II SA/Ol 437/25

II SA/Ol 437/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk
Grzegorz Klimek
Tadeusz Lipiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 61a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2025 r. sprawy ze skargi E. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącej E. L. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 14 lutego 2025 r. Burmistrz [...] (dalej: Burmistrz lub organ I instancji), w wyniku rozpoznania wniosku E. S. (dalej: skarżąca), na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego o rozgraniczenie nieruchomości nr geod. [...], będącej jej własnością, z nieruchomością nr geod. [...], będącą własnością P. R. (dalej: uczestnik postępowania), położonych w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...], z uwagi na uregulowany stan prawny przebiegu granic.
W uzasadnieniu wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, opierając się na opinii Geodety Powiatowego stwierdził, że postępowanie rozgraniczeniowe nie może być wszczęte z uwagi na wcześniejsze ustalenie granic nieruchomości potwierdzone operatami przyjętymi do zasobu Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: PZGiK), wobec czego granica pomiędzy działkami jest granicą prawną.
Zauważył też, że rozgraniczenie nieruchomości nie może być sposobem na dokonywanie korekty granic prawnych nieruchomości, dla których istnieją jednoznaczne dane umożliwiające ich odtworzenie. W przypadku zaistnienia sporu co do położenia znaków, strony mogą natomiast wystąpić bezpośrednio do sądu o rozstrzygnięcie sprawy [art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm.; dalej: p.g.k.)].
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zakwestionowała zasadność zastosowania w niniejszej sprawie art. 61a § 1 k.p.a.
Za niedopuszczalną uznała odmowę wszczęcia postępowania ze wskazaniem, że granica między działkami została uprzednio ustalona. Jak bowiem wskazała, trzeba odróżniać przesłanki odmowy wszczęcia postępowania oraz zasadności i celowości rozgraniczenia. Prawo dokonania rozgraniczenia nieruchomości stanowi uprawnienie właściciela nieruchomości i organy administracji powinny zapewnić realizację tego uprawnienia.
Podniosła, że z załączonej do sprawy opinii biegłego sądowego z zakresu geodezji sporządzonej do sprawy sądowej dotyczącej tych działek wynika, że błędy pomiarowe doprowadziły do sytuacji, w której budynek mieszkalny usytuowany na jej działce i ogrodzenie przekraczają granicę i znajdują się na działce uczestnika postępowania. Tym samym wobec sporu między właścicielami działek, istnienie błędnie wykonanej dokumentacji przyjętej do zasobu PZGiK nie daje podstawy do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: Kolegium lub organ odwoławczy), postanowieniem z 9 maja 2025 r., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu, po przytoczeniu treści art. 29 ust. 1 i 2 p.g.k. oraz art. 30 ust. 1 p.g.k., wskazało, że w niniejszej sprawie wniosek o rozgraniczenie pochodził od osoby mającej tytuł prawny do nieruchomości, zawierał wyraźne żądanie rozgraniczenia nieruchomości, a pełnomocnik skarżącej powoływał się na sporność granic nieruchomości. Zauważyło, że organ administracyjny jako działający na wniosek jest związany takim oświadczeniem, chyba że w sprawie granic nieruchomości było już prowadzone administracyjne lub sądowe postępowanie rozgraniczeniowe, co jednak nie wynika z akt sprawy. Uznało zatem, że w tym zakresie pełnomocnik skarżącej ma rację, jednak jak stwierdziło nie ma to wpływu na trafność rozstrzygnięcia organu I instancji, bowiem jest ono zasadne z innych przyczyn niż podane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Powołując się na art. 36 p.g.k., Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że w stosunku do działek objętych wnioskiem skarżącej przed Sądem Rejonowym w [...] pod sygn. akt [...] toczy się sprawa o zasiedzenie części nieruchomości. W ocenie Kolegium jest to sprawa, o której mowa w art. 36 p.g.k., co oznacza, że Burmistrz utracił kompetencję do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego w odniesieniu do tych nieruchomości jako objętych sprawą cywilną.
