II SA/Ol 438/07

II SA/Ol 438/07 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2007-05-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-03-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Alicja Jaszczak-Sikora
Hanna Raszkowska /przewodniczący sprawozdawca/
S. Beata Jezielska
Symbol z opisem
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Skarżony organ
Kurator Oświaty
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2007 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Kuratora Oświaty z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego stwierdzenia nieważności decyzji l. uchyla zaskarżoną decyzję; II orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku
Uzasadnienie
Dyrektor Szkół Samorządowych aktem nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela Nr "[...]" z dnia "[...]", nadał A. W. stopień nauczyciela kontraktowego.
Od powyższej decyzji Prokurator Rejonowy wniósł sprzeciw nr "[...]" z dnia "[...]". Zarzucił w nim rażącą obrazę art. 9c Karty Nauczyciela i § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 sierpnia 2000 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego nauczycieli i wniósł o stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]", działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wójt Gminy, stwierdził nieważność aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego A. W. Nr "[...]" z dnia "[...]", wydanego przez Dyrektora ZSS. W uzasadnieniu wywiódł, że A. W. była zatrudniona w ZSS na czas określony od 1 września 2003 r. do 31 sierpnia 2004 r. w wymiarze 5/18 etatu i w Gimnazjum "[...]" od dnia 12 września 2003 r. do dnia 17 sierpnia 2004 r. w wymiarze 4/18 etatu, zatem w dniu rozpoczęcia stażu, tj. 12 września 2003 r., nie była zatrudniona na jeden rok szkolny w wymiarze określonym w art. 3 pkt 3 Karty Nauczyciela i z tej przyczyny nie mogła rozpocząć stażu. Nie istniała również możliwość przedłużenia tego stażu o czas trwania urlopu macierzyńskiego, gdyż w dniu 18 sierpnia 2004 r. nastąpiła utrata zatrudnienia w wymiarze ½ etatu. Ponadto nauczycielka w czasie trwania stażu zmieniła miejsce zatrudnienia. Od dnia 1 września 2004 r. do 30 listopada 2004 r. była zatrudniona w ZSS w wymiarze 2/18 etatu, zaś od dnia 30 sierpnia 2004 r. jest zatrudniona w SP "[...]" w wymiarze 10/20 etatu. Przepis art. 9f ust. 2 Karty Nauczyciela umożliwia zaliczenie okresu dotychczas odbytego stażu tylko nauczycielom kontraktowym i mianowanym. Zatem, mimo wydłużenia stażu, A. W. nadal nie spełniła warunku przewidzianego w art. 9c ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Wobec powyższego Wójt stwierdził, że brak było podstaw prawnych do rozpoczęcia stażu i realizowania czynności związanych z odbywaniem stażu i wydania przez dyrektora szkoły aktu nadania stopnia nauczyciela kontraktowego.
Po rozpatrzeniu odwołania A. W. od powyższej decyzji, Kurator Oświaty decyzją z dnia "[...]", znak "[...]", uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kurator Oświaty wywiódł, że odwołująca się spełniała w dniu 12 września 2003 r. warunki do rozpoczęcia stażu na stopień nauczyciela kontraktowego, określone w obowiązujących w tym dniu przepisach art. 3 ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 3 i 4 oraz art. 9d ust. 1 Karty Nauczyciela. Wskazał na konieczność ustalenia prawidłowego i rzeczywistego okresu trwania urlopu macierzyńskiego nauczycielki oraz okresu zatrudnienia jej w Szkole Podstawowej "[...]", z uwagi na rozbieżności pomiędzy treścią dowodów przedstawionych przez organ pierwszej instancji a uzasadnieniem zaskarżonej decyzji odnośnie do tych faktów. Stwierdził również, że w świetle obowiązującego wówczas art. 9d ust. 3a Karty Nauczyciela z dniem 25 sierpnia 2004 r. A. W. kontynuowała staż w Zespole Szkół. Organ odwoławczy wywiódł ze stanu faktycznego sprawy oraz treści obowiązujących w dniu 12 września 2003 r. przepisów, że odwołująca się mogła rozpocząć staż w tej dacie. Kurator Oświaty przyznał, że staż A. W. miał nietypowy przebieg i mogły pojawić się w tym zakresie wątpliwości z uwagi na brak regulacji ustawowych określających tryb postępowania w takim szczególnym przypadku. Jednocześnie wskazał na konieczność ustalenia, czy dyrektor Zespołu Szkół Samorządowych rażąco naruszył prawo wydając akt nadania stopnia nauczyciela kontraktowego, gdyż tylko wykazanie rażącego naruszenia prawa może stanowić przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Kurator Oświaty zalecił ponadto zbadanie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, czy wystąpiła zmiana miejsca zatrudnienia w okresie stażu, o której mowa w art. 9f ust. 2 Karty Nauczyciela, skoro A. W. rozpoczęła, realizowała i ukończyła staż w ZSS. Wskazał na konieczność rozważenia, czy okres po powrocie z urlopu macierzyńskiego od 25 sierpnia 2004 r. do 31 sierpnia 2004 r. można uznać za okres, w którym nauczycielka mogła kontynuować staż na stopień awansu zawodowego. Podniósł też, że z decyzji rozstrzygającej sprawę nie mogą wynikać inne ustalenia niż z zebranych w sprawie dowodów.
Decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]", po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wójt Gminy stwierdził nieważność wydanego przez Dyrektora ZSS aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego A. W. Nr "[...]" z dnia "[...]". W uzasadnieniu Wójt wywiódł, że nadanie stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego A. W. nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów Karty Nauczyciela i przytoczył argumenty powołane w decyzji "[...]".
W złożonym odwołaniu A. W. zarzuciła powyższej decyzji Wójta Gminy nieuwzględnienie uwag organu odwoławczego co do zakresu uzupełnienia materiału dowodowego, oceny pod względem prawnym stanu faktycznego i zasadności oraz podstaw przyjęcia rażącego naruszenia prawa jako przesłanek uchylenia aktu nadania stopnia awansu zawodowego. Stwierdziła, że zawarcie umowy o pracę w Gimnazjum na okres krótszy niż rok szkolny stanowi naruszenie art. 10 ust. 2 Karty Nauczyciela i w skutkach ta umowa trwała do dnia 31 sierpnia 2004 r. Podtrzymała ponadto zarzut błędnej interpretacji art. 9d tej ustawy i wywiodła, że w okolicznościach faktycznych sprawy staż upłynął w dniu 12 czerwca 2004 r.
Kurator Oświaty decyzją "[...]", uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że w przedmiotowej decyzji kolejny raz nie wykazano podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Wyjaśnił, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wadę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, gdy powoduje ono konieczność eliminacji z obrotu prawnego decyzji, której treści w sposób ewidentny i bezsporny nie można ani usprawiedliwić, ani tolerować, a skutki takiej decyzji są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Organ pierwszej instancji nie wskazał konkretnie, jaki przepis został naruszony, a tym samym nie wykazał w sposób bezsporny i oczywisty rażącego naruszenia prawa.
W złożonej skardze Prokurator Rejonowy wniósł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości. Aktowi temu zarzucił rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezasadne powołanie art. 138 § 1 pkt 2 jako samoistnej podstawy umorzenia, podczas gdy przepis ten winien być stosowany łącznie z art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, naruszenie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 9c § 1 pkt 1 Karty Nauczyciela poprzez błędne jego niezastosowanie, w sytuacji gdy stan faktyczny i prawny przemawia za stwierdzeniem nieważności decyzji, gdyż analiza przepisów art. 9b w związku z art. 9c § 1 pkt 1 Karty Nauczyciela oraz stanu faktycznego sprawy prowadzi do wniosku, że akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego wydany został z naruszeniem tego przepisu, rażące naruszenie art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wyjaśnienia powodów niezastosowania art. 156 w stosunku do decyzji objętej postępowaniem i niewyjaśnienie powodów, dla których organ umorzył postępowanie oraz rażące naruszenie przepisów art. 105 i art. 186 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, w sytuacji gdy brak było podstaw do umorzenia postępowania, a wniosek Prokuratora Rejonowego o stwierdzenie nieważności wymagał rozpoznania. W uzasadnieniu Prokurator stwierdził, że akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego z dnia "[...]" jest nieważny z mocy prawa. Nie zgodził się z poglądem, iż brak jest regulacji prawnych, które miałby zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Podniósł, że zaskarżona decyzja nie zawiera ustalenia stanu faktycznego i nie wskazuje dowodów, na których organ się oparł, ograniczając się do sprawozdania z przebiegu postępowania, nie określono w niej również stron postępowania. Zarzucił organowi odwoławczemu błędną ocenę decyzji Wójta Gminy. Ponadto Prokurator przedstawił ustalenia poczynione w śledztwie prowadzonym przeciwko M. K. i A. W.
