II SA/Ol 43/20

II SA/Ol 43/20 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2020-07-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Chybicki
S. Beata Jezielska
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 3107/20 - Wyrok NSA z 2023-09-14
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 161 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 28 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2020 roku sprawy ze skargi D. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o rozbiórce obiektu - oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 23 lipca 2019 r. D.B. (dalej: "Skarżący") zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego "[...]" o stwierdzenie wygaśnięcia ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego "[...]" z "[...]" r., którą nakazano rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku drewnianego zlokalizowanego na działce "[...]" .
Decyzją z "[...]" r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego "[...]" (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") uznał wniosek Skarżącego w całości za bezprzedmiotowy i umorzył postępowanie w sprawie.
W uzasadnieniu decyzji PINB podniósł, że przedmiotowa decyzja o nakazie rozbiórki jest ostateczna i podlega wykonaniu. Z uwagi na składane wnioski o odroczenie rozbiórki, organy nadzoru budowlanego wydawały decyzje o odroczeniu rozbiórki, zezwalając jednocześnie na czasowe wykorzystanie tego obiektu do 1 grudnia 2019 r. Zaznaczył, że Skarżący jest właścicielem wymienionej działki od 9 sierpnia 2012 r. Stwierdził, że art. 162 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", nie ma jakiegokolwiek zastosowania w sprawie, zatem wniosek Skarżącego był bezprzedmiotowy, co uzasadniało umorzenie postępowania, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a.
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Skarżący zarzucił, że PINB uchylił się od oceny zasadności przedmiotowego wniosku. Stwierdził, że przedmiotowy dom letniskowy odpowiada zapisom obowiązującego planu miejscowego. Podniósł, że w dacie orzekania o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy "[...]". Obecnie, zgodnie z § 8 uchwały Rady Miejskiej "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym "[...]" , teren przedmiotowej działki został przeznaczony pod zabudowę letniskową. Tym samym, decyzja o rozbiórce stała się bezprzedmiotowa. Skarżący stwierdził, że spełniona została również przesłanka istnienia interesu strony, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż pozostawienie wybudowanego domku letniskowego pozwoli uniknąć dodatkowej pracy i znacznych kosztów związanych z rozbiórką, a w przyszłości pozwoli na uzyskanie dodatkowych przychodów z tytułu uiszczanego podatku od nieruchomości od ww. domku letniskowego. Wskazał też na zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 Konstytucji RP.
"[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy") decyzją z "[...]" r. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i odmówił stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w "[...]".
W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że pomimo obowiązku oceny zaistnienia przesłanek zawartych w art. 162 k.p.a., PINB ograniczył się do zacytowania tego przepisu
i stwierdzenia braku wystąpienia przesłanek w nim wskazanych, co narusza art. 107 k.p.a.
Wywiódł, że zmiana przeznaczenia terenu dokonana w związku z uchwaleniem nowej regulacji dotyczącej planowania i zagospodarowania terenu nie powoduje bezprzedmiotowości decyzji nakazującej rozbiórkę, gdyż nie ustał prawny byt elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej.
W sprawie istnieje przedmiot, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki, istnieje także podmiot, które jest zobligowany do wykonania nakazu rozbiórki. Podniósł, że art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.) stanowi o przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność państwa bez odszkodowania obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie lub wybudowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy. Zrealizowana samowolnie budowa na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę wypełnia dyspozycję powołanego przepisu, co obligowało organ do wydania decyzji o nakazaniu rozbiórki budynku letniskowego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. WINB stwierdził, że o ile można mówić o bezprzedmiotowości decyzji w kontekście nierealności doprowadzenia do zgodności samowoli budowlanej z zapisami nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w kontrolowanej sprawie celem nie jest zgodność z obecnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,
a sama rozbiórka bezprawnie posadowionego i istniejącego obiektu budowlanego. Wywiódł, że następcza zmiana stanu faktycznego, co do zasady, nie ma wpływu na obowiązywanie ostatecznej decyzji. Jedyny wyjątek od tej reguły odnosi się wyłącznie do takich zmian w okolicznościach faktycznych, które uniemożliwiają wykonywanie decyzji (m.in. wyeliminowanie przedmiotu uprawnień lub obowiązku czy też podmiot, którego dotyczyła decyzja przestał istnieć). Zmiana lub uchylenie podstawy prawnej również nie mają wpływu już ukształtowane na stosunki prawne, gdyż decyzja administracyjna dalej obowiązuje, wywołując właściwe sobie skutki w zakresie przyznanych uprawnień
i nałożonych obowiązków. Nie ma zatem znaczenia dla możliwości wykonywania decyzji to, że w nowym stanie prawnym obowiązują inne regulacje prawne niż w dacie orzekania, które sprawiałyby, że kierunek wydanego rozstrzygnięcia byłby obecnie inny. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może mieć wpływu na decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, gdyż decyzja ta zostaje wydana w oparciu o stan prawny
i faktyczny obowiązujący w dacie orzekania o skutkach stwierdzonej samowoli budowlanej.