W skardze na powyższe postanowienie skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zarzuciła naruszenie:
1/ art. 36 p.g.k. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że pomiędzy stronami toczy się sprawa o zasiedzenie, a organ administracyjny stracił kompetencje do prowadzenia sprawy, podczas gdy dopiero po prawomocnym i negatywnym dla skarżącej zakończeniu spraw sądowych wszczęła ona postępowanie, do którego oba składy sądu powszechnego i powołani w sprawie sądowej biegli ją odesłali. W dacie złożenia wniosku, przed sądami powszechnymi nie były już zatem prowadzone żadne postępowania,
2/ art. 29 ust. 1 p.g.k. poprzez jego niezastosowanie.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zobowiązanie organu do uwzględnienia wniosku i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Wniosła ponadto o wystąpienie do Sądu Rejonowego w [...] o udostępnienie akt sądowych spraw prowadzonych pod sygn. akt [...] i [...] oraz dopuszczenie i przeprowadzenie z nich dowodu.
W uzasadnieniu wskazała, że spory dotyczące nieruchomości były prowadzone przed Sądem Rejonowym w [...], ale bezskutecznie i zostały prawomocnie zakończone w dacie złożenia wniosku o rozgraniczenie.
Jak wynika z ustaleń biegłego sądowego w pierwszej sprawie nie było możliwości ustalenia granicy prawnej między nieruchomościami będącymi przedmiotem postępowania. Ustalenie granic możliwe jest jedynie w postępowaniu administracyjnym i orzeczeniem z 20 marca 2024 r. Sąd przedmiotowe postępowanie umorzył.
W drugiej sprawie skarżąca wniosła o zniesienie współwłasności nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym położonym na działkach stanowiących własność skarżącej i uczestnika postępowania. Postanowieniem z 28 kwietnia 2023 r. Sąd oddalił wniosek, podnosząc, że zniesienie współwłasności nie może dotyczyć jedynie części składowej rzeczy wspólnej. Oba orzeczenia sądów powszechnych są prawomocne.
W tych okolicznościach pełnomocnik skarżącej powtórzyła, że prawo dokonania rozgraniczenia nieruchomości stanowi uprawnienie właściciela nieruchomości i organy administracji powinny zapewnić realizację tego uprawnienia. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że rozgraniczenie będzie mieć miejsce, gdy właściciele sąsiadujących nieruchomości, a przynajmniej jeden z nich uważa, iż istniejąca granica pomiędzy nieruchomościami wyznaczona jest nieprawidłowo. Dopiero w postępowaniu dowodowym, w ramach wszczętego postępowania rozgraniczeniowego, można ustalać okoliczności faktyczne dotyczące istnienia lub nieistnienia sporu co do przebiegu granicy. W przypadku, gdy zebrany materiał nie daje podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu to postępowanie podlega umorzeniu (art. 34 ust. 1 p.g.k.). Następuje to wówczas, gdy istnieje spór co do przebiegu linii granicznych i nie dojdzie do zawarcia ugody oraz jednocześnie nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu na podstawie ustalonego przebiegu granicy w oparciu o zebrane dowody lub zgodne oświadczenia stron (wyroki WSA w Rzeszowie z: 17 stycznia 2023 r., II SA/Rz 968/22, 24 października 2023 r., II SA/Rz 542/23, oraz wyrok WSA w Białymstoku z 29 stycznia 2019 r., II SA/Bk 727/18).
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podniosło, że w toku postępowania administracyjnego zawodowy pełnomocnik skarżącej nie podawał, że sprawa sądowa o zasiedzenie jest już prawomocnie zakończona. Kolegium nie miało zatem wiedzy o okolicznościach podniesionych dopiero w skardze. Jeśli jednak - jak wskazało - sąd powszechny umorzył postępowanie z tego względu, że nie jest możliwe ustalenie granicy prawnej między nieruchomościami to uznał, że rozgraniczenie jest nieuzasadnione, a zatem de facto orzekł w sprawie rozgraniczenia, odstępując od ustalenia przebiegu granic. Ma to znaczenie merytoryczne dla sprawy rozgraniczeniowej i może uzasadniać rozstrzygnięcia organów administracyjnych. Nie sposób bowiem przyjąć, aby organ mógł prowadzić własne postępowanie rozgraniczeniowe, w przypadku gdy wcześniej sąd powszechny wypowiedział się w tej sprawie. Kolegium dodało też, że gdyby sąd powszechny uznał, że osobne rozgraniczenie w trybie administracyjnym wpływa na wynik sprawy o zasiedzenie, to postępowanie sądowe zawiesiłby do zakończenia sprawy administracyjnej.
