II SA/GL 228/05

II SA/Gl 228/05 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2006-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-03-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Leszek Kiermaszek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Sygn. powiązane
II OSK 1675/06 - Wyrok NSA z 2007-12-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędziowie: Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi A. C., E. F., H. K., T. K., W. B., A. B., W. K., W. Ł., A. S., B. F., A. B., E. M., J. B., G. W., U. K., H. B., J. K., J. H., W. G., T. K., K. S., A. K., T. P., G. G., F. B., S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.na rzecz skarżących: K. S., U. K., H. B. kwoty po [...]zł ([...]złotych), W. B. i A. B. kwotę [...] zł ([...]złotych), a na rzecz pozostałych skarżących solidarnie kwotę [...]zł ([...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Uzasadnienie
Dnia [...] r. "A" S.A. złożyła w Starostwie Ż. wniosek o udzielenie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do produkcji piwa zlokalizowanej w Ż. przy ul. [...].
W treści powyższego wskazała, że instalacja ta kwalifikuje się do rodzajów instalacji przewidzianych w pkt 6 ppkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo powodować znaczne zanieczyszczenie środowiska jako całości (Dz. U. Nr 122, poz. 1055), tj. takich które mogą powodować znaczne zanieczyszczenia poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości.
Starosta Powiatowy w Ż. zawiadomieniem z dnia [...] r. nr [...] oraz obwieszczeniem z tego dnia ogłosił publicznie o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego "A" S.A. oraz o możliwości wnoszenia uwag i wniosków w terminie 21 dni od dnia ukazania się zawiadomienia i obwieszczenia.
Jednocześnie w dniu [...] r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie zmiany decyzji Starosty Ż. ustalającej dopuszczalny poziom hałasu pochodzącego z instalacji pomocniczych, tj.:
- środków transportu wewnętrznego;
- środków transportu zewnętrznego odbierającego wysłodziny z Browaru;
- instalacji do produkcji energii chłodniczej (maszynowni).
Zawiadomienie o wszczęciu postępowania wysłano również do mieszkańców Os. X i wywieszono na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w Ż..
W przewidzianym terminie do składania uwag i wniosków w sprawie pozwolenia zintegrowanego i pozwolenia na emitowanie hałasu wpłynęło 9 pism od mieszkańców Os. X w Ż., w tym zbiorowe pismo z dnia [...] r.
Problemy w nich zgłoszone były przedmiotem przeprowadzonej w Starostwie w dniu [...] r. rozprawy, na której omówiono m.in. kwestie dotyczące:
- emisji hałasu pochodzącego z drogi zakładowej Browaru służącej do odbioru wysłodzin przez indywidualnych odbiorców, urządzeń technologicznych (wentylatorów i zaworów bezpieczeństwa), remontów urządzeń w czasie niedziel i świąt oraz transportu wysłodzin w trakcie produkcji;
- poziomów dopuszczalnego hałasu określonego decyzją Starosty Ż. z dnia [...] r. nr [...] i z dnia [...] r. nr [...] ustalającą dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska z terenu "A" S.A. na kierunku zachodnim – dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (Oś. X) w granicach 55 dBA w godz. od 6:00 do 22:00 oraz 45 dBA w godz. od 22:00 do 6:00;
- emisji pary wodnej i zapachów;
- zwiększonych wyładowań atmosferycznych;
- zagrożenia pożarowego i wybuchowego związanego z magazynowaniem, transportem i czyszczeniem słodu, magazynowaniem gazów technicznych i instalacją biogazu;
- zagrożenia zanieczyszczenia środowiska przez toksyczne środki (NaOH, HCL, HNO3, podchloryn sodu) oraz amoniak znajdujący się w instalacji chłodniczej (chłodniach i tankofermentatorach) w sytuacji, gdy budynki mieszkalne położone są w odległości ok. [...] m od budowli zaś strefa śmiertelnego rażenia przy emisji w granicach [...]-[...] kg amoniaku sprowadza się do [...] m;
- instrukcji i szkoleń w zakresie grożącego niebezpieczeństwa związanego z ewentualną awarią w Browarze;
- rozbudowy Browaru i związanych z tym zastrzeżeń;
- odszkodowania za utraconą wartość budynków i posesji wraz z odsetkami.
