełniają warunków mieszkaniowych oraz materialnych. K. K.2 otrzymuje świadczenie socjalne z powodu opieki nad niepełnosprawnym synem R., a K. K.1 nie posiada stałej pracy, ani stałego źródła utrzymania co może powodować niestabilną sytuację materialną rodziny i niepewność co do zaspokajania potrzeb bytowych dzieci i rodziny w przyszłości. Dyrektor podkreślił, że skarżący nie przedstawili tytułu prawnego do zajmowanego mieszkania. Powołują się w tym zakresie jedynie na wszczętą sprawę spadkową w zakresie stwierdzenia nabycia spadku. Poza tym warunki mieszkaniowe skarżących nie zapewniają przestrzeni, intymności i autonomii członków rodziny oraz ograniczałyby potrzeby do należytego rozwoju, odpoczynku i zabawy dziecka. Zajmowane przez skarżących mieszkanie składa się z jednego pokoju o pow. 40 m2, po obrysie podłóg, gdzie występują skosy ścian, które zmniejszają pomieszczenie. Na tej powierzchni znajduje się aneks kuchenny połączony z pokojem oraz wydzielony pokoik, który zajmuje już syn R. Organ podkreślił, że na tej przestrzeni brakuje już miejsca do zabawy dla jednego dziecka. Prawidłowe funkcjonowanie rodziców z dzieci, w tym syna R. ze zdiagnozowanym autyzmem i niepełnosprawnością intelektualną w stopniu lekkim będzie bardzo ograniczone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 tj.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego działania organu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przed przystąpieniem do kontroli zaskarżonego działania organu konieczne jest jednak zbadanie właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi.
W ocenie Sądu, dopuszczalność wniesionej w niniejszej sprawie skargi na czynność Dyrektora Ośrodka Adopcyjnego w O. z [...] r. w przedmiocie odmowy zakwalifikowania skarżących jako kandydatów na rodziców przysposabiających, należy rozpatrywać z uwzględnieniem regulacji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W świetle bowiem tego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wyjaśnić przy tym należy, że wbrew oznaczeniu zawartemu w skardze, zaskarżona czynność nie została podjęta przez Ośrodek lecz Dyrektora tego Ośrodka. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 Statutu Ośrodka Adopcyjnego w O., Ośrodek ten jest wojewódzką jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej, działającą w formie jednostki budżetowej. Natomiast, stosownie do § 6 ust. 1 i 4 powołanego Statutu, Ośrodkiem kieruje Dyrektor, który składa jednoosobowo oświadczenia woli w imieniu Ośrodka na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Na podstawie zaś § 7 ust. 1 tego Statutu, Dyrektor Ośrodka kieruje bieżącą działalnością Ośrodka i reprezentuje go na zewnątrz. W myśl § 7 ust. 2 pkt 1 cytowanego Statutu, do podstawowych uprawnień i obowiązków Dyrektora Ośrodka należy w szczególności realizacja zadań Ośrodka określonych w ustawie z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
Mając na uwadze podane regulacje prawne stwierdzić zatem należy, że także zaskarżona czynność z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy zakwalifikowania skarżących jako kandydatów na rodziców przysposabiających została podjęta przez Dyrektora Ośrodka.
W świetle przytoczonych regulacji prawnych nie może budzić wątpliwości, że Dyrektor Ośrodka, kierujący i reprezentujący na zewnątrz ten Ośrodek, będący wojewódzką jednostką organizacyjną, występuje w roli organu jednostki samorządu terytorialnego (to jest Województwa Warmińsko-Mazurskiego), w imieniu i na rzecz której podejmuje czynności (zgodnie bowiem z art. 154 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, ośrodek adopcyjny prowadzi samorząd województwa). Dyrektor Ośrodka może zatem prowadzić działalność objętą kognicją sądu administracyjnego, o której mowa w powołanym powyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Warunkiem jednak uznania, że działalność tego organu mieści się w dyspozycji tego przepisu jest jej zakwalifikowanie do działalności "z zakresu administracji publicznej", a więc takiej, w której ustawodawca przyznaje organom administracji publicznej prawo władczego i jednostronnego kształtowania treści stosunku prawnego, którą tworzą prawa i obowiązku jednostki. Innymi słowy, przy ocenie dopuszczalności wniesienia skargi na dane działanie organu, sąd winien ocenić, czy poprzez to działanie organ władczo wpłynął na prawa lub obowiązki podmiotu, który wniósł skargę. W ocenie Sądu, zaskarżona czynność Dyrektora Ośrodka była właśnie takim działaniem. Czynność ta ma charakter władczy i jednostronny, a ponadto jest skierowana do indywidualnie oznaczonego podmiotu. Takie zaś cechy przypisuje się w orzecznictwie sądowym czynnościom, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. uchwałę NSA z 4 lutego 2008r., sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21).
Mając na uwadze przyjąć należy, że skarga w niniejszej sprawie była formalnie dopuszczalna, Sąd uznał również, ze skarga jest zasadna.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ błędnie przyjął, że skarżący K. K. nie posiada źródła dochodów pozwalającego na zapewnienie stabilnej sytuacji ekonomicznej rodzinie. W aktach sprawy zalegają zaświadczenia dotyczące działalności zarobkowej Skarżącego: m.in. dyrektora Hotelu wskazujące, ze skarżący prowadzi cykliczne imprezy w tym miejscu, a hotel deklaruje utrzymanie tej współpracy. W piśmie wskazano, że skarżący może otrzymać z tego tytułu przychód netto w graniach od 2000 do 5000 zł miesięcznie. Skarżący przedstawił także umowę zlecenie łącząca go z Z. Sp. z o.o., jak również potwierdzenie przelewu na kwotę 3200 zł z tytułu wykonania zlecenia za luty 2021 r. Okoliczności te organy zinterpretowały w sposób niekorzystny dla skarżącego. Organ nie starał się dociekać, czy prowadzona przez skarżącego działalność - chociaż oparta o umowy cywilnoprawne – może dawać gwarancję stałych i stabilnych dochodów. Organ nie może w sposób arbitralny przyjmować najbardziej niekorzystnej dla stronny – poddanej jego władztwu procesowemu – interpretacji dowodów. Działanie takie stanowi naruszenie zasady pogłębiana zaufania obywatela do organów władzy publicznej. Organ winien, jeśli przyjmuje niekorzystną dla strony interpretacje stanu faktycznego umotywować swoją ocenę, czego w postępowaniu dyrektora ośrodka zabrakło.
Należy zwrócić również uwagę, że argumentacja kierownika Ośrodka Adopcyjnego w O. zawarta w rozstrzygnięciu z [...] r. i podtrzymana przez Dyrektora Ośrodka Adopcyjnego w O, a dotycząca nieuregulowanej sytuacji prawa do lokalu skarżących jest błędna. Skarżący wykazali, że prowadzą sprawę spadkową dotycząca ich udziału w prawie własności lokalu mieszkalnego. Stwierdzenie nabycia spadku ma charakter deklaratoryjny, sam spadek nabywany jest zaś z mocy prawa. Żaden z przepisów rangi ustawowej nie nakłada na rodziców przyspasabiających dziecko obowiązku wykazania prawa własności lub innego prawa rzeczowego do lokalu mieszkalnego. Skarżący wykazali zaś, ze dysponują prawem do korzystana z lokalu, a w toku znajduje się postępowanie mające potwierdzić udział we własności przedmiotowej nieruchomości K. K.1
Powyższe uwagi mają jednak charakter jedynie uzupełniający wobec podstawowej wady rozstrzygnięć Kierownika Ośrodka Adopcyjnego w O. z [...] r. i Dyrektora Ośrodka Adopcyjnego w O. z [...] r. W tym miejscu zaznaczenia wymaga bowiem, że Sąd objął granicami swojego rozstrzygnięcia – w oparciu o art. 135 p.p.s.a. – obie wzmiankowane wyżej czynności. Wskazać należy zatem, że obie czynności naruszają wynikającą z art. 6 k.p.a. i 7 Konstytucji RP zasadę praworządności, tj. obowiązek działania organów na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego. Podstawą prawną obu rozstrzygnięć były w istocie regulacje regulaminu Komisji Kwalifikacyjnej Ośrodka Adopcyjnego w O. (stanowiącego załącznik regulaminu organizacyjnego Ośrodka Adopcyjnego w O.) które wychodzą poza zakres delegacji ustawowej do ustanowienia tego aktu.