II SA/Sz 105/25

II SA/Sz 105/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-07-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Wojciechowska
Krzysztof Szydłowski /sprawozdawca/
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 144, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 48 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2025 r. sprawy ze skargi E. M. i P. M. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 9 maja 2023 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w S. (PINB), na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy obiektu postanowił wstrzymać roboty budowlane prowadzone przez A. Z., R. W. oraz E. i P. M., stanowiące rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w S., polegające na zabudowie przestrzeni ogrodu zimowego w parterze obiektu (lokal nr [...]) oraz balkonu w kondygnacji piętra (lokal nr [...]), zrealizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu postanowienia organ powiatowy zamieścił dodatkowo informację o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej i oraz wskazał, że dla przedmiotowego obiektu opłata legalizacyjna wynosi 50.000 zł.
Motywując swoje rozstrzygnięcie organ I instancji stwierdził, iż w sprawie mamy do czynienia ze szczególnym przypadkiem - część obiektu zrealizowana pierwotnie jako "ogród zimowy" (wedle dokumentacji projektowej) została w jego istniejących granicach zmieniona w taki sposób, że została z trzech stron wyodrębniona przegrodami budowlanymi, natomiast od strony dotychczasowego mieszkania część przegród została rozebrana, tworząc w ten sposób jedną przestrzeń mieszkalną, składającą się z dwóch pomieszczeń. Jednocześnie jest ona obecnie funkcjonalnie i technicznie powiązana z lokalem mieszkalnym nr [...], posiada też jednolite z całym lokalem instalacje (w tym ogrzewanie i elektrykę). W ten sposób i w takich samych granicach (i wedle wszelkiego prawdopodobieństwa w tym samym czasie) powstała zabudowa balkonu, włączona następnie do lokalu na piętrze. Zdaniem PINB takie powiązanie lokali w budynku oraz dotychczasowych "ogrodu zimowego " i balkonu stanowi rozbudowę budynku mieszkalnego".
Organ I instancji uznał, że wykonanie dodatkowych ścian w obrysie dotychczasowego "ogrodu zimowego" i balkonu, które zamknęły je przestrzennie i jednocześnie trwale połączyły z budynkiem, a jednocześnie pozwoliły na wyodrębnienie dodatkowych pomieszczeń i zwiększenie przestrzeni użytkowej, stanowi rozbudowę budynku. Budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tylko wtedy, gdy ich obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane (art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). W rozpatrywanej sprawie ściany budynku zostały zaprojektowane w granicy działek sąsiednich (zabudowa szeregowa), zatem wyłączenie to nie znajduje zastosowania (z uwagi na treść § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). W związku z tym budowa budynku w zabudowie szeregowej wymaga pozwolenia na budowę. Analogicznie zatem, także ich rozbudowa wymagała takiego pozwolenia, co wynika z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Realizacja przedmiotowej rozbudowy przez inwestora bez wywiązania się z tego obowiązku stanowiła samowolę budowlaną, o której mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
W zażaleniu na powyższe postanowienie E. i P. M. podnosili, iż organ I instancji w ogóle nie wziął pod uwagę kwalifikacji stanu faktycznego w zakresie dotyczącym "zabudowy przestrzeni ogrodu zimowego w parterze obiektu (lokal nr [...])" pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów o zgłoszeniu.
Organ wyjaśnił, iż nie wziął pod uwagę stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., które w postanowieniu z 16 marca 2022 r. ([...]) wskazało, że balkonu, czy loggi (zabudowanej bądź nie) nie wlicza się do powierzchni zabudowy, albowiem pozostaje on elementem budynku nieuwzględnianym w jego rzucie na płaszczyznę terenu zabudowy. W zaskarżonym postanowieniu nie wzięto też pod uwagę również tego, że przepis § 14a ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych wprost wskazuje, że na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia związane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, jak: kraty, żaluzje, rolety, zabudowy balkonów i loggii.