Jednocześnie mieszkańcy Os. X wnieśli zastrzeżenia do lokalizacji w latach [...]-[...] tankofermentatorów i drogi służącej do wywozu wysłodzin oraz nieprawidłowości przy wydawaniu pozwoleń budowlanych. Ponieważ nie brali udziału w postępowaniach związanych z planowanymi inwestycjami żądali ponownego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy zbiorników na wysłodziny oraz odbudowy przez Browar znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie Osiedla X [...] oraz [...], które zostały zlikwidowane w związku z budową drogi.
W odpowiedzi na powyższe "A" złożyły wyjaśnienia i uzupełnienia do pisma z dnia [...] r. nr [...].
Po rozpatrzeniu sprawy Starosta Ż. wydał decyzję z dnia [...] r. nr [...], w której działając na podstawie art. 181 ust. 1 pkt 1, art. 201 ust. 1, art. 202, 204, 211 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.), art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229) oraz art. 18 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 z późn. zm.), udzielił "A" S.A. w Ż. pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do produkcji piwa obejmującego:
- wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza,
- odprowadzanie ścieków do miejskiej kanalizacji sanitarnej,
- wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne,
- emisję hałasu do środowiska,
oraz pozwolenia dla instalacji pomocniczych, w którym określono zużycie wody do produkcji, surowców i energii, dopuszczalne emisje zanieczyszczeń i ilość wytwarzanych odpadów oraz ścieków dla planowanej docelowej produkcji piwa.
W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że instalacja do produkcji piwa spełnia wymagania najlepszej dostępnej techniki. Zastosowane rozwiązania gwarantują produkcję piwa dobrej jakości przy pełnym dotrzymaniu standardów emisyjnych i standardów jakości środowiska zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska. Ustalone w pozwoleniu wielkości emisyjne nie powodują bowiem przekroczeń stężeń substancji określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu, alarmowych poziomów niektórych substancji w powietrzu oraz marginesów tolerancji dla dopuszczalnych poziomów niektórych substancji (Dz. U. Nr 87, poz. 796), w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 2, poz. 12) oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 sierpnia 2003 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz. U. Nr 163, poz. 1584).
Podobnie odprowadzane do oczyszczalni miejskiej ścieki technologiczne nie powodują pogorszenia jakości wód w zbiorniku [...] oraz przekroczeń dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 20 lipca 2002 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (Dz. U. Nr 129, poz. 1108), co więcej spełniają warunki Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Ż..
Również instalacja podstawowa nie przekracza dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku na terenach objętych ochroną przed hałasem.
Z uwagi jednak na to, że przekroczenie poziomów hałasu emitowanego na tereny chronione pochodzi z instalacji pomocniczych ustalono, że obowiązki dla Browaru związane z obniżeniem poziomu hałasu emitowanego do środowiska określone będą w decyzji Starosty Ż. z dnia [...] r. nr [...] ustalającej dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska w granicach 45 dBA i 40 dBA, która stanowi załącznik do decyzji o pozwoleniu zintegrowanym.