Zauważyło, że ustalenie przebiegu granic w rozumieniu art. 36 p.g.k. obejmuje również sytuację sporu co do przebiegu linii granicznych. Następcze, sądowe postępowanie rozgraniczeniowe, podjęte na skutek decyzji z art. 34 ust. 2 p.g.k., ma zatem charakter sporny. Dlatego też jeśli nie doszło do ustalenia granicy nieruchomości w sprawie o zasiedzenie, to można sądzić, że tym bardziej nie dojdzie do tego w trybie administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Postępowanie to jest tańsze niż rozgraniczenie w ramach postępowania sądowego, ale nie może to prowadzić do naruszenia właściwości organów administracyjnych i sądu powszechnego, określonych w p.g.k.
Na zakończenie Kolegium dodało, że nawet gdyby przyjąć, że postanowienie z 20 marca 2024 r., [...], jako kończące prawomocnie postępowanie sądowe miało mieć wpływ na późniejszą sprawę rozgraniczenia nieruchomości w trybie administracyjnym, to była to okoliczność istniejąca w dniu wydania postanowienia przez organ I instancji, a nie znana organom administracyjnym, dlatego doręczanie odpisu tego postanowienia Sądu mogło spowodować wznowienie postępowania lub prowadzić do nowej sprawy administracyjnej, co mogło spowodować załatwienie sprawy rozgraniczenia bez angażowania sądu administracyjnego. W konsekwencji Kolegium uznało skargę za bezzasadną, ewentualnie za przedwczesną.
W piśmie z 21 lipca 2025 r. pełnomocnik skarżącej poinformowała Sąd o zmianie jej nazwiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:
W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności Sąd stwierdził bowiem naruszenie prawa, które uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji.
Tym ostatnim Burmistrz, w wyniku rozpoznania wniosku skarżącej o rozgraniczenie nieruchomości odmówił, na podstawie art. 61a k.p.a., wszczęcia postępowania administracyjnego.
W pierwszej zatem kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 61a § 1 zd. 1 w zw. z art. 60 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Postępowanie co do meritum może być bowiem wszczęte dopiero gdy nie wystąpią przesłanki niedopuszczalności wszczęcia postępowania. Stwierdzenie chociażby jednej z nich uniemożliwia nadanie żądaniu dalszego biegu i obliguje organ administracyjny do odmowy wszczęcia postępowania.
Z uwagi na formalny, a nie merytoryczny, charakter tego rozstrzygnięcia organ nie może w postanowieniu wydanym na podstawie omawianego przepisu zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Postanowienie to poprzedzają jedynie czynności wstępne, niezaliczające się do czynności procesowych podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego, które to zaczynają się dopiero po wszczęciu danego postępowania administracyjnego. Innymi słowy, odmowa wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., I OSK 528/19, i powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo, CBOSA)
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości organów administracyjnych obydwu instancji to, że wniosek o rozgraniczenie nieruchomości, których jednym z właścicieli jest skarżąca, pochodzi od osoby będącej stroną. Organy uznały jednak, że postępowanie to nie może być wszczęte "z innych uzasadnionych przyczyn". O ile jednak organ odwoławczy uznał zasadność zażalenia w zakresie istnienia podstaw do wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości w sytuacji złożenia wniosku o rozgraniczenie w stanie sporu o granice tych nieruchomości, a stanowisko to Sąd uznaje za właściwe, o tyle wskazał, że przeszkodą do wszczęcia postępowania jest toczące się postępowanie w sprawie o zasiedzenie.
