II SA/Ol 434/23

II SA/Ol 434/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk /sprawozdawca/
Marzenna Glabas /przewodniczący/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art.1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art.134 par.1, art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art.156 par.1 pkt 2 i par.2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2052
art.31 ust.2-3, art.33 ust.1, art.34 ust.1-2
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 18 października 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), po przeprowadzeniu na wniosek z 26 kwietnia 2022 r. G. M. (dalej również jako: "strona", "skarżąca"), postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. (dalej jako: "Wójt Gminy", "organ pierwszej instancji") z 7 grudnia 2020 r., orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości, położonej w obrębie K. W. i M., gm. B., oznaczonej jako działki: nr A. i nr B. (współwłasność: B. P., T. P., Z. P., A. K.), a działkami położonymi w tym samym obrębie i Gminie o numerach: C. (własność: G. M.), D. (własność: Gmina B.), E. (własność: Powiat B. w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych), stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy z 7 grudnia 2020 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednocześnie wskazując, że nie można stwierdzić nieważności tej decyzji ze względu na to, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z 7 grudnia 2020 r., Wójt Gminy orzekł o rozgraniczeniu opisanych wyżej nieruchomości, w ten sposób, że wskazał, że granice pomiędzy działkami nr A. i nr B., a działkami: nr C., nr D. i nr E. przebiegają zgodnie z protokołem granicznym z 11 sierpnia 2020 r., załączonym do operatu rozgraniczeniowego. Decyzja ta stała się ostateczna.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpiła G. M., właścicielka działki nr C. We wniosku strona wskazała, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podniosła, że granica powinna przebiegać wzdłuż ścian budynku - w jednej płaszczyźnie. Strona zaznaczyła, że nie wyraziła zgody na ustalenie granicy jak w decyzji. Dodała, że nie ma możliwości wejścia do części swojego budynku.
Dokonując oceny zasadności stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - w brzmieniu na dzień wydania weryfikowanej decyzji, tj. 7 grudnia 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 2052, dalej jako: P.g.i.k.), rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów, przy czym rozgraniczeniu, podlegają w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Wyjaśniono, że ustalenie w postępowaniu rozgraniczeniowym, na etapie postępowania administracyjnego, przed organami administracji, granic sąsiednich nieruchomości może nastąpić tylko w dwóch sytuacjach. Pierwszą z nich reguluje treść art. 31 ust. 4 w związku z art. 29 ust. 1 i 2 P.g.i.k. i jest nią zawarcie przed geodetą uprawnionym ugody określającej przebieg linii granicznych, której treść odzwierciedla akt ugody (art. 32 pkt 5). Ugoda taka ma moc ugody sądowej, a jej wzruszenie może nastąpić wyłącznie na podstawie przepisów prawa cywilnego. Drugą sytuację reguluje art. 33 ust. 1 P.g.i.k., w myśl którego wójt (burmistrz , prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 2 P.g.i.k., wydanie decyzji poprzedza ocena prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności, organ, o którym mowa w ust. 1, zwraca upoważnionemu geodecie dokumentację do uzupełnienia. W myśl art. 33 ust. 3 P.g.i.k., strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi powszechnemu. Zaznaczono, że stosownie do art. 31 ust. 2 P.g.i.k. przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nic składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (art. 31 ust. 3 P.g.i.k.).
W ocenie Kolegium w rozpoznawanej sprawie dane wynikające z dokumentów były niewystarczające do ustalenia przebiegu granicy. Skoro zaś brak było jednoznacznych dowodów na przebieg granicy na spornym odcinku, a nadto nie było zgodnego oświadczenia stron, to nie było podstaw do wydania decyzji w sprawie. Tym samym, wydając decyzję - mimo takiego stanu faktycznego sprawy - organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, tj. art. 31 ust. 3 w zw. z ust. 2, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 i 2 P.g.i.k.
Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem decyzja z 7 grudnia 2020 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Jak ustalono w toku przeprowadzonego postępowania, nastąpiła zmiana podmiotowa w zakresie przysługiwania prawa własności do działki nr B. i tym samym, nie jest możliwe przywrócenie stanu prawnego nieruchomości sprzed wydania decyzji rozgraniczeniowej.
Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę zaskarżonej decyzji w całości przez stwierdzenie nieważności decyzji z 7 grudnia 2020 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 31 ust. 3 w zw. z ust. 2, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 i 2 P.g.i.k. Strona podniosła następujące zarzuty:
1) naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że na gruncie okoliczności niniejszej sprawy decyzja Wójta Gminy z 7 grudnia 2020 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne wobec zmian podmiotowych w zakresie przysługiwania prawa własności do działki nr B., podczas gdy przedmiotowa decyzja rozgraniczeniowa nie wywołała żadnych bezpośrednich skutków w zakresie stosunków własnościowych i nie rodziła praw majątkowych do nieruchomości, zatem zmiana podmiotowa w zakresie przysługiwania prawa własności do działek nr B. i nr A. nie skutkuje wywołaniem przez kwestionowaną decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, a co więcej zmiana podmiotowa w zakresie przysługiwania prawa własności do działki nr B. i nr A. nie ma istotnego znaczenia, bowiem nie nastąpiło zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, nastąpił zaś dział spadku i częściowe zniesienie współwłasności, zatem aktualni współwłaściciele tych nieruchomości pozostawali nimi także w dniu wydawania decyzji rozgraniczeniowej, przez co nie można przyjąć, że w wyniku działu spadku i zniesienia współwłasności doszło do obrotu prawnego nieruchomością w sposób wykluczający możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem decyzja ta nie była podstawą nabycia prawa;
2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy, decyzja Wójta Gminy z 7 grudnia 2020 r. rażąco narusza prawo, tj. art. 31 ust 3 w zw. z ust. 2, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 i 2 P.g.i.k. i brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że występują negatywne przesłanki uniemożliwiające stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji, a w szczególności nie można przyjąć, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne;
3) naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez wskazanie niewłaściwej podstawy prawnej decyzji z 7 grudnia 2020 r., podczas gdy organ stwierdził wydanie rzeczonej decyzji z naruszeniem prawa, jednocześnie wskazując, że nie można stwierdzić nieważności decyzji ze względu na to, że w ocenie organu wywołała nieodwracalne skutki prawne;
4) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak szczegółowego uzasadnienia decyzji wskazującego powody, dla których organ nie stwierdził nieważności decyzji, a w szczególności wyjaśnienia jakie nieodwracalne skutki prawne wywołała decyzja Wójta Gminy z 7 grudnia 2020 r., których Kolegium nie może konwalidować, co uniemożliwia stronie odwołującej pełną weryfikację toku rozumowania organu.
Decyzją z 22 marca 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję będącą przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uznając, że nie zaistniały podstawy faktyczne i prawne do zmiany decyzji w toku instancji, jak również nie doszło do naruszeń procedury administracyjnej, zwłaszcza takich, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.
Organ odwoławczy podniósł, że poza sporem jest fakt, że decyzja organu pierwszej instancji z 7 grudnia 2020 r. narusza art. 31 ust. 3 w zw. z ust. 2, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 i 2 P.g.i.k. Nie jest to też kwestionowane przez pełnomocnik skarżącej. Przy czym, wada rozciąga się na całość decyzji, a nie tylko jej część. Decyzja w części dotyczącej działki nr B. nie stanowi bowiem samodzielnego rozstrzygnięcia, ale jest bezwzględnie związana z pozostałym jej zakresem.
Jednakże mimo, że w weryfikowanej decyzji wystąpiła kwalifikowana wada w postaci rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiąca przesłankę do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności, gdyż decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Kolegium wskazało, że w świetle zgromadzonych materiałów postępowania można jednoznacznie stwierdzić, że po wydaniu decyzji z 7 grudnia 2020 r. doszło do zmian podmiotowych w prawie własności nieruchomości w zakresie działki nr B., która to okoliczność dla obowiązywania decyzji z 7 grudnia 2020 r. pociąga za sobą nieodwracalny skutek prawny na gruncie prawa administracyjnego.
