II SA/Ol 43/07

II SA/Ol 43/07 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2007-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Alicja Jaszczak-Sikora
Marzenna Glabas /przewodniczący/
S. Irena Szczepkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OSK 1034/07 - Wyrok NSA z 2008-09-12
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Asesor WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. sprawy ze skargi M. S. i W. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki przybudówki - oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia
"[...]" r., wydaną z powołaniem się na art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy
z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazano D. i W. S. rozbiórkę przybudówki przy drzwiach wejściowych zewnętrznych budynku mieszkalnego przy ul. "[...]" w O. W motywach tego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, iż w toku wszczętego w dniu 10 kwietnia 2002 r. postępowania stwierdzono na podstawie pisma Burmistrza O. z dnia 29 sierpnia 2002 r., iż dobudowany wiatrołap jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego"[...]" zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej
w O. z dnia 18 czerwca 1998 r.. Ponadto ustalono, iż na budowę przedmiotowej przybudówki nie wydawano pozwolenia. Wskazano także, iż Wojewódzki Konserwator Zabytków nie uzgadniał decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji,
a uzgodnienie takie jest wymagane, gdyż budynek znajduje się w strefie A – pełnej ochrony konserwatorskiej oraz w strefie B, gdzie obowiązuje między innymi ochrona historycznej skali zabudowy. Podniesiono także, iż w dokumentacji inwentaryzacji urbanistycznej sporządzonej w listopadzie 1997 r. nie stwierdzono, aby przedmiotowy budynek posiadał przybudówkę, co stanowi przesłankę do stwierdzenia,
iż przybudówka powstała po 1997 r., a obecny swój kształt osiągnęła w 2000 r.,
po całkowitej jej przebudowie.
Od powyższej decyzji D. i W. S. wnieśli odwołanie
do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie prawa przez powołanie błędnej podstawy prawnej oraz naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 Kpa poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, wnosząc o stwierdzenie nieważności tej decyzji, a w razie nieuwzględnienia ich wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania opisali dotychczasowy przebieg postępowania i rozstrzygnięcia wydawane przez organy administracji dotyczące przedmiotowej przybudówki przy drzwiach zewnętrznych budynku mieszkalnego przy ul. "[...]". Odwołujący się zarzucili między innymi, iż organ pierwszej instancji nakazując rozbiórkę spornej przybudówki, rażąco naruszył art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, który to przepis nie powinien w ich ocenie mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Podtrzymali swoje twierdzenie, iż przybudówka została wybudowana w latach 1987-1988, zaś prace remontowe wykonane w 2000 r.
nie były prowadzeniem rozpoczętych wówczas robót budowlanych.
Decyzją z dnia "[...]" r., wydaną po podpisaniu odwołania przez D. i W. S., Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane podtrzymuje dotychczas obowiązującą zasadę, iż w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Jednakże odstąpienie od tej reguły będzie miało miejsce w przypadku, gdy zostanie udowodnione, iż samowolna budowa jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inwestor przed popełnieniem samowoli dysponował ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Następnie organ odwoławczy wskazał, iż w piśmie Burmistrza Miasta O. z dnia 29 sierpnia 2002 r. stwierdzono, że wybudowany wiatrołap jest niezgodny z planem miejscowym, lecz w punkcie drugim tego samego pisma wskazano jednocześnie, iż wszelkie działania inwestorskie winny być uzgodnione z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Zdaniem organu II instancji analiza obu zapisów zawartych w powyższym piśmie wskazuje, że wzajemnie się one wykluczają. Potwierdzeniem tego może być kolejne pismo Burmistrza Miasta O. z dnia 5 maja 2005 r. zawierające wypis
z planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że "adaptuje się istniejąca zabudowę z zaleceniem zmiany jej formy i wysokości oraz wprowadza zabudowę uzupełniającą" W ocenie organu odwoławczego zapis taki nie stwierdza jednoznacznie, iż budowa wiatrołapu jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy O. W związku z tym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odwoławczy uznał, iż organ pierwszej instancji niedostatecznie zbadał sprawę, gdy tymczasem ustalenie zgodności z obowiązującym planem miejscowym jest kluczowe dla niniejszej sprawy, jako że przesądzi o dalszych losach przedmiotowego wiatrołapu.
Powyższa decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stała się przedmiotem skargi M. i W. S., którzy wnieśli o uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W obszernej skardze przedstawili postępowanie organów administracji w sprawie wybudowania przez D. i W. S. – współwłaścicieli nieruchomości przy
ul. "[...]" – przybudówki przy drzwiach wejściowych pomimo ich sprzeciwu
i braku pozwolenia na budowę. Skarżący podali, iż w trakcie budowy przybudówki wystąpili do Burmistrza Miasta O. ze skargą na zaistniałą sytuację wnosząc
o jej rozbiórkę, a także kierowali pisma do różnych instytucji, jednak nie mogli wymóc
na organach administracji żadnej decyzji. Po dwóch latach, co prawda wszczęto postępowanie, ale zbywano ich pismami, od których nie mogli się odwołać.