Ponadto zdaniem żalących postanowienie nie wyjaśnia kwestii podmiotowych. W szczególności nie jest jasne czy adresatem kwestionowanego postanowienia są współwłaściciele wymienieni w pkt 1-3 rozdzielnika czy też wspólnota mieszkaniowa bądź równocześnie współwłaściciele oraz wspólnota mieszkaniowa. Zatem skarżący nie wiedzą kto miałby złożyć ewentualny wniosek o legalizację samowoli
Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z 20 grudnia 2024 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ZWINB) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W ocenie organu odwoławczego ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż na pierwszym piętrze, ww. budynku od strony ogrodu, wykonano roboty budowlane polegające na zabudowie przeszkloną stolarką, na pełnej balustradzie, wnęki balkonowej przynależnej do lokalu nr [...], w budynku jednorodzinnym dwulokalowym, w zabudowie szeregowej. Świadczą o tym fotografie, sporządzone przez organ powiatowy podczas kontroli, na których widoczne są okna zamontowane na pełnej balustradzie tego balkonu. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, załączonym do akt sprawy, balkon zaprojektowano z pełną balustradą z pochwytem bez stolarki okiennej – tak: rysunek 11 "Architektura" zatytułowany "Elewacja zaplecze zachodnie." Natomiast z zaprotokołowanych ustaleń kontrolnych organu w zakresie robót budowlanych wykonanych w obrębie I piętra, wynika jedynie, iż stwierdzono wykonanie w linii osi N1 zabudowę przestrzeni balkonu, powiększając lokal nr [...] (...). Z ogródka widoczne było zagospodarowanie wnętrza zabudowy meblami (regały, książki)". Ustalenia stanu faktycznego w ww. zakresie nie zostały poczynione z wnętrza lokalu, usytuowanego na pierwszym piętrze, z uwagi na nieobecność ówczesnego właściciela, tego lokalu, Nie ustalono czy w tym lokalu w obrębie balkonu wykonane zostały roboty budowlane inne niż montaż ww. stolarki okiennej. Dlatego w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy, nie sposób stwierdzić, w ślad za organem powiatowym, iż w wyniku wykonania robót budowlanych związanych z zamontowaniem stolarki okiennej na balustradzie balkonu rozbudowano kondygnację piętra - lokal nr [...].
Z tej przyczyny zdaniem organu nie jest możliwe ustosunkowanie się do argumentów A. Z., podniesionych w piśmie z dnia 10 marca 2023 r. (w toku postępowania prowadzonego przez organ powiatowy), iż " (...) przebudowa tej balustrady polegała na dobudowie okien na balustradzie balkonu loggii, a nie na rozbudowie budynku (...)’’ oraz w zażaleniu A. Z. - cyt.: "(...) doszło do samowolnej dobudowy ogrodów zimowych do przedmiotowego budynku, przez dobudowę okien do balustrad na części loggii parteru i pietra budynku i do wydzielenia w ten sposób pomieszczeń pomocniczych drugorzędnych oranżerii /ogrodów zimowych (...) "
Jak wyjaśniono, jeżeli roboty budowlane w obrębie balkonu na I piętrze tego budynku mieszkalnego faktycznie polegały jedynie na zabudowie przeszkloną stolarką, na pełnej, istniejącej balustradzie, wnęki balkonowej przynależnej do lokalu nr [...], należałoby uwzględnić przepisy art. 29 ust. 4 pkt 1a ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych
Jak ocenił ZWINB, niewątpliwie budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy tym, zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, przez przebudowę, należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje: zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.
Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy, posiada braki we wskazanym wyżej zakresie, które powinny zostać uzupełnione przez organ I instancji. Wskazano również należy na konieczność rozdzielenia postępowania administracyjnego dotyczącego samowoli budowlanej w lokalu nr [...] (parter) i w lokalu nr [...] (I i II piętro) mając na uwadze, iż stanowią one samodzielne lokale mieszkalne, o czym świadczą załączone do akt zaświadczenia.
W ocenie organu odwoławczego powyższe dostatecznie uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ powiatowy, jako wydanego z naruszeniem art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Ponadto wskazano, że organ powiatowy w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie uzasadnił na jakiej podstawie przyjął, iż wykonano dodatkowe ściany w obrysie m.in. dotychczasowego "ogrodu zimowego" w parterze budynku, skoro z projektu budowlanego nie wynika, aby taki ogród został zaprojektowany. Z projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, wynika, iż (przedmiotowy) budynek nr [...] od strony ogrodu zaprojektowano z elewacją wraz ze stolarką okienną w osi "L" (rysunek parteru nr [...] "Projektu budowlanego zamiennego"). Między osią "L" — tej elewacji — a osią "N1" (osią słupów balkonów) zaprojektowano "trawę/grunt biologicznie czynny, który w osi "N1" nie został zabudowany.