Jednocześnie Starosta Ż. zwrócił uwagę na to, że będąca przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia zintegrowanego instalacja od roku [...] jest modernizowana i rozbudowywana z uwzględnieniem postępu technologicznego oraz rozwoju wiedzy w zakresie browarnictwa. Zastosowane rozwiązania mają na celu ograniczenie zużycia wody, surowców, energii, minimalizację wytwarzanych odpadów o dużej skuteczności urządzenia oczyszczającego substancje odprowadzane do powietrza oraz ścieki odprowadzane do miejskiej kanalizacji sanitarnej. Eksploatacja instalacji nie spowoduje zatem zanieczyszczenia wód gruntowych i podziemnych, albowiem zastosowane zabezpieczenia chronią środowisko, tj. zapobiegają pogorszeniu stanu środowiska mimo wzrostu produkcji. Aby jednak uzyskać zdolność produkcyjną na wydziale warzelni rozbudowane być muszą wydziały tankofermentatorów oraz doposażone wydziały pomocnicze. Cały cykl modernizacji ma ulec zakończeniu w [...] r. Ponadto wielkość produkcji piwa jest i będzie zróżnicowana w poszczególnych miesiącach roku, co w głównej mierze jest związane z popytem na piwo. W okresach zmniejszonej produkcji zużycie w/w mediów oraz ilość emitowanych i wytwarzanych zanieczyszczeń na hl produkowanego piwa może być większe od wartości wskaźnika średniorocznego. Przyjęto więc, że Browar spełnia warunki pozwolenia, jeśli w danym roku nie będzie przekraczał zużycia w/w czynników oraz nie będzie przekraczał średniorocznych wskaźników określonych w decyzji.
Istniejące kotły – jak wskazano - zapewniają również wymaganą moc cieplną dla docelowej produkcji, zaś planowany zakup kotła olejowo-gazowego zapewni płynną produkcję energii cieplnej m.in. w czasie awarii kotłów lub ich remontu. Będzie bowiem przystosowany do spalania oleju opałowego i gazu ziemnego oraz biogazu (w pozwoleniu nie określono jednak przewidywanego zużycia w/w paliw). O zastosowaniu konkretnego paliwa decydować mają czynniki ekonomiczne i dostępność na rynku, a także wymagania wynikające z przepisów ochrony środowiska. Zamiast ilości zużywanego paliwa określono maksymalne zapotrzebowanie mocy energetycznej dla docelowej produkcji i wskaźnik średnioroczny zużycia mocy na hl piwa. Nie określono natomiast przewidywanego zużycia oleju napędowego i gazu płynnego dla potrzeb transportu wewnętrznego. Emisje zanieczyszczeń pochodzące z transportu wyliczane bowiem będą w oparciu o rodzaje stosowanych paliw i ich jakość. Podobnie określona w pozwoleniu dopuszczalna emisja niezorganizowana amoniaku z instalacji chłodniczej wynikać będzie z normalnej eksploatacji instalacji chłodniczej i konieczności przestrzegania zaleceń producentów urządzeń, ich części, okresów gwarancyjnych oraz koniecznych remontów. Wielkość emisji wyliczana na podstawie ilości amoniaku koniecznego do uzupełnienia strat w instalacjach chłodniczych nie obejmuje jednak ilości amoniaku koniecznego w przyszłości do napełniania rozbudowywanej instalacji chłodniczej. Faktycznie emisja amoniaku do powietrza jest bowiem mniejsza. W czasie uwalniania się amoniaku po przekroczeniu określonego stężenia uruchamiane będą zraszacze, a powstała woda amoniakalna trafiać będzie do zakładowej oczyszczalni ścieków.
W przypadku instalacji freonowej do chłodzenia dwutlenku węgla ustalono, że ta traktowana jest jako instalacja awaryjna na wypadek uszkodzenia instalacji podstawowej. Pracuje ona sporadycznie ok. 40 godz. miesięcznie i nie planuje się jej likwidacji. W tym miejscu podkreślono jednak, że ustawa z dnia 2 marca 2001 r. o postępowaniu z substancjami zubożającymi warstwę ozonową (Dz. U. Nr 52, poz. 537) i rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 25 listopada 2002 r. w sprawie ograniczeń w obrocie krajowym substancjami kontrolowanymi wyprodukowanymi lub przywiezionymi z zagranicy oraz ich wykorzystywaniu w działalności gospodarczej zakazują wprowadzać do obrotu i wykorzystywać freon R22 wymieniony w załączniku nr 3 do ustawy za wyjątkiem będących już w instalacji i nie pochodzących z odzysku i regeneracji – odpowiednio do dnia 31 grudnia 2009 r. i 31 grudnia 2014 r.
Od powyższej decyzji mieszkańcy Osiedla X w Ż. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., w którym powołując się na naruszenie art. 73 ust. 3 i 4, art. 112 ust. 1, art. 135, art. 184, art. 51 i 187, a także art. 141 ust. 2, art. 143, art. 204 i 186 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - domagali się jej uchylenia.
W jego uzasadnieniu wskazali, że ich Osiedle powstało z inicjatywy Rady Miasta w Ż. na przełomie lat [...]/[...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i obejmowało ok. [...] domów. W tym czasie Browar nie stwarzał żadnej uciążliwości. Współpraca była wzorowa.
Zgodnie z obowiązującym do końca 2003 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "A" S.A. położony jest na działce o nr ew. A. Działka ta ogrodzona była murem betonowym oznaczonym symbolem H9PS. Sąsiadująca z nią działka o nr ew. B stanowi prawdopodobnie również własność Brobwaru nie była ona jednak nigdy integralną częścią zakładu. Była działką ogólnodostępną stanowiącą zaporę przed ewentualnymi uciążliwościami Browaru. Znajdowały się na niej dwa [...] oraz [...]. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka B figuruje pod symbolem H11ZP/US, co oznacza, iż są to tereny o przeznaczeniu "sport i rekreacja – projektowane tereny sportowo – rekreacyjne". Teren ten miał spełniać równocześnie funkcje ochronne w stosunku do terenu o symbolu H11MN (osiedle domków jednorodzinnych). Tymczasem dnia [...] r. Burmistrz Miasta Ż. wydał decyzję w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki o nr B pod budowę tankofermentatorów, co było całkowicie sprzeczne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Na tej podstawie w dniu [...] r. Burmistrz Miasta Ż. decyzją nr [...] udzielił pozwolenia na budowę tankofermentatorów na działkach o nr A i B (tereny zieleni izolacyjnej). Jednocześnie wydano zezwolenie na budowę drogi z dnia [...] r. nr [...]
i zbiorników na młóto. Teren inwestycji leżał bowiem zdaniem Burmistrza Miasta w jednostce urbanistycznej H9P – przemysł czyli na działce A. Tymczasem droga wybudowana została na działce B, tj. niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania terenu.
O toczących się postępowaniach administracyjnych w w/w sprawach mieszkańcy Osiedla nie zostali zawiadomieni, czym złamane zostały zasady praworządności oraz zaufania obywateli do Państwa (w dniu [...]r. mieszkańcy Osiedla X złożyli do Starostwa Powiatowego w Ż. wniosek o ponowne wszczęcie postępowania w sprawie legalności budowy zbiorników na wysłodziny – młóto).
Ponieważ doszło do "nielegalnego" wybudowania w odległości ok. [...] m od budynków mieszkalnych stalowych zbiorników tankofermentatorów o wysokości ok. [...] m i średnicy
ok. [...] m w ilości ponad [...] sztuk, które są budowlą wolnostojącą na stałe związaną z gruntem tzn. że powinny mieć pozwolenie na budowę, a takiego nikt mieszkańcom nie przedstawił - Osiedle X straciło swe walory estetyczne i społeczne. Tankofermentatory zasłaniają bowiem widok, ograniczają dopływ słońca, a co najważniejsze stanową zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców z uwagi na zgromadzenie ogromnej ilości amoniaku (ok. [...] kg zbiornik). Uciążliwością jest również hałas z terenu zakładu, który wiąże się z transportem wysłodzin, wentylatorami, bardzo częstym włączaniem się zaworów bezpieczeństwa, parą produkcyjną wydzielaną do atmosfery, transportem wysłodzin w trakcie produkcji, przeprowadzanymi remontami tankofermentatorów.
