II SA/Ol 435/22

II SA/Ol 435/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Alicja Jaszczak-Sikora /sprawozdawca/
Bogusław Jażdżyk
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 506
art. 18 ust. 2, art. 22 ust. 1,  art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 19
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 14 września 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2022 roku sprawy ze skargi D. J. na uchwałę Rady Gminy Gietrzwałd z dnia 15 stycznia 2020 roku nr XIX/146/2020 w przedmiocie zmiany statutu Gminy Gietrzwałd - oddala skargę.
Uzasadnienie
Dnia 15 stycznia 2020 r. Rada Gminy Gietrzwałd, na podstawie art. 18 ust. 2, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie podjęcia aktu: t.j. Dz.U. z 2019, poz. 506 z późn. zm. aktualnie: t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; dalej powoływanej jako: ustawa o samorządzie gminnym lub w skrócie "u.s.g.") oraz art. 19 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. z 2019 r., poz.1429; aktualnie Dz.U. z 2022, poz.902) podjęła uchwałę Nr XIX/146/2020 w sprawie zmiany Statutu Gminy Gietrzwałd ( dalej też jako: uchwała zmieniająca).
Na mocy § 1 tej uchwały, w rozdziale 6 zatytułowanym "Sesje Rady" § 45 ust. 5 Statutu Gminy Gietrzwałd, uchwalonego uchwałą Nr I/3/2018 Rady Gminy Gietrzwałd z dnia 19 listopada 2018 r. w sprawie przyjęcia Statutu Gminy Gietrzwałd otrzymał brzmienie: "Protokół podpisany przez Przewodniczącego Rady przechowywany jest w wersji papierowej w biurze rady. Wniosek o udostępnienie protokołów z posiedzeń Rady składa się do Przewodniczącego".
Skargę na ww. uchwałę zmieniającą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, wywiódł G. J. zarzucając, że akt ten, w zakresie opisanego § 45 ust. 5, w części obejmującej sformułowanie: "Wniosek o udostępnienie protokołów z posiedzeń Rady składa się do Przewodniczącego", został podjęty z naruszeniem prawa. Skarżący wniósł o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa zaskarżonej uchwały w tej części oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. G. J. wywodził swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały prawem (wynikającym z ustaw) do zapoznania się z protokołami sesji Rady Gminy. Powołał się na fakt, że 1 lutego 2022 r. zwrócił się do Urzędu Gminy Gietrzwałd o udostępnienie informacji publicznej który dotyczył m.in. udostępnienia kopii określonych protokołów sesji Rady Gminy, poprzez opublikowanie na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Gminy. W odpowiedzi uzyskał informację, iż uchwałą będącą przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, został zmieniony Statut Gminy i to przewodniczący rady gminy będzie rozpatrywał wnioski o udostępnienie protokołów rady gminy w ramach informacji publicznej. Natomiast w piśmie Przewodniczącego Rady Gminy z dnia 7 kwietnia 2022 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, został zawiadomiony, że Wójt Gminy Gietrzwałd podjął decyzję, iż protokoły sesji będą publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. Zdaniem skarżącego, zachodzą obawy co do trwałości decyzji Wójta w tym przedmiocie. Skarżący, powołując się na zasadę jawności życia publicznego, wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP oraz art. 11b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej jako: "u.s.g.") , obejmującą prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Wywodził, że organem właściwym do załatwiania wniosków o udostępnienie informacji publicznej dotyczących działalności gminy, w tym jej organów, jest wójt. Skarżący przytoczył treść art. 19 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p."), który - jego zdaniem - nie zawiera informacji na temat zobowiązań władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne do udostępniania informacji publicznej. Skarżący opisał tryb załatwiania wniosku o udostępnienie informacji publicznej i skonstatował, że w przypadku konieczności wydania decyzji administracyjnej w tego rodzaju sprawie niedopuszczalne jest wydanie decyzji administracyjnej przez przewodniczącego rady, ponieważ wykracza to poza jego kompetencje określone w art. 19 ust. 2 u.s.g. Wykluczone jest również, aby organ gminy upoważnił przewodniczącego do wykonywania kompetencji przypisanych ustawowo temu bądź innemu organowi, tak jak ma to w istocie miejsce w treści §1 pkt.1 zaskarżonej uchwały. Skarżący zwrócił uwagę, że gdyby przewodniczący rady nie udzielił informacji, wnioskodawca nie ma możliwości prawnej do złożenia skargi na bezczynności przewodniczącego rady do sądu administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Gietrzwałd (dalej jako: "Wójt" lub " organ wykonawczy gminy") wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że zaskarżona uchwała była kontrolowana przez organ nadzoru, który nie dopatrzył się w niej uchybień prawa wskazanych przez skarżącego. Wójt wskazał, że aktualnie, w związku ze zmianami w przepisach prawa, obrady rady gminy są transmitowane i utrwalane za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk. Nagrania obrad są udostępniane