Wg projektu przestrzeń "trawa/grunt biologicznie czynny," usytuowana jest pod płytą balkonu piętra I, o powierzchni około 26.24 m2 (wymiar wg rys. nr [...] tegoż projektu) oraz między ścianą budynku, usytuowaną od strony budynku sąsiedniego nr [...] i ścianą budynku sąsiedniego nr [...]. Pod "trawą/gruntem biologicznie czynnym", między ww. osiami "L" i "N1" zaprojektowano płytę stropu nad piwnicą, co wynika z rysunku K-2 "Rzut stropu nad piwnicą" projektu budowlanego zamiennego w branży konstrukcyjnej. Zatem ww. teren nie był ogrodem zimowym.
W wyniku wykonanych robót budowlanych, wg ustaleń kontrolnych organu powiatowego ustalono, iż projektowana stolarka okienna i drzwiowa w osi "L" zamieniona została na przesuwne przegrody szklane, ścianę zewnętrzną docieploną ze stolarką termiczną okienną i drzwiową wykonano w osi "N1 — oś słupów balkonu. Stwierdzono także wykonanie podłogi - jednej płaszczyzny z płytek, w wyniku czego powstało pomieszczenie, które podzielone zostało na dwa ścianą działową. W wyniku powyższych robót poziom nowej podłogi jest równy z istniejącą w lokalu nr [...], świadczą o tym zdjęcia wykonane podczas kontroli.
Zdaniem organu odwoławczego, wykonanie robót budowlanych w wyniku których powierzchnia biologicznie czynna - czyli teren zielony - ogródka został zagospodarowany jako przestrzeń zabudowana dołączona do lokalu mieszkalnego nr [...], wymagało wykonania szerszego zakresu robót, nie tylko zamontowania stolarki okiennej w innym miejscu — tj. w osi słupów balkonów niż pierwotnie zaprojektowane w osi elewacji budynku. Wnoszący zażalenie sami wskazali, w piśmie z dnia 3 października 2022 r., iż roboty budowlane wykonane zostały po uprzednim usunięciu warstwy gruntu, a następnie polegały na wylaniu "płyty żelbetowej podłogi tarasu na izolacjach poziomych". W ocenie organu odwoławczego należy przypuszczać, iż przedmiotowa płyta żelbetowa powstała prawdopodobnie na płycie stropu piwnicy, co nie zostało ustalone podczas kontroli przez organ powiatowy i powinno zostać zweryfikowane przez ten organ.
Jeżeli wykonanie płyty żelbetowej, nazwanej przez strony płytą tarasu/loggii lokalu nr [...], zostało wykonane na płycie stropu piwnicy, powinno być poprzedzone stosowną decyzją o pozwoleniu na budowę, której inwestorzy nie uzyskali. Wykonanie dalszych robót, w tym częściowego podmurowania podokiennego oraz wstawienie stolarki okiennej zamknęło ww. przestrzeń (pierwotnie teren zielony) i trwale połączyło z lokalem nr [...], zwiększając powierzchnię użytkową tego lokalu i również wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle powyższego nie ma znaczenia brak rozważań organu powiatowego (na co wskazali w zażaleniu skarżący) czy zabudowa tej części terenu może stanowić wykonanie ogrodu zimowego, zgodnie z przepisami art. 29 ust. 1 pkt 15b ustawy Prawo budowlane, którego budowa nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia. Zabudowa przestrzeni terenu zielonego wymagała bowiem uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W wyniku wykonania powyższych robót budowlanych rozbudowano lokal nr [...] od strony ogrodu. Przy czym, w ocenie organu odwoławczego, wykonanie przedmiotowych robót budowlanych nie skutkowało wybudowaniem części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy wskazał ponadto, że część "przyłączona" do lokalu mieszkalnego nie jest już częścią samodzielną a jej rozbiórka spowodowałaby ingerencję w legalnie wybudowany lokal mieszkalny w taki sposób, iż lokal ten byłby niezamknięty ścianą z jednej strony. Powyższe powoduje, iż przedmiotowe postępowanie legalizacyjne należy przeprowadzić na podstawie art. art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, jako postępowanie w sprawie przypadku innego niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f tej ustawy.