W odpowiedzi na skargę Kurator Oświaty uznał zarzuty skargi w części dotyczącej umorzenia postępowania organu pierwszej instancji i wniósł o oddalenie skargi w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu stwierdził, że przepisy nie przewidują podejmowania jakiejkolwiek decyzji o dopuszczeniu czy niedopuszczeniu nauczyciela do rozpoczęcia stażu. Jedynym warunkiem jest złożenie wniosku o rozpoczęcie stażu. Nie dotyczy on jednak nauczycieli ubiegających się o stopień awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego (art. 9d Karty Nauczyciela). A. W. rozpoczęła staż w dniu 12 września 2003 r., gdyż w tym dniu spełniała ustawowe wymogi uzasadniające ubieganie się o wyższy stopień awansu zawodowego. Bez znaczenia jest fakt zatrudnienia nauczycielki w dwóch szkołach, ponieważ zgodnie z art. 22 ust. 4 Karty Nauczyciela Kurator Oświaty pismem z dnia 30 września 2003 r. wyznaczył dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych do wykonywania czynności związanych z odbywaniem stażu przez A. W. Organ odwoławczy wywiódł też, że rozpoczęcie stażu nie jest uzależnione od zatrudnienia nauczyciela na rok szkolny. Przepis art. 10 ust. 2 Karty Nauczyciela został naruszony przez dyrektora Gimnazjum "[...]", który zatrudnił nauczycielkę do 17 sierpnia, a nie przez dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych przy wydawaniu decyzji w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego. Brak było podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiocie przedłużenia stażu o okres urlopu macierzyńskiego. Zgodnie z art. 9b ust. 3a Karty Nauczyciela w brzmieniu obowiązującym do 31 sierpnia 2004 r., urlop macierzyński nie przerywał stażu, lecz automatycznie go przedłużał, co oznacza, że z dniem zakończenia tego urlopu rozpoczęła się kontynuacja stażu. Kurator Oświaty przyznał, że sporną kwestią może być okres od 18 sierpnia 2004 r. do 31 sierpnia 2004 r., w którym nauczycielka była zatrudniona w wymiarze 5/18 obowiązującego wymiaru zajęć. Obowiązujące przepisy nie regulują takiego przypadku. A. W. utraciła zatrudnienie w wymiarze ½ obowiązującego wymiaru zajęć na okres 14 dni i to z przyczyn wywołujących wątpliwości prawne. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że staż A. W. miał nietypowy przebieg i brak jest przepisów prawnych określających tryb postępowania w takim szczególnym przypadku. Podkreślił jednocześnie, że przy obliczaniu wymaganego okresu stażu nie uwzględniono okresu od dnia 25 sierpnia 2004 r. do dnia 1 września 2004 r. Kurator Oświaty ocenił, że zarówno stan faktyczny, jak i prawny nie pozwalają w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przyjąć, że wystąpiło rażące naruszenie prawa. Wskazał ponadto, że dokładne ustalenie stanu faktycznego i powołanie dowodów zawiera decyzja z dnia "[...]", przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponieważ decyzja Wójta Gminy wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie wniosła żadnych dodatkowych informacji odnośnie do stanu faktycznego i dowodów, organ odwoławczy –wydając zaskarżoną decyzję- podtrzymał swoje wcześniejsze ustalenia. Kurator Oświaty zgodził się ze stanowiskiem skarżącego dotyczącym umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wojewódzki sąd administracyjny właściwy jest do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja taka zgodna jest z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 powołanej ustawy.
W niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia takiego naruszenia.
Przedmiotem zaskarżenia jest wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja Kuratora Oświaty z dnia "[...]", znak: "[...]", którą organ ten uchylił decyzję Wójta Gminy z dnia "[...]", stwierdzającą nieważność wydanego przez Dyrektora ZSS aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego A. W. Nr "[...]" z dnia "[...]", i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.
Stosownie do wskazanego wyżej przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji.
Przepis art. 138 § 1 pkt 2 nie określa przyczyn wydania decyzji o umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Wobec powyższego, stosownie do art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zakresie zastosowanie ma art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazujący przesłanki obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
Umorzenie postępowania organu pierwszej instancji może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe.
W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego co powoduje, że nie jest możliwe wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Sytuacja taka wystąpi, gdy np. sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, nie miała charakteru sprawy administracyjnej lub charakter ten utraciła w toku postępowania administracyjnego, albo też strona utraciła przymioty, o których mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, lub w skutek śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 2627/05, LEX nr 196834 oraz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 488-489, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 620-624 oraz powołane tam orzecznictwo).
Jeżeli natomiast istnieją materialnoprawne podstawy do władczej ingerencji organu administracji publicznej, postępowanie organu pierwszej instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe. W konsekwencji organ odwoławczy nie może uchylić decyzji organu pierwszej instancji i umorzyć postępowania administracyjnego nie naruszając art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kurator Oświaty uznał, iż Wójt Gminy nie dowiódł bezspornie i w oczywisty sposób istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności aktu nadania A. W. stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego Nr "[...]" z dnia "[...]". Zdaniem Kuratora Oświaty organ pierwszej instancji nie wskazał bowiem konkretnie, który przepis prawa materialnego został rażąco naruszony, a nietypowy przebieg i brak regulacji określających tryb postępowania w przedmiotowej sprawie nie może być uznany za przesłankę prowadzącą do stwierdzenia nieważności decyzji.
W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie zachodzi opisana wyżej przesłanka bezprzedmiotowości. Organ odwoławczy także nie wykazał, że postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy było bezprzedmiotowe. Kwestionowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji nie powoduje bowiem, że postępowanie administracyjne poprzedzające to rozstrzygnięcie było dotknięte wadą skutkującą koniecznością uchylenia decyzji i umorzenia tego postępowania.
W tej sytuacji, skoro organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy i nie stwierdził konieczności uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części (art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego), lecz jedynie nie podzielił oceny tego stanu pod względem prawnym, zobligowany był - po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji - orzec co do istoty sprawy. Wydając zaś zaskarżoną decyzję Kurator Oświaty z naruszeniem art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż w myśl art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części tylko w przypadku, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W ocenie Sądu stwierdzone naruszenie przepisów art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jednakże nie stanowi ono wadliwości przewidzianej w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego bądź w innych przepisach.
Ponownie rozpatrując sprawę Kurator Oświaty rozpozna sprawę co do istoty oraz przedstawi argumenty i przesłanki podjętej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku oraz z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku.