II SA/Ol 434/25

II SA/Ol 434/25 - Postanowienie WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-08-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Katarzyna Matczak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III OSK 2084/25 - Postanowienie NSA z 2025-12-05
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Gminy na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia 2 czerwca 2025 r. nr XIV/191/25 w przedmiocie wystąpienia z wnioskiem o dokonanie zmiany granic administracyjnych Miasta Olsztyna postanawia odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Gmina (dalej: "skarżąca") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia 2 czerwca 2025 r. nr XIV/191/25 w przedmiocie wystąpienia z wnioskiem o dokonanie zmiany granic administracyjnych Miasta Olsztyna, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:
- art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie obowiązku działania przez Radę Miasta Olsztyna na podstawie przepisów prawa i zgodnie z nimi;
- art. 18 ust. 1 i art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4b ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że przepisy te mogą stanowić podstawę prawną przyjęcia uchwały rady gminy skutkującą nałożeniem na właściwe organy, tj. wojewodę, ministra, radę powiatu oraz Radę Gminy obowiązku dokonania czynności w postępowaniu dotyczącym zmiany granic Miasta Olsztyna, w tym przez Gminę w zakresie podjęcia uchwały o wydaniu opinii w sprawie zmiany granic o której mowa w art. 4b ust. 1 lit 2 ustawy o samorządzie gminnym, a także, iż stanowi ona skuteczne oświadczenie woli Gminy Olsztyn w zakresie rozpoczęcia procedury zmiany granic;
- § 1 ust. 1 i § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r.
w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach, w zakresie w jakim można uznać, że uchwała ta stanowi wniosek w rozumieniu tych przepisów, który wszczyna postępowanie związane ze zmianą granic Miasta Olsztyna.
Skarżąca podniosła, że posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, jako wywołującej w ocenie Miasta Olsztyna skutki prawne, rodzące po stronie Gminy obowiązki prawne wynikające z art. 4b ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w postaci podjęcia przez Radę Gminy uchwały w zakresie opinii oraz przeprowadzenia konsultacji w sprawie zmiany granic. Tym samym gmina posiada interes prawny w ochronie swojego prawa poprzez stwierdzenie czy uchwała przedmiotowa wywołała skutek i mogła stanowić wniosek w rozumieniu art. 4 ust 2 w zw. z art. 4b ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazano, że Gmina jest właścicielem gruntów objętych przedmiotowym wnioskiem, które to grunty w wyniku zmiany granic może utracić, co utrudni jej prowadzenie działalności i realizację zadań własnych. Co więcej zmiana granic ingeruje w podstawy funkcjonowania osoby prawnej jaką jest gmina, prowadzi do ograniczenia jej terytorium a także skutkuje zmianami związanymi z liczbą mieszkańców, co przekłada się chociażby na organy gminy poprzez utratę mandatów osób będących wybranymi w okręgu objętym terenem, który ma zostać przekazany Miastu Olsztyn.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta Olsztyna wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że 29 stycznia 2025 r. Rada Miasta Olsztyna podjęła uchwałę nr X/138/25 w sprawie wyrażenia woli przystąpienia do procesu zmiany granic administracyjnych Miasta Olsztyna. Podstawą prawną podjęcia ww. uchwały intencyjnej był art. 18 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. W uchwale wskazano, iż zmiana granic administracyjnych ma polegać na włączeniu w granice administracyjne Miasta Olsztyna części terenu gminy, szczegółowo określonego w przedmiotowej uchwale. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Olsztyna. Następnie podjęte zostały działania zmierzające do uzyskania stosownych opinii, konsultacji społecznych, wypisów, map i innych dokumentów wymaganych przez obowiązujące przepisy prawa, m.in. uzyskano opinię Rady Gminy w tym zakresie. Zatem Rada Miasta Olsztyna przyjmując zaskarżoną uchwałę działała na podstawie i w granicach prawa, ponieważ wystąpiła z wnioskiem w sprawie, w której ustawodawca wprost przyznał jej kompetencje do działania, tj. w zakresie inicjatywy zmiany granic administracyjnych jednostki samorządu terytorialnego. Dla oceny podjętej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego przesądzające znaczenie ma jej treść, nie powołana podstawa prawna. Podkreślono że, art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, ustanawiający domniemanie, iż do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, mógł stanowić samodzielną podstawę do podjęcia przedmiotowej uchwały. Nie jest ona bowiem ani powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego ani innym prawnym aktem indywidulanym ingerującym w prawa lub obowiązki organów państwowych, osób fizycznych czy prawnych, które muszą znaleźć oparcie w normie prawa materialnego. Nie narzuca ona nikomu potrzeby żadnego działania czy też konieczności określonego zachowania się i należy do kategorii aktów niewładczych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej w skrócie: "p.p.s.a.". Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym o jakim mowa w tym przepisie jest m.in. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz.1465 ze zm.; dalej w skrócie: "u.s.g."), zgodnie z którym - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl art. 101a ust. 1 tej ustawy – przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Z unormowań tych wynika, że w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone na skutek uchwalenia aktu prawnego lub podjęcia czynności prawnych bądź faktycznych. (por. wyrok NSA z 18 lipca 2008r., sygn. akt I OSK 107/08, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Zatem prawo kwestionowania uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego zaskarżonym aktem (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010r. sygn. akt I OSK 1016/09; wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2008r. sygn. akt II SA/Gd 492/08; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 września 2010r. sygn. II SA/Go 476/10, dostępne w CBOSA). Inaczej rzecz ujmując, strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację.
Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 1, art. 4 ust. 2 oraz art. 4b ust. 1 i 3 u.s.g. oraz § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władzy oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. z 2014 r. poz. 310). Zgodnie z § 1 tej uchwały: "Postanawia się wystąpić z wnioskiem do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji za pośrednictwem Wojewody Warmińsko-Mazurskiego o zmianę granic administracyjnych Miasta Olsztyna polegającą na włączeniu w granice Olsztyna części terenu Gminy stanowiącego część obszaru położonego w obrębie [...]
Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że ma ona charakter intencyjny, ma na celu jedynie wszczęcie postępowania przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji
o zmianę granic administracyjnych Miasta Olsztyna.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.s.g., Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice. Stosownie do art. 4 ust. 2 u.s.g., rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1, może być wydane także na wniosek zainteresowanej rady gminy. Wydanie rozporządzenia w przedmiocie utworzenia, łączenia, dzielenia i zniesienia gminy oraz ustalenia ich granic na wniosek rady gminy wymaga zasięgnięcia przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej opinii zainteresowanych rad gmin, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami (art. 4a ust. 1 u.s.g.) oraz wniosku rady gminy poprzedzonego przeprowadzeniem przez tę radę konsultacji z mieszkańcami, wraz z uzasadnieniem oraz niezbędnymi dokumentami, mapami i informacjami potwierdzającymi zasadność wniosku, a ponadto opinii rad gmin objętych wnioskiem, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami, a w przypadku zmiany granic gminy naruszającej granice powiatów lub województw - opinii odpowiednich rad powiatów lub sejmików województw (art. 4b ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g.).