Ponadto wskazano, iż organ powiatowy ponownie rozpatrując sprawę dokonania rozbudowy budynku w parterze od strony ogrodu, powinien zbadać czy właściciele działki sąsiedniej, powinni uczestniczyć w niniejszym postępowaniu jako strony.
ZWINB odnosząc się do zarzutów zażalenia wskazał, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone w postanowieniu na które powołują się skarżący, dotyczyło "wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania loggii lokalu mieszkalnego nr [...]"., Powyższe nie wyklucza prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego, jeżeli stwierdzi spełnienie przesłanek, o których mowa w ustawie Prawo budowlane.
Odnosząc się do innych argumentów skarżących wyjaśniono, iż § 14a ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, dotyczy budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Tymczasem sprawa dotoczy budynku jednorodzinnego, dwulokalowego, w zabudowie szeregowej.
Końcowo ZWINB wskazał organowi powiatowemu, aby treść pouczenia, związana z uprawnieniami inwestora w postępowaniu legalizacyjnym, o możliwości złożenia wniosku o legalizacji, była zamieszczana w sentencji postanowień, wydawanych na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W rozpatrywanym przypadku pouczenie, o możliwości złożenia wniosku o legalizacji, umieszczono na końcu uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.
Pismem z 29 stycznia 2025 r. E. M. oraz P. M. reprezentowani przez radcę prawnego wnieśli skargę na postanowienie organu odwoławczego do sądu administracyjnego zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu organu odwoławczego naruszenie:
I. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., art. 124 § 1 k.p.a. oraz art 138 § 2a k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez wskazanie w zaskarżonym postanowieniu, że:
a. prace wykonane przez Skarżących wymagały uzyskania pozwolenia na budowę (s. 12 postanowienia),
b. lokal nr [...] został rozbudowany od strony ogrodu (s. 12 postanowienia),
c. część "przyłączona" do lokalu mieszkalnego nie jest częścią samodzielną, a jej rozbiórka spowodowałaby zarazem ingerencję w legalnie wybudowany lokal mieszkalny w taki sposób, iż lokal ten byłby niezamknięty ścianą z jednej strony (s. 12-13 postanowienia),
w sytuacji, gdy organ ustalił, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest niewystarczający (s. 11-12 postanowienia). Organ oparł się na przypuszczeniach co do sposobu wykonania płyty żelbetowej (s. 12 postanowienia) - w konsekwencji czego stwierdzenia organu co do wykonanego zakresu prac, ich kwalifikacji, konieczności uzyskania pozwolenia na budowę przed ich wykonaniem oraz o przepisach o legalizacji mających zastosowanie są przedwczesne, zaś przedstawianie w rozstrzygnięciu kasatoryjnym wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego jest niedopuszczalne,
II. art. 107 § 2 i 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne wskazanie w zaskarżonym postanowieniu, że treść pouczenia, związana z uprawnieniami inwestora w postępowaniu legalizacyjnym, o możliwości złożenia wniosku o legalizacji, powinna być umieszczona w sentencji postanowienia wydawanego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowalnego - podczas, gdy z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego taki obowiązek nie wynika, zaś pouczenie wymagane tym przepisem ma charakter informacyjny i nie nosi cech władczego rozstrzygnięcia, nie ma zatem powodu, aby konieczne było ich ujęcie w sentencji postanowienia.
Wskazując na powyższe skarżący wnieśli, o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o uchylenie w całości poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś..
W odpowiedzi na skargę ZWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi jest postanowienie wydane przez wojewódzki organ nadzoru budowlanego, na mocy którego uchylono postanowienie powiatowego organu nadzoru budowlanego wstrzymujące roboty budowlane prowadzone przez skarżących zakwalifikowane jako rozbudowa budynku mieszkalnego polegająca na zabudowie przestrzeni ogrodu zimowego w parterze obiektu.