W złożonej skardze Skarżący zarzucił, że WINB pominął okoliczność uchwalenia nowego planu miejscowego, co może stanowić przesłankę do uchylenia nakazu rozbiórki. Ocenił, że stanowisko WINB w tej kwestii jest zbyt rygorystyczne i powołał się na wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych. Skarżący stwierdził, że obowiązkiem organu było przeanalizowanie czy z całokształtu okoliczności sprawy nie wynikało, że na skutek zmiany planu i treści decyzji nakazującej rozbiórkę, decyzja ta z powodu ustania bytu przedmiotu jej rozstrzygnięcia lub niemożności realizacji jej celu nie stała się bezprzedmiotowa. Dodał, że istnienie przesłanki interesu strony jest oczywiste.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to
w interesie społecznym lub w interesie strony.
Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji na podstawie cytowanego przepisu jest więc możliwie w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa
i stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, a po drugie, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Pierwszy z tych przypadków dotyczy sytuacji, w której stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa i taka sytuacja nie miała miejsca w tej sprawie. Drugi przypadek obejmuje sytuację, w której decyzja stała się bezprzedmiotowa
i stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Należy wskazać, że obie wymienione wyżej przesłanki, tj. bezprzedmiotowość decyzji oraz interes społeczny lub interes strony w stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji, muszą wystąpić łącznie, by możliwe było wydanie decyzji, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie można uznać, że zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości decyzji.
Pojęcie bezprzedmiotowości decyzji należy wiązać z brakiem podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. Brak podmiotu stosunku administracyjnoprawnego wystąpi, np.
w razie śmierci strony w zakresie uprawnień lub obowiązków o charakterze osobistym, które nie przechodzą na następców prawnych. Z kolei brak przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego będzie występował m.in., gdy w decyzji rozstrzygnięto odnośnie do praw lub obowiązków dotyczących rzeczy, co do których w wyniku ich zniszczenia lub istotnego przekształcenia, te prawa lub obowiązki nie mogę być dalej realizowane, albo wtedy, gdy strona zrezygnowała z przyznanego jej uprawnienia.
W tym kontekście zauważyć należy, że zmiana przepisów prawa stanowiących podstawę prawną uprzednio wydanej decyzji administracyjnej lub uchylenie takiej podstawy prawnej, nie ma wpływu na stosunki wiążąco już ukształtowane. Decyzja administracyjna bowiem dalej obowiązuje w obrocie prawnym i wywołuje wszystkie skutki prawne. Podnoszona zatem przez Skarżącego okoliczność uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w świetle zapisów którego obecnie możliwe byłoby zalegalizowanie samowolnie wybudowanego budynku, nie świadczy
o bezprzedmiotowości decyzji nakazującej rozbiórkę (tj. bezprzedmiotowości uprawnień
i obowiązków z niej wynikających), która uzasadniałaby stwierdzenie jej wygaśnięcia. Wyłącznie bowiem, jeżeli przepisy prawa expressis verbis ustanawiają utratę mocy decyzji, wówczas można wyprowadzać taki skutek prawny (tak NSA w wyrokach z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2750/15 i 8 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 794/14, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
Ponadto podnieść należy, że decyzja administracyjna jest aktem stosowania norm prawa administracyjnego i nie podlega regułom odnoszącym się do aktów generalnych, zwłaszcza normatywnych, w zakresie, w jakim akty normatywne wykonawcze dzielą los przepisów stanowiących podstawę prawną ich obowiązywania. Utrzymanie mocy obowiązującej decyzji administracyjnych w przypadku utraty mocy obowiązującej przepisów stanowiących ich podstawę prawną wynika między innymi z zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zatem, zmiana lub uchylenie podstawy prawnej nie ma, co do zasady, wpływu na dalszy byt decyzji administracyjnej. Wyjątek w tym względzie zachodzi wówczas, gdy przepisy ingerujące w dotychczasową treść podstawy prawnej tak stanowią lub gdy wynika to z całokształtu unormowania danej materii (T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej (art. 162), PiP 1992, Nr 7, s. 53).
Decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku nie staje się więc bezprzedmiotowa na skutek zaistniałych zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który dopuszczałby realizację danego budynku lub budowli, a w konsekwencji otwierałaby tryb legalizacji samowoli budowlanej (por. np. wyroki NSA z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 924/18, z 6 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 815/18, z 25 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 483/15; z 8 lipca 2015 r. sygn. II OSK 794/14, z 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 749/09, CBOSA). Ostateczna decyzja administracyjna nie może być eliminowana z obrotu prawnego tylko dlatego, że gdyby postępowanie administracyjne było prowadzone po dacie jej wydania i obowiązywałby inny stan prawny, to prawdopodobnie wydana zostałaby decyzja o innej treści (zob. wyrok NSA z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 924/18 CBOSA).
Zauważyć także należy, że w sytuacji gdy nie została spełniona przesłanka bezprzedmiotowości, brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ze względu na rację interesu społecznego lub z uwagi na to, że wygaśnięcie decyzji leżeć może
w interesie strony. Jak już wyżej wskazano, aby możliwe było wydanie decyzji, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., niezbędne jest łączne spełnienie zarówno przesłanki bezprzedmiotowości decyzji, jak i tego, aby wygaśnięcie decyzji leżało w interesie społecznym lub w interesie strony). Interes społeczny (lub interes strony) nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mocy prawnej decyzji.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.