w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty. Takie działania organ stanowiący Gminy podejmuje
i umieszcza nagrania w Biuletynie. Na wniosek udostępnia także protokoły w wersji papierowej. Zdaniem Wójta, Rada Gminy swoim działaniem w żaden sposób nie ograniczyła skarżącemu dostępu do protokołów, a jedynie określiła organizacyjno - techniczne zasady uzyskiwania dokumentów, aby usprawnić pracę organu. Nie sposób w związku z tym uznać, iż Rada Gminy wprowadzając do Statutu zakwestionowany przez skarżącego przepis przekroczyła swoje umocowanie wynikające z ustaw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5),
a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż
w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 tej ustawy sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, a więc m.in. na akt prawa miejscowego - jakim jest zaskarżona uchwała - stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub
w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając rygor nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej materii należy odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano
z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Za istotne naruszenia prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się w judykaturze: naruszenie przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia uchwały, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.
W rozpoznawanej sprawie nie było kwestionowane, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Stwierdzenie nieważności tego rodzaju aktu, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza ona prawo, nie jest graniczone czasowo.
Badanie aktu normatywnego z punktu widzenia jego legalności przebiega w trzech płaszczyznach: treści aktu, kompetencji organu, który akt wydał oraz dochowania ustawowego trybu do wydania takiego aktu (D. Dąbek, Prawo Miejscowe, Wolters Kluwer Polska sp. z o.o., 2007 r., str. 258).
W rozpoznawanej sprawie nie były kwestionowane kompetencje organu, który akt wydał oraz dochowanie ustawowego trybu do wydania aktu. Skarżący zarzucał niezgodność z prawem treści normatywnej uchwały, która – jego zdaniem – ogranicza prawo do dostępu do informacji publicznej oraz narusza zasadę jawności działania organów gminy.
Oceny tej Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający niniejsza sprawę nie podziela. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w przedmiocie zmiany Statutu Gminy. Jest to akt normatywny, który określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy ( art. 22 ust. 1 u.s.g.). Przez określenie "organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy" zawartą w tym przepisie należy rozumieć opis funkcjonowania i sposobu wykonywania zadań przez organy gminy, a także form,
w jakich współdziałają ze sobą. W przypadku norm dotyczących organizacji wewnętrznej regulacje te mają charakter porządkujący i ich celem jest usprawnienie pracy organu, a ustanowienie w statucie trybu pracy organu zobowiązuje go do stosowania określonej procedury w toku podejmowanych czynności.
Jednakże, jak słusznie podniósł skarżący, przewodniczący rady gminy nie jest organem gminy. Organem takim jest bowiem, zgodnie z art. 11a u.s.g., rada gminy
i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z tego względu statut nie powinien określać kompetencji przewodniczącego.
Jednak zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, gdyż nie wpływa na możliwość korzystania przez niego ani z prawa dostępu do informacji publicznej, ani z prawa jawności działalności organów administracji publicznej. Zakwestionowany przez skarżącego przepis zaskarżonej uchwały dotyczy sposobu udostępniania protokołów z posiedzeń Rady i podmiotu, do którego takie wnioski mogą być składane. Skarżący zarzucał, że przepis ten narusza jego prawo dostępu do jawnych dokumentów jakimi są protokoły z posiedzeń organu stanowiącego gminy. Wobec tego należało ocenić, czy przedmiotowa uchwała rzeczywiście prawa te narusza. Norma ustanowiona w art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga bowiem wykazania przez stronę, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kwestionowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes prawny strony skarżącego, do którego wprost nawiązuje 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Inaczej rzecz ujmując, strona skarżąca musi wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na jej sferę materialnoprawną, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację.