Podkreślono przy tym, że Kolegium nie posiada w zakresie swego działania kompetencji mających na celu cofnięcie, zniesienie lub odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez zaskarżoną decyzję na drodze postępowania administracyjnego.
Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając:
1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie, podczas gdy w okolicznościach sprawy decyzja Wójta Gminy z 7 grudnia 2020 r. rażąco narusza prawo, tj. art. 31 ust. 3 w zw. z ust. 2, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 i 2 P.g.i.k. i brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że występują negatywne przesłanki uniemożliwiające stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji, a w szczególności nie można przyjąć, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że na gruncie okoliczności niniejszej sprawy decyzja Wójta Gminy z 7 grudnia 2020 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne wobec zmian podmiotowych w zakresie przysługiwania prawa własności do działki nr B., podczas gdy przedmiotowa decyzja rozgraniczeniowa nie wywołała żadnych bezpośrednich skutków w zakresie stosunków własnościowych i nie rodziła praw majątkowych do nieruchomości, zatem zmiana podmiotowa w zakresie przysługiwania prawa własności do działek nr B. i nr A. nie skutkuje wywołaniem przez kwestionowaną decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, a co więcej, zmiana podmiotowa w zakresie przysługiwania prawa własności do działki nr B. i nr A., nie ma istotnego znaczenia, albowiem nie nastąpiło zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, nastąpił zaś dział spadku i częściowe zniesienie współwłasności, zatem aktualni współwłaściciele tych nieruchomości pozostawali nimi także w dniu wydawania decyzji rozgraniczeniowej, przez co nie można przyjąć, że w wyniku działu spadku i zniesienia współwłasności doszło do obrotu prawnego nieruchomością w sposób wykluczający możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem decyzja ta nie była podstawą nabycia prawa;
- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak szczegółowego uzasadnienia decyzji wskazującego powody, dla których organ w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie stwierdził nieważności decyzji, a w szczególności wyjaśnienia jakie nieodwracalne skutki prawne wywołała decyzja Wójta Gminy z 7 grudnia 2020 r., których Kolegium nie może konwalidować, co uniemożliwia stronie odwołującej pełną weryfikację toku rozumowania organu;
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wnikliwego rozważenia, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja Wójta Gminy z 7 grudnia 2020 r., jaki jest charakter tych skutków oraz jakie są konsekwencje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności, co spowodowało niezasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 in fine k.p.a., poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji będącej przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy organ winien uchylić przedmiotową decyzję i orzec co do istoty sprawy, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z 7 grudnia 2020 r.;
- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 in fine k.p.a., poprzez jego błędne niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji będącej przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy w okolicznościach sprawy zasadnym było uwzględnienie zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie decyzji będącej przedmiotem wniosku oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z 7 grudnia 2020 r.
W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Kolegium z 18 października 2022 r., a także zasądzenie od organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w pełni podziela argumentację i stanowisko Kolegium co do wad decyzji organu pierwszej instancji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego, tj. rażącego naruszenia art. 31 ust. 3 w zw. z ust. 2, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 i 2 P.g.i.k., jednakże nie zgadza się z poglądem, że przedmiotowa decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, co powoduje niemożność stwierdzenia jej nieważności zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. Ponadto, zdaniem skarżącej uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie jest lakoniczne, co utrudnia rzeczową weryfikację wydanej decyzji.