Odnosząc się do zaskarżonej decyzji M. i W. S. zakwestionowali istnienie sprzeczności w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji, co było powodem jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący uznają postępowanie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za naganne, a wręcz niemoralne, gdyż sprawa udokumentowanej samowoli trwa już ponad 6 lat i jej końca nie widać, zaś prowadzone przez organy postępowanie wskazuje na jej celowe przewlekanie. Podkreślili, iż to nie oni są sprawcami samowoli budowlanej, a sąsiedzi którzy wybudowali przed ich wejściem przybudówkę uniemożliwiającą im swobodny dostęp do ich części domu. Zdaniem skarżących całe postępowanie jest ukierunkowane na zalegalizowanie samowoli budowlanej, z czym nie zgadzają się. Podali, iż we wrześniu 2003 r. Pani S. zrezygnowała z ubiegania się o legalizację samowoli budowlanej i gdyby wtedy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję o rozbiórce sprawa byłaby załatwiona już 3 lata temu. Skarżący nadmienili, iż Burmistrz Miasta O. pismem z dnia 18 października 2002 r. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego,
iż nie wyda pozwolenia na użytkowanie obiektu dopóki nie zostanie rozstrzygnięta sprawa legalności budowy. Zarzucając, iż tylko od nich – a nie od inwestorów – żądano dostarczenia dokumentów podnieśli, iż pismem z dnia 9 maja 2003 r. skierowanym
do Urzędu Wojewódzkiego podważyli wiarygodność sporządzonej dokumentacji technicznej przybudówki, a także przedłożyli materiały archiwalne z 1997 r., które podważały wiarygodność twierdzeń inwestorów i ich świadków, iż przybudówka została wykonana w 1992, 1987 lub 1988 roku. Kiedy wreszcie wydana została decyzja
o rozbiórce przedmiotowej przybudówki i przestaje obowiązywać koronny argument
o niemożności ustalenia daty jej budowy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopatruje się nieprawidłowości w interpretacji pism Burmistrza O.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł
o oddalenie skargi. Nadmieniono, iż początkowo postępowanie administracyjne dotyczyło robót budowlanych, co potwierdza decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia "[...]" 2002 r., wydana na podstawie art. 51 ust. 1
pkt 2 ustawy Prawo budowlane, której postanowienia zostały wykonane przez Państwa S. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzono, iż znane były one organowi w trakcie orzekania i jako takie pozostają bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje zatem jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź procesowego. Przy czym zaskarżona decyzja podlega uchyleniu tylko w przypadku, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę Sąd uznał, iż nie może ona być uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja znajduje oparcie w powołanych w niej przepisach prawa.
Przesłanki materialnoprawne obligujące organ nadzoru budowlanego do podjęcia orzeczenia w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu lub jego części wyznacza
art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U.
z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.).
W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie
albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie zaś
do dyspozycji ust. 2 art. 48, jeżeli budowa, o której mowa w ust.1:
1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,
2) nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem
- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych
Z treści powyższego przepisu wynika, iż przed podjęciem decyzji o nakazie rozbiórki organ nadzoru budowlanego powinien rozważyć, czy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 48 ust. 2 ustawy. Jeżeli bowiem okoliczności te
zachodzą, organ nadzoru budowlanego nie nakazuje rozbiórki obiektu budowlanego
lub jego części, lecz wydaje postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, w którym nakłada na inwestora określone obowiązki. W art. 48 ust. 2
nie zastrzeżono, że obowiązek wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych dotyczy jedynie sytuacji, w których roboty budowlane nie zostały jeszcze zakończone. Jednak z następnych przepisów wynika (art. 48 ust. 5 in fine,art.49ust.4), że tryb ten ma zastosowanie zarówno do budowy zakończonej,
jak będącej w toku. Rzeczą oczywistą jest, iż w przypadku zakończonych robót budowlanych zbędne będzie wstrzymywanie ich prowadzenia. Konieczne jednak pozostaje określenie obowiązków, które inwestor będzie zobowiązany spełnić
w wyznaczonym terminie.
Organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie w przedmiocie wybudowania obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia obowiązane są dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy oraz zbadać każdą przesłankę określoną ustawą Prawo budowlane, od której ustawodawca uzależnia możliwość lub brak możliwości wydania decyzji
o nakazie rozbiórki nielegalnie wybudowanego obiektu lub jego części.