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 157 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r., poz.447, dalej u.w.r.) szczegółowe zadania oraz organizację działania, w tym godziny pracy, ośrodka adopcyjnego określa regulamin organizacyjny tego ośrodka, opracowany przez dyrektora ośrodka w porozumieniu z marszałkiem województwa. Podkreślić należy, że regulamin określa przede wszystkim wewnętrzną strukturę organizacyjną jednostki i zasady jej pracy. Regulamin organizacyjny może regulować także szczegółowe zasady postępowania w ośrodku w czasie trwania procedury adopcyjnej. Te powinny być jednak w pierwszej kolejności zgodne z przepisami powszechnie obowiązującymi. Jak wywiódł A. Wilk (A. Wilk [w:] S. Nitecki, A. Wilk, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, LEX/el. 2021, art. 157.) regulamin, choć ma charakter wewnętrzny, musi być zgodny ze źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Regulamin określa przede wszystkim wewnętrzną strukturę organizacyjną jednostki i zasady pracy w jednostce. Regulamin organizacyjny może regulować także szczegółowe zasady postępowania w ośrodku w czasie trwania procedury adopcyjnej, które będąc zgodne z przepisami ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz kodeksu postępowania cywilnego.
Tym samym, organ rozstrzygnięcie dotyczące kwalifikacji skarżących jako kandydatów na przysposabiających oprzeć powinien w pierwszym rzędzie o normy wynikające z przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Aktów powszechnie obowiązujących nie mogą zastępować akty o charakterze wewnętrznym, a tym bardziej postanowienia tego typu aktów nie mogą kreować obowiązków skierowanych do podmiotów które nie są organizacyjnie podległe organowi wydającemu taki akt.
Wyjaśnić należy zatem, że system aktów prawa wewnętrznego ma – w przeciwieństwie do systemu aktów będących źródłami prawa powszechnie obowiązującego – charakter systemu otwartego. Trzon tego systemu stanowią akty wymienione w art. 93 ust 1 Konstytucji, ale nie ma konstytucyjnego zakazu, by przepisy ustawowe upoważniały także inne podmioty do stosowania zarządzeń czy uchwał bądź też nawet aktów inaczej nazwanych, ale też odpowiadających charakterystyce aktu o charakterze wewnętrznym (Wyrok TK z dnia 1 grudnia 1998r. K 21/98). Istotne jest zatem wyjaśnienie charakteru aktów wewnętrznych. Muszą one: być adresowany tylko do jednostek organizacyjnych podległych organowi wydającemu ten akt (art. 93 ust. 1 Konstytucji); mogą obowiązywać tylko te jednostki, a nie mogą działać na zewnątrz, szczególności nie mogą być podstawą decyzji (lub innych aktów władczych) wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 2 zd. 2); mogą być wydane tylko w ramach ustawy, która musi określać ogólną kompetencję danego organu do wydawania aktów prawa wewnętrznego (art. 93ust. 2 zd. 1).