W wyniku interwencji, tj. złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji budowlanych dot. budowy zbiorników tankofermentatorów, drogi zakładowej oraz zbiorników na młóto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta Ż. z dnia [...] r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji obejmującej budowę tankofermentatorów na nieruchomości położonej w Ż. na działce nr A i B.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaś decyzję z dnia [...] r. nr [...] uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] i stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta Ż. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany
i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji budynku tankofermentatorów.
Jednocześnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta Ż. z dnia [...] r. nr [...] dotyczącej pozwolenia na budowę drogi na terenie "A" w Ż., którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy.
Powyższe jednak niewiele zmieniło, albowiem mieszkańcy Osiedla – jak wskazali -
w dalszym ciągu odczuwają skutki związane z hałasem wywołanym transportem wysłodzin
i procesem technologicznym. Co więcej mieszkają w strefie zagrożenia, która związana jest z ewentualną awarią instalacji chłodniczej i uwolnieniem się znacznych ilości amoniaku do środowiska. To powoduje, że ich domy wraz z działkami całkowicie straciły na wartości.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie znajdując podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji utrzymało ją w mocy.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazało, że zgodnie z art. 201 ustawy Prawo ochrony środowiska pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości.
Podobnie art. 186 w sposób enumeratywny określa przesłanki, w oparciu o które organ właściwy do wydania pozwolenia odmawia jego wydania. Są to :
1) niespełnienie wymagań, o których mowa w art. 141 ust. 2, art. 143 i art. 204 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska lub w przepisach o odpadach;
2) przekroczenie dopuszczalnych standardów emisyjnych oraz jakości środowiska spowodowane eksploatacją instalacji;
3) niezgodność wydanego pozwolenia z programami działań, o których mowa w art. 17, 91 ust. 1 i art. 119 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska;
4) sytuacja, gdy wniosek dotyczy uprawnień wnioskodawcy objętych decyzją o cofnięciu lub ograniczeniu pozwolenia w przypadkach, o których mowa w art. 194 ust. 1 i art. 195 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, a nie minęły jeszcze 2 lata od dnia, gdy decyzja w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia stała się ostateczna.
Ponieważ powołane wyżej przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska nie pozostawiają organowi wydającemu decyzję swobodnego uznania w przedmiocie wydania odmownej decyzji - organ może bowiem odmówić wydania pozwolenia, tylko wtedy, gdy zachodzi któraś ze ściśle wymienionych w art. 186 ustawy przesłanek - stąd brak było, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przesłanek do uwzględnienia złożonego odwołania. Tym bardziej, że instalacja do produkcji piwa składa się z wielu procesów technologicznych, a zarzuty odwołujących odnosiły się tylko do jednego z jej etapów, a mianowicie do procesu fermentacji piwa, który odbywa się w tankofermentatorach.
Tymczasem sprawa wybudowania przez "A" tankofermentatorów została już – jak wskazano w uzasadnieniu decyzji - rozstrzygnięta przez Kolegium decyzją z dnia [...] r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Burmistrza Miasta Ż. z dnia [...] r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę tankofermentatorów na nieruchomości położonej w Ż. oznaczonej jako dz. A, B została wydana z naruszeniem prawa. Odrębne postępowanie w sprawie złożonych przez mieszkańców wniosków o odszkodowanie jest w toku.
Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że wprawdzie przeprowadzone badania emisji hałasu do środowiska wskazują na przekroczenie dopuszczalnych norm lecz hałas ten pochodzi z instalacji pomocniczych oraz z dróg krajowej i wewnętrznej. Natomiast instalacja podstawowa nie powoduje przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu.