W tym miejscu należy wyjaśnić, iż wobec wniesienia przez skarżących zażalenia - i w konsekwencji zainicjowania postępowania odwoławczego - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postepowania administracyjnego, rolą ZWINB było ponowne rozpatrzenie sprawy w całości. Z zasady dwuinstancyjności wynika bowiem obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa oraz wydania rozstrzygnięcia odpowiedniego do poczynionych ustaleń i wikłani przepisów.
W ocenie sądu organ odwoławczy należycie wyjaśnił z jakich przyczyn uznał, iż dotychczas zebrany materiał dowodowy wymaga uzupełniania a zastosowany przez organ I instancji tryb postępowania legalizacyjnego mógł się okazać nieadekwatny do poczynionych ustaleń.
Oceniając prawidłowość zapadłego rozstrzygnięcia nie można nie zauważyć, iż stosownie do art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej; k.p.a.) w zw. z art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia organ odwoławczy może wystać następujące rozstrzygnięcia:
1) utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie
2) uchylić zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając postanowienie - umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części,
3) umorzyć postępowanie zażaleniowe,
4) uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W świetle przywołanych przez organ odwoławczy przepisów i przytoczonej w uzasadnieniu argumentacji, za trafną należy uznać ocenę, iż organ powiatowy w zaskarżonym zażaleniem rozstrzygnięciu nie uzasadnił na jakiej podstawie przyjął, iż wykonano dodatkowe ściany w obrysie m.in. dotychczasowego "ogrodu zimowego" w parterze budynku, skoro z projektu budowlanego nie wynika, aby taki ogród został zaprojektowany. Trafnie też dostrzegł organ odwoławczy, iż istotne w sprawie jest to, czy zamontowanie stolarki okiennej, wymagało ingerencji w elementy konstrukcyjne budynku, gdyż w takim przypadku istniałyby podstawy zakwalifikowania wykonanych robót jako przebudowy wymagającej pozwolenia na budowę. Podobnie za uprawnione należy uznać także stwierdzenie przez organ odwoławczy na konieczności oceny samodzielności "przyłączonej" do lokalu mieszkalnego części i skutków ewentualnej jej rozbiórki pod kątem zamknięcia lokalu ścianami a także zasadne było zwrócenie uwagi na potrzebę wyjaśnienia sposobu powstania płyty żelbetowej.
Brak należytych ustaleń oraz brak zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego w zakresie opisanym powyżej niewątpliwie uprawniał ZWINB do uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Rolą organu odwoławczego było też wskazanie w takim przypadku okoliczności które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kwestionowane przez skarżących fragmenty uzasadnienia wskazując jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz jakie mogą one mieć znacznie dla sprawy.
W zakresie zarzutu skargi opartego na twierdzeniu, iż skoro materiał dowodowy okazał się niewystarczający do rozstrzygania w sprawie, nieuprawnionymi były wskazania organu odwoławczego dotyczące konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, ustalenia dotyczące rozbudowy lokalu czy samodzielności części "przyłączonej" do lokalu, w ocenie Sądu jest on nieuprawniony. Przedmiotowe wskazania miały na celu prawidłowe ukierunkowanie postępowania wyjaśnianego prowadzonego przez organ I instancji i wyjaśniały z jakich przyczyn uznano je za mogące mieć wpływ na wynik postępowania oraz ocenę trybu jego prowadzenia. Nie jest oczywiście wykluczone, że dodatkowe zgromadzone przez organ powiatowy dowody doprowadzą go do odmiennych wniosków niż zawarte w skarżonym skargą postanowieniu czyniąc rozważania organu odwoławczego bezprzedmiotowymi, jednak nie można nie dostrzegać, że ZWINB orzekając w danym stanie sprawy dysponował konkretnym materiałem dowodowym i jest oczywistym, iż to na nim opierał swojej rozstrzygnięcie oraz dokonywał stosownych wskazań dla dalszego jego prowadzenia. Stąd, jeśli strona nie zgadza się z dokonanymi na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego ustaleniami może przedstawić lub naprowadzić stosowne dowody względzie przedstawić stanowisko dające podstawy do odmiennych ustaleń co do stanu faktycznego.