Mając na uwadze powyższe powtórzyć należy, ze podstawa działania organów w niniejszej sprawie powinny być w pierwszym rzędzie normy wynikające z przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Nie mogą jej zaś stanowić normy wywiedzione z regulaminu Komisji Kwalifikacyjnej Ośrodka Adopcyjnego w O. Wskazać należy, że zgodnie z brzmieniem art. 1141 § 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. (Dz.U.2020, poz. 1359, dalej k.r.o.) przysposobić może osoba mająca pełną zdolność do czynności prawnych, jeżeli jej kwalifikacje osobiste uzasadniają przekonanie, że będzie należycie wywiązywała się z obowiązków przysposabiającego oraz posiada opinię kwalifikacyjną oraz świadectwo ukończenia szkolenia organizowanego przez ośrodek adopcyjny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, chyba że obowiązek ten jej nie dotyczy. Równocześnie zgodnie z brzmieniem art. 154 ust. 1 u.w.r. prowadzenie procedur przysposobienia oraz przygotowanie osób zgłaszających gotowość do przysposobienia dziecka, zwanych dalej "kandydatami do przysposobienia dziecka", stanowi wyłączną kompetencję ośrodka adopcyjnego. Ośrodek adopcyjny w realizacji swoich zadań kieruje się dobrem dziecka i poszanowaniem jego praw (art. 155 ust. 1 u.w.r.). Do zadań ośrodka adopcyjnego należy, w szczególności: przeprowadzanie analizy sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej kandydatów do przysposobienia dziecka, zwanej dalej "wywiadem adopcyjnym" (art. 157 ust.1 pkt 7 u.w.r.). Powyższe regulacje uzupełnia zasada wynikająca z art. 166a u.w.r. zgodnie z którą rodzeństwo powinno być umieszczane w jednej rodzinie przysposabiającej. Od powyższej zasady łączenia rodzeństwa ustawodawca przewidział wyjątki, jednak pamiętać należy, że regułą podstawowa jest zasada łączenia rodzeństwa w jednej rodzinie przysposabiającej. Przywołane wyżej regulacje traktować należy jako spójną całość w oparciu o którą organ winien wyinterpretować normy powinnego zachowania, regulujące przesłanki kwalifikacji kandydatów do przysposobienia dziecka. Powyższe regulacje mają charakter ogólny i pozostawiają - co należy uznać za celowy zabieg ustawodawcy – szerokie pole uznania administracyjnego. Wartością podstawowa która kierować winien się organ jest bowiem dobro dziecka przysposabianego. To winno być oceniane za każdym razem indywidualnie, a organ zobowiązany jest brać pod uwagę zarówno indywidualną sytuacje dziecka jak i kandydatów do jego przysposobienia. Nie sposób stworzyć w tym zakresie sztywnych i precyzyjnych regulacji. Ustawodawca pozostawiając organom (ośrodkom adopcyjnym) szeroki luz interpretacyjny w zakresie kwalifikacji kandydatów do przysposobienia dziecka jednocześnie nie sformułował delegacji ustawowej dotyczącej określa regulaminu organizacyjnego w takim brzmieniu by akty takie tworzyły dodatkowe przesłanki lub warunki jakie wymagają weryfikacji w procedurze kwalifikacji kandydatów do przysposobienia dziecka. Powtórzyć należy, ze procedura taka ma charakter wysoce zindywidualizowany, a organ winien kierować się w jej trakcie regulacjami ustawowymi. Wewnętrznie obowiązujący akt organizacyjny ośrodka akcyjnego (regulamin organizacyjny) odnosić winien się do organizacji tej placówki, sposobu jej działania, ewentualnie zasad procedowania w ramach jej jednostek organizacyjnych. Akt taki nie może kreować wymagań, warunków lub obowiązków jakie nałożone zostaną na podmioty zewnętrzne wobec ośrodka, nie związane z nim zasadami hierarchicznego podporzadkowania.
Z tej też przyczyny powoływane przez kierownika Ośrodka Adopcyjnego w O. i Dyrektora Ośrodka Adopcyjnego w O. regulacja § 4 ust. 4 pkt 7 a i b Regulaminu Komisji Kwalifikacyjnej nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie odmowy kwalifikacji kandydatów na rodziców przysposabiających. Podstawy takiej nie mogą stanowić również inne postanowienia regulaminu komisji kreujące warunki jakich spełnienia oczekuje się od kandydatów na rodziców przysposabiających. Czynność mająca charakter władczy, jednostronny, a ponadto skierowana do indywidualnie oznaczonego podmiotu nie związanego organizacyjnie z jej autorem, musi mieć za podstawę przepis powszechnie obowiązujący. Gdy nie jest ona oparta o takie źródło dotknięta jest wada prawną, bowiem autor takiej czynności nie może wykazać, że działa na podstawie i w granicach prawa. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Samo powołanie się przez organ na przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, gdy treść zaskarżonej czynności determinowana była w istocie postanowieniami regulaminu nie jest wystarczające, dla uznania ze organ nie naruszyła art. 6 k.p.a.
Kontynuując postępowanie organy rozstrzygną wniosek w oparciu o przywołane powyżej uregulowania u.w.r. i k.r.o.
Z tego względu Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji rozstrzygnięcia. O kosztach sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 w z. z art. 205 § 1 p.p.s.a.