Wbrew przekonaniu skarżącego, przedmiotowa uchwała w zaskarżonej części nie narusza jego interesu prawnego i nie ogranicza prawa dostępu do jawnych protokołów z posiedzeń rady. Obowiązek udostępniania takich protokołów nakłada na kolegialne organy władzy publicznej, pochodzące z powszechnych wyborów, art. 19 u.d.i.p., zgodnie z którym organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym z przytoczonego przepisu wynika wprost, że u.d.i.p. zobowiązuje organy kolegialne, o których mowa w art. 18 ust. 1 tej ustawy, do sporządzania protokołów lub stenogramów w ramach realizacji prawa dostępu do informacji publicznej. Podstawowym źródłem informacji o posiedzeniach organów kolegialnych są protokoły. Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej, następuje zatem przez dostęp do protokołów. Są to dokumenty, które sporządza określona osoba, potwierdzając zapisaną treść swoim podpisem. Dzięki temu protokół staje się dokumentem, który może być udostępniany i realizuje cel wskazany w ustawie ( wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2832/17, dostępne w CBOSA). Skarżący akcentuje w skardze usługowy charakter funkcji przewodniczącego rady w stosunku do rady gminy oraz brak możliwości upoważnienia przewodniczącego rady do wykonywania kompetencji przypisanych ustawowo innemu organowi. Co do zasady, ma on rację, ale nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie w realiach niniejszej sprawy. W rozpoznawanej sprawie zakres kompetencji przewodniczącego w zaskarżonym zakresie musi być oceniany nie tylko w świetle art. 19 ust. 2 u.s.g., ale także w świetle art. 19 u.d.i.p. Oczywistym jest, jak już wskazano, że w świetle art. 11a u.s.g. przewodniczący rady nie jest organem gminy. Jego zadania wynikają wprost z ustawy (art. 19 ust. 2 u.s.g.). Nie można na niego nakładać innych obowiązków, ani przyznawać mu innych kompetencji niż te, które wynikają z ustawy. Musiałby jednak istnieć konkretny przepis rangi ustawowej, który ograniczałby lub też pozbawiałby możliwości przyznania przewodniczącemu rady gminy uprawnienia do udostępniania informacji publicznej. Tymczasem przepisy u.d.i.p. regulacji takiej nie zawierają. Przeciwnie, nakładają obowiązek udostępnienia informacji publicznej na wszelkie podmioty (w znaczeniu ustrojowym i funkcjonalnym), które wykonują zadania publiczne. Jeśli chodzi o traktowanie przewodniczącego rady jako podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, orzecznictwo nie jest jednolite. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądów prezentowanych w wyrokach, na które powołuje się skarżący w skardze. W pełni natomiast akceptuje stanowisko wyrażone w niepublikowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 647/22, w którym NSA uznał, że przewodniczący organu kolegialnego może być adresatem wniosku
o udostępnienie informacji publicznej. Ustawodawca bowiem nie utożsamił pojęcia "podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej" z pojęciem "organ administracji publicznej", co oznacza, że każdy podmiot wykonujący zadania publiczne, który posiada informację publiczną (wytworzył dokument lub go pozyskał) ma obowiązek jej udostępnienia. Nie ma zatem przeszkód, aby przewodniczący,
w drodze czynności materialno-technicznej, udostępniał dokument wytworzony przez organ, któremu on przewodniczy.
Nawet gdyby jednak przyjąć odmienne stanowisko, że przewodniczący nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, to i tak przedmiotowa uchwała w zaskarżonej części ani nie pozbawia, ani nie ogranicza prawa skarżącego do korzystania z prawa dostępu do informacji publicznej, szczególnie w sytuacji, gdy protokoły z sesji Rady są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Gietrzwałd (https://gietrzwald.bip.net.pl/?c=370).
Z opisanych wyżej względów skarga podlegała oddaleniu.
Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt,
o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, skarga podlega odrzuceniu. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, regulacja dotyczy jednak jedynie tych przypadków, gdy brak naruszenia interesu prawnego jest oczywisty i widoczny prima facie . Jeśli natomiast przepis szczególny, jako warunek skutecznego wniesienia skargi, formułuje naruszenie interesu prawnego skarżącego, zaś owo naruszenie może podlegać ocenie w toku postępowania sądowoadministracyjnego, to brak jest podstaw do odrzucenia skargi.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak
w sentencji wyroku.
Wyrok Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.
o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem
i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.). Nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na to, że skarżący oświadczył, iż nie ma możliwości technicznych umożliwiających uczestniczenie w rozprawie zdalnej.