Podniesiono, że nieodwracalność skutków prawnych decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. ma charakter względny i musi być rozpatrywana w zakresie obowiązywania przepisów k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego stosowanych przez organ w indywidualnych sprawach, a nie w ramach całego systemu prawa. Przy czym, nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych będących tylko jej pośrednim efektem. Jeżeli zatem decyzja mająca za przedmiot nieruchomość nie rodzi prawa majątkowych do tej nieruchomości oraz nie kształtuje w żaden sposób stosunków własnościowych, wówczas zbycie tej nieruchomości na drodze cywilnoprawnej, nie może być uznane jako bezpośredni skutek prawny takiej decyzji. W konsekwencji, nie można zakwalifikować czynności prawnej polegającej na sprzedaży nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej jako nieodwracalnego skutku prawnego wyłączającego możliwość stwierdzenia nieważności danej decyzji administracyjnej.
Skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do sprzedaży nieruchomości i wstąpienia w prawa właściciela działki nr B. czy nr A. osoby trzeciej, nie będącej stroną postępowania rozgraniczeniowego. Jak wynika bowiem z zapisów ksiąg wieczystych wskazanych wyżej działek, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. I Wydział Cywilny z dnia 16 marca 2022 r. o dziale spadku, podziale majątku wspólnego i częściowym zniesieniu współwłasności – w odniesieniu do działki nr B. w istocie ubyło dwóch współwłaścicieli – A. K. i Z. P., którzy przekazali swoje udziały w nieruchomości na rzecz B. P. i T. P. Z kolei w odniesieniu do działki nr A. dotychczasowi współwłaściciele Z. P., A. K. i B. P. – przekazali swoje udziały na rzecz T. P. Podkreśliła, że B. P. i T. P. byli współwłaścicielami działki nr B. i nr A. zarówno w czasie rozgraniczania nieruchomości, jak i w czasie prowadzenia przez Kolegium postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji rozgraniczeniowej, zaś jedyną różnicą jest wielkość przysługujących im udziałów. Nie ulega zatem wątpliwości, że posiadali oni pełną wiedzę o toku obu postępowań.
Skoro zatem nie doszło do wstąpienia w prawa właściciela działki nr B. i nr A. osoby trzeciej, zaś ich własność nadal przysługuje osobom będącym uczestnikami zarówno postępowania rozgraniczeniowego, jak i postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, zasada pewności obrotu nie została naruszona i fakt ten nie może ustępować regule eliminowania z obrotu decyzji wadliwych, rażąco naruszających prawo. Decyzja rozgraniczeniowa nie wywołała bezpośrednich skutków w sferze stosunków własnościowych, nie kształtowała też praw majątkowych do nieruchomości, nie można jej również traktować jako podstawy nabycia prawa.
Zdaniem skarżącej w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o ochronie nabywców nieruchomości przez rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, skoro nabycie nieruchomości, a w istocie powiększenie udziału we współwłasności, nie miało miejsca od osoby nieuprawnionej do rozporządzania prawem, jak również nie ustalono informacji o odpłatności czynności. Ponadto z treści ksiąg wieczystych ww. nieruchomości nie wynika w sposób jednoznaczny, kiedy i czy w ogóle rozgraniczenie zostało ujawnione. Zaznaczono, że odwołanie się do klauzuli nieodwracalnych skutków prawnych może mieć miejsce tylko w przypadku niewątpliwego nabycia prawa przez osobę trzecią w dobrej wierze.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o oddalenie wniesionej skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 24 sierpnia 2023 r., pełnomocnik skarżącej poparł skargę i podtrzymał zarzuty w niej zawarte. Wniósł o uchylenie obu decyzji Kolegium. Skarżąca podkreśliła, że na skutek decyzji rozgraniczeniowej nie ma wejścia do budynku.