Z uzasadnień decyzji obu instancji wynika, iż organy nadzoru budowlanego pozostają w zgodności zarówno co do daty wybudowania spornej przybudówki,
jak i zrealizowania budowy owej przybudówki bez wymaganego pozwolenia na budowę. W świetle znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji w postaci wykonanej
w listopadzie 1997 r. inwentaryzacji urbanistycznej do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" nie budzi wątpliwości Sądu ustalona przez organy administracji data wybudowania spornej części obiektu budowlanego. Bezsporny jest także fakt nieposiadania przez inwestorów pozwolenia
na jej budowę.
Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na skutek odwołania D. i W. S., uchylił jednak decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, gdyż uznał że badana przez ten organ kwestia zgodności lub niezgodności wybudowanej przybudówki z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowani przestrzennego nie została dostatecznie wyjaśniona.
Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż na podstawie znajdujących się
w aktach sprawy pism Burmistrza O. (z dnia 29 sierpnia 2002 r. i z dnia
5 maja 2005 r.) nie można w sposób bezsporny rozstrzygnąć, czy faktycznie wybudowana przez D. i W. S. część obiektu budowlanego jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy O. Przy czym zauważyć należy, iż w piśmie z dnia 29 sierpnia 2002 r. skierowanym przez Burmistrza O. do inwestorów, a na które to pismo powołał się w swej decyzji organ I instancji, ograniczono się do stwierdzenia, iż w części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" budynek położony przy ul. "[...]" nie posiada przybudówki, nie dostrzegając jakby, że fakt ten nie musi wskazywać automatycznie, iż wybudowana przybudówka jest niezgodna z wymienionym planem. Bowiem dla rozstrzygnięcia tej kwestii zasadnicze znaczenie mają przede wszystkim zapisy zawarte w części opisowej planu, dotyczące przewidzianego w tym planie przeznaczenia danego terenu. Chodzi przede wszystkimo to, czy obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza możliwość danej zabudowy na analizowanym terenie. Przyjmując natomiast tok rozumowania Burmistrza O., należałoby dojść do nielogicznego wniosku, że wszystkie obiekty wzniesione po dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, są z tym planem niezgodne, gdyż nie zostały zamieszczone w części graficznej planu.
Zauważyć nadto należy, iż rzetelnej analizy zabrakło również w piśmie Burmistrza O. z dnia 5 maja 2005 r. Samo przytoczenie treści § 4 części opisowej planu miejscowego, bez dokładnego wskazania na czym polega niezgodność przedmiotowej budowy z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, nie mogło
być uznane za wystarczającą podstawę do przyjęcia, iż spełnione zostały przesłanki obligujące organ nadzoru budowlanego do orzeczenia rozbiórki przybudówki
przy drzwiach wejściowych zewnętrznych budynku mieszkalnego przy
ul. "[...]" w O.
Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego zrezygnowania przez D.
i W. S. z prowadzenia postępowania legalizacyjnego, to należy zauważyć, iż z pisma D. S. z dnia 3 września 2003 r., na które powołują się skarżący, w cale nie wynika, iż rezygnują oni z takiego postępowania. Z pisma tego wynika jedynie, iż strona wnioskuje o zwrot dokumentów dołączonych do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie przybudówki.
Dalej odnieść się należy do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: Kpa), regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej,
w szczególności zaś do art. 138 kpa, który określa rodzaje decyzji wydawanych przez organ odwoławczy. Na wstępie należy poczynić uwagę, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać
i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji
z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 Kpa. Organ odwoławczy
nie może zatem ograniczyć się jedynie do zbadania zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu. Należy więc przyjąć, iż Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., rozpoznając wniesione przez D. i W. S. odwołanie nie mogło jedynie odnosić się do zarzutów związanych z datą wybudowania spornej przybudówki. Skoro organ odwoławczy doszedł do wniosku, iż postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie wymaga dodatkowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części władny był uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zasadnym było skorzystanie przez organ II instancji z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 2 Kpa, ponieważ dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie ma ustalenie i dokonanie oceny na czym polega niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Rozważenie tej okoliczności w trybie art. art. 138 § 1 Kpa, pozbawiłoby strony możliwości skorzystania ze zwyczajnych środków zaskarżenia i rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach.
Reasumując stwierdzić należy, iż organ I instancji, rozpoznając sprawę ponownie, zobowiązany będzie do poczynienia jednoznacznych ustaleń w przedmiocie zgodności budowy przedmiotowej przybudówki z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym uczestniczące w tym postępowaniu administracyjnym strony mają prawo przedstawiać organom administracji publicznej wszelkie dowody dotyczące niniejszej sprawy.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie,
na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. Nr 153 poz. 1270), skargę oddalił.