Powołując się na art. 36 p.g.k. stwierdził tym samym, że Burmistrz utracił kompetencję do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego w odniesieniu do nieruchomości objętych sprawą cywilną. Zgodnie bowiem z art. 36 p.g.k. Sąd, przed którym toczy się sprawa o własność lub o wydanie nieruchomości albo jej części, jest właściwy również do przeprowadzenia rozgraniczenia, jeżeli ustalenie przebiegu granic jest potrzebne do rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. W tym wypadku sąd w orzeczeniu zamieszcza również rozstrzygnięcie o rozgraniczeniu nieruchomości.
Mając to na uwadze zauważyć jednak należy, że niedopuszczalność drogi administracyjnej w sprawach, o którym mowa w przytoczonym przepisie, jest jedynie tymczasowa i trwa do dnia prawomocnego zakończenia sprawy o ochronę własności (tak też WSA w Rzeszowie w wyroku z 1 czerwca 2021 r., II SA/Rz 3/21, CBOSA). W przypadku powzięcia przez organ informacji o toczących się sprawach sądowych dotyczących nieruchomości, objętych wnioskiem o rozgraniczenie, konieczne jest zatem ustalenie czy są to sprawy, o której mowa w przytoczonym przepisie, i na jakim etapie znajduje się postępowanie sądowe.
W warunkach niniejszej sprawy organy, na etapie podejmowania postanowień, nie posiadały wyczerpujących informacji we wskazanym zakresie.
Założenie Kolegium, że postępowanie sądowe w sprawie o zasiedzenie nieruchomości jest w toku nie znajduje uzasadnienia w materiale zebranym w toku niniejszej sprawy. Zauważyć należy, że pełnomocnik skarżącej powoływał się wprawdzie na sprawy sądowe dotyczące nieruchomości, objętych wnioskiem skarżącej, lecz w kontekście poczynionych w nich ustaleń wynikających z opinii biegłego oraz aby wykazać sporność granic nieruchomości.
Nieuprawnione są zatem podniesione w odpowiedzi na skargę zarzuty Kolegium wobec tego pełnomocnika, że nie podawała, że sprawa sądowa o zasiedzenie jest już prawomocnie zakończona. Skoro zaś okoliczność ta była istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, a jej ustalenie wymagało podjęcia czynności wyjaśniających właściwych dla wszczętego postępowania administracyjnego brak było w warunkach niniejszej sprawy "innych uzasadnionych przyczyn" usprawiedliwiających odmowę wszczęcia postępowania.
W skardze zawodowa pełnomocnik skarżącej wskazała, że sprawy sądowe dotyczące nieruchomości, objętych wnioskiem o rozgraniczenie, które prowadziła skarżąca zostały prawomocnie zakończone w dacie złożenia tego wniosku. W sprawie o zasiedzenie Sąd wydał postanowienie o umorzeniu postępowania, a zatem podjął rozstrzygnięcie, które nie miało charakteru merytorycznego. Wbrew zatem stanowisku Kolegium zawartemu w odpowiedzi na skargę nie można uznać, że podejmując tego rodzaju rozstrzygnięcia de facto orzekł w sprawie rozgraniczenia. Zauważyć jednocześnie należy, że na etapie postępowania sądowego wystąpienie do sądu powszechnego o udostępnienie akt spraw prowadzonych przez skarżącą nie jest możliwe z uwagi na brzmienie art. 106 § 3 p.p.s.a.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że utrzymanie przez Kolegium w mocy wydanego na podstawie art. 61a k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego o rozgraniczenie nieruchomości pomimo braku stwierdzonych jednoznacznie przeszkód do jego wszczęcia stanowi naruszenie tego przepisu uzasadniające uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji.
W konsekwencji w toku ponownego rozpoznawania sprawy organ I instancji, mając na względzie art. 153 p.p.s.a., powinien wszcząć na wniosek skarżącej postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji (punkt 1 sentencji) oraz stosownie do art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie adwokata i opłatę skarbową od pełnomocnictwa (punkt 2 sentencji).
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.