Natomiast pełnomocnik uczestnika postępowania T. P. wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że postępowanie rozgraniczeniowe jest obarczone wadą. Wskazał, że doszło do zmiany udziałów na skutek sądowego działu spadku, w wyniku którego udziały wcześniejszych czterech współwłaścicieli zostały przeniesione na dwoje współwłaścicieli w odniesieniu do jednej działki, i na uczestnika postępowania T. P. - w odniesieniu do drugiej działki. Spadkodawcą był ojciec T. P., a spadkobiercami uczestnik postępowania T. P., jego siostra i matka. Natomiast czwarty ze współwłaścicieli to brat spadkodawcy i to właśnie jego udział we współwłasności został przeniesiony na uczestnika postępowania na skutek zniesienia współwłasności. W związku z tym, należy uznać, że doszło do nieodwracalnych skutków prawnych. Dział spadku i zniesienie współwłasności odbyły się za spłatą pozostałych współwłaścicieli. W związku z powyższym, nastąpiły nieodwracalne skutki prawne i dlatego nie można ingerować w sferę prawa cywilnego. W pozostałym zakresie, pełnomocnik uczestnika postępowania T. P. poparł stanowisko organu i wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania T. P. poparł stanowisko swojego pełnomocnika i dodał, że ze skarżącą pozostaje w sporze sąsiedzkim.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając w świetle powyższych kryteriów wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z 22 marca 2023 r., utrzymująca w mocy własną decyzję z 18 października 2022 r., stwierdzającą, że decyzja Wójta Gminy z 7 grudnia 2020 r. o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr A. i nr B. a działkami przyległymi nr C., nr D. i nr E. została wydana z naruszeniem prawa, ale nie można stwierdzić jej nieważności ze względu na to, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje przyjęcie przez organ odwoławczy, że przywołana decyzja z 7 grudnia 2020 r. o rozgraniczeniu ww. nieruchomości została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Podnieść należy, że pojęcie "rażącego naruszenia prawa", którym posługuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, jednakże w doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są poglądy, zgodnie z którymi pojęcie stwierdzenia nieważności decyzji należy interpretować wąsko. Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Przyjmuje się też, że rażące naruszenie prawa zachodzi, m.in. wtedy, gdy w wyniku tego naruszenia powstały skutki (społeczne lub gospodarcze) niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3087/19, dostępny w CBOSA).
Taka zaś sytuacja miała miejsce w przypadku decyzji Wójta Gminy z 7 grudnia 2020 r., gdyż przy jej wydaniu doszło do rażącego naruszenia art. 31 ust. 3 w zw. z ust. 2, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 i 2 P.g.i.k.
Zgodnie z powołanym wyżej art. 31 ust. 2 i 3 P.g.i.k. przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Jeżeli brak jest powyższych danych lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. Zgodnie z art. 33 ust. 1 P.g.i.k. wójt (burmistrz, prezydent miasta), wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. W myśl art. 34 ust. 1 P.g.i.k., jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Organ, o którym mowa w ust. 1, umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 P.g.i.k.).
Tymczasem w niniejszej sprawie, organ wydał decyzję o rozgraniczeniu opisanych wyżej nieruchomości, w ten sposób, że wskazał, że granice pomiędzy działkami nr A. i nr B., a działkami: nr C., nr D. i nr E. przebiegają zgodnie z protokołem granicznym z 11 sierpnia 2020 r., załączonym do operatu rozgraniczeniowego. Przy czym, jak wynika z treści tego protokołu (punkt 11.5), przebieg granicy na odcinkach oznaczonych na szkicu granicznym od punktu 1622 poprzez punkty 1623, 1624 do punktu 1613 nie został ustalony, pomimo nakłaniania stron do zawarcia ugody, a ponadto od punktu 1622 do 1623 i do 1624 brak jednoznacznych dowodów w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, a zwłaszcza szkiców podziału budynków dla całego obrębu K. W. Natomiast w punkcie 11.6 przedmiotowego protokołu wskazano, że strony zawarły ugodę w zakresie przebiegu granicy od punktu 1621, przez 1622, 1623 do 1624 a potem do punktu 1613. W dodatkowych uwagach (punkt 15) zapisano, że strony zobowiązują się w okresie od 1 maja do 31 maja 2021 r. dokonać koniecznych prac budowlanych, tj. wybicia otworu drzwiowego w budynku mieszkalnym nr (...), by zapewnić wejście do mieszkania oraz postawienia ściany działowej z płyt regipsowych na linii granicznej 1624-1623. Z kolei w punkcie 16 zostało wskazane, że w zaistniałej sytuacji (brak zgody właścicielki działki nr C.), tracą ważność punkty 11.6 i 15. Ponadto, pod protokołem brak jest podpisu właścicielki działki nr C.