Każdorazowo rolą organu I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu jest rozstrzyganie w oparciu o całokształt zgromadzonych dowodów, stąd wskazania organu jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy oceniać jedynie jako zwrócenie uwagi na istotne w sprawie aspekty i wyjaśnienie z jakich przyczyn zaskarżone rozstrzygniecie organu I instancji nie ostało się w obrocie prawnym. Zawarcie w rozstrzygnięciu kasacyjnym stanowiska co do sposobu stosowania konkretnych przepisów nie wyklucza szczególności, dokonania własnej oceny uzupełnionego materiału dowodowego i dokonania odmiennej oceny okoliczności konkretnej sprawy czy też przyjęcia odmiennej wykładni przepisów przez organ I instancji. Przy czym takie działanie wymaga odpowiedniego uzasadnienia.
Wskazania organu I instancji miały zatem na celu prawidłowe ukierunkowanie dalszego postępowania pod kątem weryfikacji istotnych dla sprawy okoliczności, które mogą mieć znacznie dla rozstrzygnięcia i nie sposób uznać ich zawarcie mogło stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Na marginesie warto wskazać, iż w skardze strona skarżąca obok uchylenia postanowienia organu odwoławczego domaga się także uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji. Wprawdzie w skardze nie wyjaśniono w czym strona skarżąca upatruje jego wadliwości, niemniej jednak nie można nie dostrzegać, że w toku ponownie prowadzonego postępowania każda ze stron może ponownie przedstawiać swoje racje oraz dowody umożliwiając ich dalszą weryfikację.
Jeśli chodzi natomiast o zarzut błędnego wskazania w zaskarżonym postanowieniu przez organ odwoławczy, że treść pouczenia związana z uprawnieniami inwestora w postępowaniu legalizacyjnym powinna być umieszczona w sentencji postanowienia wydawanego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, to co do zasady rację ma strona skarżąca. Zgodnie bowiem z wyraźnym brzmieniem art. 48 ust. 3 Prawa budowalnego, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy jedynie "informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego". Taka informacja nie stanowi integralnej części rozstrzygnięcia (sentencji). Warto przypomnieć, że sentencja to część decyzji administracyjnej, w której organ rozstrzyga się sprawę: przyznaje prawo, nakłada obowiązek lub odmawia przyrznia prawa itd. Powinna ona być jasno i precyzyjnie sformułowana, tak aby nie budzić wątpliwości co do zakresu przyznanych uprawnień lub nałożonych obowiązków. Stąd nie powinny być w niej zawierane dane mające charter jedynie informacyjny.
Zatem zalecenie organu w powyższym zakresie faktycznie należy uznać za chybione, jednak powyższe nie przesądza o wadliwości rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu, które zostało uchylone z innych przyczyn.
W ocenie Sądu informacja o możliwości złożenia wniosku o legalizację i związanych z tym kosztami powinna być stronie komunikowana odpowiednio wyraźnie, zaś przyjęte przez organ I instancji informowanie, o tym takim uprawnieniu w końcowej części obszernego uzasadnienia postanowienia może utrudniać zainteresowanym powzięcie stosownej wiedzy i skorzystanie z uprawnienia w zakreślonym przez ustawodawcę 30-dniowym terminie. Stąd co do zasady na akceptację zasługuje wskazywanie przez organ wojewódzki organom powiatowym na zasadność odpowiednio wyraźnego zawierania takiej informacji w wydawanych postanowieniach. I jakkolwiek taka informacja nie powinna być częścią składową samej sentencji, to jej zawarcie i odpowiednie wyeksponowanie np. bezpośrednio po sentencji i przed uzasadnieniem postanowienia - a taka prawdopodobnie była intencja organu odwoławczego - z pewnością jest wyrazem dbałości o umożliwienie stronom realizacji ich uprawnień w zakresie legalizacji samowoli budowalnych. Warto jednak nadmienić, iż w rozpatrywanej kwestia wyeksponowania informacji o możliwości wystąpienia z wnioskiem o legalizację nie miała realnego znaczenia, bowiem niewątpliwie strony powzięły informację w tym przedmiocie, gdyż w treści zażalenia podnosiły, iż nie jest dla nich jasne "kto miałby złożyć ewentualny wniosek o legalizację samowoli".
Tym samym uznawszy, że organ odwoławczy był uprawniony na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. do wydania rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.