Ponadto kwestię hałasu z instalacji pomocniczych Starosta Ż. uregulował w decyzji z dnia [...] r. nr [...], którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Wydając pozwolenie zintegrowane należało więc powołując się na treść art. 202 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska odnieść się do tej kwestii, ponieważ uregulowanie emisji hałasu w pozwoleniu zintegrowanym jest obligatoryjne niezależnie od tego czy wcześniej było wydane pozwolenie na emisję hałasu, o którym mowa w art. 181 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Końcowo organ odwoławczy podkreślił, że zabezpieczenia posiadane przez "A" wymienione we wniosku i oświadczeniach są wystarczające, aby uznać, że sytuacja przedstawiona przez odwołujących się dotycząca ewentualnego zagrożenia zanieczyszczenia środowiska nie wystąpi w czasie eksploatacji instalacji. "A" S.A. nie zaliczają się bowiem do kategorii zakładów o zwiększonym ryzyku, ani do zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Stąd obawy odwołujących się w tym zakresie uznane zostały za przedwczesne. Opierały się bowiem na teoretycznych wyliczeniach przedstawionych przez "A" S.A. we wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego, które stosownie do wymagań ustawy Prawo ochrony środowiska musiały w nim zostać zamieszczone.
Od powyższej decyzji [...] mieszkańców Osiedla X w Ż. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się jej uchylenia w całości
i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucili naruszenie prawa materialnego, a w szczególności:
- art. 73 ust. 3 i ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska przez wydawanie pozwoleń budowlanych niezgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego;
- art. 186 ustawy Prawo ochrony środowiska, który powinien znaleźć w sprawie zastosowanie, podobnie jak przepisy art. 141 ust. 2, art. 143 oraz 204 ustawy Prawo ochrony środowiska, albowiem przesłanki do odmowy wydania pozwolenia istniały;
- art. 141 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska ponieważ po raz kolejny organ przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi stan zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców;
- art. 143 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez niezakwalifikowanie amoniaku w ilościach przemysłowych do grupy substancji o wysokim potencjale zagrożeń, podczas gdy ten w ich ocenie stwarza możliwość wycieku niebezpiecznego dla życia i zdrowia;
- art. 184 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, który wymaga aby do wniosku o wydanie pozwolenia dołączono decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza Miasta Ż. na budowę tankofermentatorów z uwagi na niezgodność tej decyzji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego to zdaniem skarżących brak jest podstaw prawnych, aby udzielić "pozwolenia zintegrowanego" dla urządzeń do produkcji piwa znajdujących się w tankofermentatorach – instalacji chłodniczych zasilanych amoniakiem i innych instalacji. Plan zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego wydano decyzje budowlane dla Browaru Ż. obowiązywał bowiem od 1994 r. do końca 2003 r. i do dnia dzisiejszego nie został zmieniony, co stanowi istotne – ich zdaniem - naruszenie zasady państwa prawa oraz zaufania obywateli do organów administracji z tym związane;
- art. 204 ustawy Prawo ochrony środowiska, albowiem techniczne środki chłodzące oparte na amoniaku nie spełniają kryterium najlepszej dostępnej techniki. Nowocześniejszą technologią chłodzenia piwa byłby bowiem glikol, w który zaopatrzono tylko część tankofermentatorów, czego organy obu instancji nie wzięły już pod uwagę.
Jednocześnie strona skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu jakoby hałas pochodził nie z instalacji, na które wydane zostało pozwolenie zintegrowane, ale z instalacji pomocniczych oraz z drogi krajowej i wewnętrznej. Organ nie wyjaśnił bowiem w jaki sposób dokonano tego ustalenia, w jaki sposób zmierzono różnicę pomiędzy natężeniem dźwięku emitowanego przez instalację właściwą i instalacje pomocnicze, w sytuacji gdy droga krajowa znajduje się ok. 800 m od budynków mieszkalnych skarżących i nigdy nie była dla nich uciążliwa.
Swoje argumenty przemawiające za uchyleniem zaskarżonej decyzji skarżący powtórzyli jeszcze w pismach procesowych z dnia [...] r. i z dnia [...] r. stanowiących uzupełnienie skargi. W ich treści wskazali również na dodatkowe naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa poprzez niewyczerpanie możliwych działań mogących przyczynić się do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy;
- art. 80 Kpa poprzez ocenę dowodu rażąco sprzeczną z treścią dokumentacji przedłożonej do wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego;
- art. 78 Kpa poprzez pominięcie żądania strony co do przeprowadzenia badań szkodliwości instalacji;
- art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, w szczególności poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji twierdzeń sprzecznych z treścią zgromadzonego materiału dowodowego;
- art. 6 Kpa poprzez naruszenie powyższych przepisów prawa procesowego i materialnego.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. powtarzając argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw prawnych do uwzględnienia skargi.
Podobnie "A" S.A. w Ż. podzielając przedstawione przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie stanowisko wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
W złożonym w dniu [...] r. piśmie procesowym działający w imieniu uczestnika postępowania, tj. "A" S.A., pełnomocnik zaakcentował bezpodstawną - w jego ocenie – polemikę strony skarżącej z argumentacją przedstawioną przez organy pierwszej jak i drugiej instancji, która – jak wskazał - dotyczy znacznie szerszej problematyki stosunków dobrosąsiedzkich wykraczającej poza ramy niniejszej sprawy.
Ponadto powołując się na fakt, iż żaden organ nie zakwestionował wydania spornego pozwolenia (vide: postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. nr [...]) podkreślił, że postępowanie administracyjne w przedmiocie ubiegania się o wydanie pozwolenia zintegrowanego charakteryzuje szczególny tryb, który w przedmiotowej sprawie został przez wnioskodawcę zachowany. Natomiast powoływanie się na etapie złożonej skargi na inne postępowania prowadzone przez odrębne organy lub dotyczące innych zdarzeń mających luźny z nią związek uznał jako działanie nieprawidłowe, które – jego zdaniem - nie powinno być brane pod uwagę. Tym bardziej, że ma ono na celu stworzenie fałszywego wizerunku "A", czego przykładem jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Ż. z dnia [...] r. dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, która wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1127/04 została uchylona.
W odpowiedzi na powyższe ustanowiony przez Mieszkańców Osiedla X w Ż. pełnomocnik pismem procesowym z dnia [...] r. podjął z kolei polemikę z przedstawioną przez "A" argumentacją, podtrzymując zarazem wcześniejsze zarzuty zgłoszone pod adresem zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie rozważań kilka uwag wypada poświęcić nowej instytucji zarówno w prawie polskim, jak i wspólnotowym w dziedzinie ochrony środowiska jaką jest pozwolenie zintegrowane służące zapobieganiu i kontroli zanieczyszczeń. Powyższe jest bowiem przedmiotem sądowej kontroli zaskarżonej decyzji.
Istota tej instytucji sprowadza się przede wszystkim do objęcia jednym pozwoleniem wszystkich emisji do środowiska. Do czasu jej uchwalenia ochrona środowiska nastawiona była na zabezpieczenie poszczególnych elementów (wody, powietrza, gleby, fauny, flory itp.) lub zabezpieczenie przed określonymi uciążliwościami (odpadami, promieniowaniem, hałasem, wibracjami itd.). Taka forma ochrony powodowała często, że zmniejszenie zanieczyszczenia jednego elementu środowiska pociągało za sobą zwiększone zanieczyszczenie drugiego. Ponadto nie uwzględniała też niekorzystnych przekształceń zanieczyszczeń powstających przy ich przedostawaniu się z jednego komponentu środowiska do innego ani nie obejmowała zjawisk i procesów przekraczających