Z dołączonej do akt sprawy opinii geodety z 19 października 2020 r. wynika, że trudności dotyczyły przebiegu granicy przez punkty: 1622, 1623, 1624, 1613. Biegły wskazał, że ostatecznie właścicielka działki nr C. nie wyraziła zgody na zaproponowany przebieg granicy, a zwłaszcza przebieg odcinka biegnącego przez budynek mieszkalny. Jak wskazał rzeczoznawca punkty nr 1623 i 1624, będące przedmiotem największego sporu, rozdzielają sień na prawie połowę linią lekko skośną tak, aby zapewnić wejście do piwnicy na działce nr C. i na strych schodami od strony działce nr C.
W świetle zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego stwierdzić należy, że zasadnie Kolegium uznało, że dane wynikające z dokumentów były niewystarczające do ustalenia przebiegu granicy, jak również nie było zgodnego oświadczenia stron w tym zakresie. Nie było zatem podstaw do wydania decyzji w sprawie. W sytuacji bowiem, gdy nie ma właściwych dokumentów pozwalających na jednoznaczne określenie granicy, a stanowiska stron co do przebiegu granicy są sprzeczne, organ administracyjny nie ma kompetencji do dokonania rozgraniczenia nieruchomości. Wydając decyzję - mimo takiego stanu faktycznego sprawy - organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, tj. art. 31 ust. 3 w zw. z ust. 2, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 i 2 P.g.i.k.
Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka, określona w art. 156 § 2 k.p.a., uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji, z uwagi na wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych. Jakkolwiek z poglądem tym nie zgadza się skarżąca, to jednak odpowiada on prawu.
Zauważyć należy, że przepisy k.p.a. nie zawierają definicji "nieodwracalnych skutków prawnych", ani też kryteriów pozwalających na zakwalifikowanie danego skutku jako nieodwracalnego. Punktem wyjścia dla rozważań w zakresie pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych jest zatem charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że zasadniczy sens tej instytucji polega na tym, że w każdym wypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zniesione skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Wyjątek od tej zasady, polegający na tym, że nie stwierdza się nieważności nawet wadliwej decyzji wówczas, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, nie może być rozumiany i stosowany w taki sposób, że podważony zostałby cel, któremu służy omawiana instytucja. Odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza bowiem pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które wywołała. W każdym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności niezbędne jest więc ustalenie charakteru skutków prawnych, co determinować będzie dopuszczalność wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego.
Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a., można mówić w sytuacji, gdy nastąpiło zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (tak m.in.: uchwała 7 sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92 oraz wyroki NSA: z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1050/96, z dnia 26 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 1114/97, z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 739/07, z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 292/11, z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2336/12, dostępne w CBOSA).
Podkreślić należy, że nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności (M. Wincenciak w: red. J. Niczyporuk, O tzw. "nieodwracalnych skutkach prawnych" decyzji administracyjnej, (w:) Kodyfikacja Postępowania Administracyjnego. Na 50-lecie k.p.a., Wyd. WSPA 2010, s. 901-902). U podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, by tego rodzaju skutek odwrócić. Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego (W. Chróścielewski w: Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (w:) Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Jackowi M. Langowi, Wolters Kluwer 2009, s. 83-84 uw. 5, s. 91, uw. 8; A. Kowalska, Nieodwracalne skutki prawne jako negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 2 k.p.a. w odniesieniu do praw słusznie nabytych, Przegląd Prawa Publicznego 2012/7-8/76).
W tej sytuacji nieodwracalność skutków prawnych trzeba rozumieć jako sytuację, w której – z uwagi na zakres posiadanych kompetencji – organ administracji publicznej nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego skutków prawnych, wywołanych przez objętą rażącym naruszeniem prawa decyzję administracyjną. Nie chodzi zatem o możliwość odwrócenia owych skutków rozpatrywaną z perspektywy możliwości całego systemu prawa, a zatem nieodwracalność bezwzględną (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 224/21), ale w kontekście prawnych form dopuszczalnych na gruncie postępowania administracyjnego.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela przedstawione powyżej stanowisko dotyczące wykładni pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych", o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.
Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanych wyżej wyrokach stwierdził, że decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Tym samym, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, aby zbycie wywołało nieodwracalne skutki prawne, musi ono mieć charakter odpłatny – zatem nie może być dokonana darowizna nieruchomości (por. wyrok NSA w Warszawie z 16 października 1995 r., sygn. akt IV SA 747/94, Wspólnota 1997, nr 7, s. 26). Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni rozporządzeń nieodpłatnych, ale nie chroni także rozporządzeń dokonanych na rzecz nabywcy działającego w złej wierze. W złej wierze jest ten, kto wie, że treść księgi wieczystej jest niezgodna z rzeczywistym stanem prawnym, albo ten, kto z łatwością mógł się o tym dowiedzieć (art. 6 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Na gruncie orzecznictwa Sądu Najwyższego trzeba by przyjąć także, że w złej wierze jest osoba, która wie, że toczy się postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej własność (por. np. wyrok z 21 listopada 2000 r., sygn. akt I CKN 1014/00, OSNC 2001, nr 5, poz. 76, wyrok z 20 września 2001 r., sygn. akt II CKN 277/99, OSNC 2002, nr 6, poz. 77).
Jak wynika natomiast z akt sprawy, nastąpiła zmiana udziałów we współwłasności działki nr A. oraz działki nr B., których to działek dotyczyła między innymi kwestionowana przez skarżącą decyzja rozgraniczeniowa. Zaznaczyć przy tym należy, że zmiana ta nastąpiła po uprawomocnieniu się decyzji z 7 grudnia 2020 r. orzekającej o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości i jednocześnie przed złożeniem przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Ustalono, że w przypadku działki nr A. w miejsce dotychczasowych czterech współwłaścicieli: B. P., T. P., Z. P. i A. K., jedynym jej właścicielem stał się T. P., zaś odnośnie działki nr B. w miejsce dotychczasowych czterech współwłaścicieli: B. P., T. P., Z. P. i A. K., współwłaścicielami o równych udziałach zostali T. P. oraz B. P. Powyższe zmiany udziałów we współwłasności ww. działek nastąpiły na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. I Wydział Cywilny, (...), z dnia 16 marca 2022 r. o dziale spadku, podziale majątku wspólnego i częściowym zniesieniu współwłasności, przy czym, jak podkreślono na rozprawie, dział spadku i zniesienie współwłasności odbyły się za spłatą pozostałych współwłaścicieli. Zmiany te zostały również ujawnione w księgach wieczystych wskazanych nieruchomości.
W ocenie Sądu, w tej sytuacji należy uznać, że doszło do odpłatnego obrotu nieruchomościami na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, co stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w przedmiocie rozgraniczenia ww. nieruchomości. Dokonane czynności cywilnoprawne, tj. dział spadku, podział majątku wspólnego i częściowe zniesienie współwłasności, nie miało bowiem miejsca wyłącznie między tymi samymi osobami, lecz obejmowało również osobę trzecią, którą jest brat spadkodawcy – Z. P.
Tym samym, w rozpoznawanej sprawie wystąpiła okoliczność, świadcząca o wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Nie jest zatem możliwe stwierdzenie nieważności kwestionowanej przez skarżącą decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, mimo że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W świetle powyższych rozważań należy uznać, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Organ odwoławczy dokonał właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Kolegium podało podstawy prawne mające zastosowanie w sprawie i wyjaśniło, jak należy je rozumieć w kontekście ustalonego w sposób wiarygodny i prawidłowy stanu faktycznego. Tym samym, zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należy uznać za bezzasadny.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.