Kompetencje związane z kształtowaniem terytorium gmin, zgodnie z przytoczonymi unormowaniami, przyznane zostały Radzie Ministrów, która stosownie do art. 146 ust. 1 Konstytucji RP prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną RP. Kompetencja Rady Ministrów do tworzenia, dzielenia i znoszenia gmin jest następstwem obowiązków związanych z kształtowaniem zasadniczego podziału terytorialnego państwa, którego podstawową jednostką, na co wskazuje art. 164 ust. 1 Konstytucji RP, jest gmina. Wydanie przez Radę Ministrów rozporządzenia, ustalającego zmianę granic gmin stanowi czynność z zakresu stanowienia prawa i jest to prerogatywa Rady Ministrów, co wynika wprost z przepisów Konstytucji RP oraz u.s.g. W piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się, że droga sądowa przed sądem administracyjnym nie jest środkiem do weryfikacji legalności działania organu konstytucyjnego, który wykonując upoważnienie ustawowe, zawarł w akcie prawnym rangi rozporządzenia określoną regulację prawną. Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. S 1/19, Trybunał Konstytucyjny postanowił w trybie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) przedstawić Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi o stwierdzonym systemowym uchybieniu prawa polegającym na tym, że art. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przewidując formę rozporządzenia Rady Ministrów jako sposobu tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia gmin oraz ustalania ich granic, uniemożliwia dokonanie jakiejkolwiek kontroli takich czynności. Trybunał, kontynuując linię orzeczniczą wyznaczoną w uzasadnieniu wyroku pełnego składu z 8 kwietnia 2009 r., sygn. K 37/06 (OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 47), a potwierdzoną w kolejnych orzeczeniach (zob. postanowienia TK z 5 listopada 2009 r., sygn. U 9/07, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 152 i 8 lutego 2017 r., sygn. U 2/16, OTK ZU A/2017, poz. 4), ustalił, że: "Rozporządzenie w sprawie ustalenia lub zmiany granic jednostki samorządu terytorialnego nie ma charakteru normatywnego i nie należy do kategorii określonej w art. 188 pkt 3 Konstytucji RP. To, że akt ten pośrednio oddziałuje na sytuację prawną podmiotów prawa, nie znaczy, że można z niego wywieść reguły postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym" (postanowienie z 12 czerwca 2019 r., sygn. U 1/19). Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustawowy wymóg nadania aktom w sprawie łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin formy rozporządzenia Rady Ministrów powoduje, że ze względu na tę formę nie mogą zostać poddane kontroli legalności sądów administracyjnych.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że czynności podejmowane w ramach wydania, czy zmiany przedmiotowego rozporządzenia nie mają charakteru zewnętrznego, ale wewnętrzny, ponieważ stanowią wyłącznie element procedury prawodawczej. Ewentualne skutki względem danej gminy wywołuje dopiero wejście w życie rozporządzenia, które jednak również nie podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 16 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 735/23, publ. w CBOSA).
Reasumując, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie zawiera norm o charakterze generalnym ani abstrakcyjnym. Nie określa żadnych adresatów, jedynie poleca organowi wykonawczemu gminy wystąpienie z wnioskiem wszczynającym procedurę, która nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Tym samym zaskarżona uchwała jest aktem programowym, ma charakter intencyjny, w szczególności nie rozstrzyga o prawach, czy obowiązkach indywidualnych podmiotów. Uchwała ta inicjuje postępowanie, które będzie skutkować dopiero opracowaniem rozporządzenia wpływającym na prawa i obowiązki gminy. W judykaturze przyjmuje się, że uchwała intencyjna wiąże tylko organ wykonawczy gminy. Z tego względu nie można nadać uchwale o wystąpieniu z wnioskiem o zmianę granic administracyjnych gminy charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego. Stanowisko takie jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 81/13; z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2442/12; z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1825/13; z dnia 24 stycznia 2018r. sygn. akt II OSK 13/18, publ. w CBOSA).
W postanowieniu z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 480/24, publ. w CBOSA NSA potwierdził, że uchwała intencyjna nie narusza bezpośrednio żadnego interesu prawnego. Dlatego nie może podlegać zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Dodatkowo wskazać trzeba, że brak jest przepisu szczególnego w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a., który umożliwiałby skuteczne zaskarżanie uchwały o wystąpieniu
z przedmiotowym wnioskiem.
Mając na względzie powyższe, Sąd orzekł o odrzuceniu skargi, na podstawie cytowanego art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a.