granice jednego elementu środowiska. Zrodziło to potrzebę stworzenia nowych instrumentów prawnych zapewniających zintegrowane podejście do zapobiegania i kontroli zanieczyszczeń. Podstawę w tym zakresie stanowiła przyjęta przez Wspólnotę Europejską w dniu 24 września 1996 r. Dyrektywa Rady nr 96/61/WE dotycząca zintegrowanego zapobiegania i ograniczania zanieczyszczeń (Dz. Urz. WE L 257 z 10 października 1996 r. str. 26 ze zm.), zwana dalej Dyrektywą IPPC. Głównym jej celem według art. 1 było zapewnienie zintegrowanego zapobiegania i kontroli zanieczyszczeń odprowadzanych do powietrza, wody i ziemi, dla uzyskania możliwie najwyższego stopnia ochrony środowiska jako całości. Dyrektywa traktowana jako pierwszy krok w tym kierunku skierowana była tylko do określonych rodzajów działalności przemysłowej (wymienionych w aneksie nr I) zakładając tym samym kontrolę emisji tylko oznaczonych zanieczyszczeń (te z kolei wyliczone zostały w aneksie nr III). Nakładała ona na przedsiębiorcę, który ubiegał się o pozwolenie szereg obowiązków takich jak podjęcie wszelkich środków dla wyeliminowania zanieczyszczeń przy zastosowaniu Najlepszej Dostępnej Techniki ([...]), czy przedsięwzięcia środków zmierzających do unikania ryzyka zanieczyszczeń i awarii oraz ograniczenia zakresu ich konsekwencji. Jednocześnie postanowienia Dyrektywy zobowiązały państwa członkowskie Unii do tego, aby w trakcie wydawania pozwoleń na działalność gospodarczą rozważano i uwzględniano wpływ zanieczyszczeń na wodę, powietrze i ziemię w sposób kompleksowy. Efektem powyższego postulatu było jeszcze przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej transponowanie Dyrektywy IPPC do polskiego systemu prawnego ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), zwanej dalej ustawą, która określiła szereg zagadnień związanych z nową instytucją pozwolenia zintegrowanego począwszy od wskazania zakresu podmiotowego i przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego, obowiązku jego uzyskania, wymogów formalnych wniosku, treści pozwolenia, warunków, które muszą spełniać instalacje objęte obowiązkiem jego uzyskania, wreszcie możliwości zmiany tego pozwolenia i okresu na który jest ono wydawane (art. 201 i nast.).
Stosownie do art. 201 tej ustawy przedsiębiorca prowadzący instalację, której funkcjonowanie - ze względu na rodzaj i skalę działalności - może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości zobowiązany jest uzyskać pozwolenie zintegrowane. Obowiązek ten dotyczy wybranych rodzajów instalacji przemysłowych, których katalog zamieszczono w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. Nr 122, poz. 1055). Lista ta obejmuje sześć generalnych kategorii działalności przemysłowej, tj. przemysł energetyczny, przemysł produkcji i obróbki metali, przemysł mineralny, przemysł chemiczny, obiekty utylizacji i unieszkodliwiania odpadów oraz inne rodzaje działalności. Instalacje te powinny spełniać wymagania ochrony środowiska wynikające z najlepszej dostępnej techniki, a w szczególności, nie mogą powodować przekroczenia granicznych wielkości emisyjnych. Ewentualne odstępstwo od granicznych wielkości emisji jest dopuszczalne tylko w zakresie progów tolerancji pod warunkiem, że będzie to z korzyścią dla środowiska jako całości i nie zostaną naruszone standardy emisyjne. Na prowadzenie tych instalacji na warunkach ustalonych dla wszystkich komponentów środowiska przy spełnieniu wymagań technicznych określonych jako najlepsze dostępne techniki – [...] organ udziela pozwolenia będącego rodzajem szczegółowej licencji, która określa rodzaj i ilość wykorzystywanej energii, materiałów, surowców i paliw. Podstawą jego wydania jest wniosek przedsiębiorcy, który powinien odpowiadać wymogom formalnym przewidzianym w art. 184 w zw. z art. 208 ustawy, a ponadto informację o oddziaływaniu na środowisko jako całość oraz o ewentualnym oddziaływaniu transgranicznym, a także w przypadku odstępstwa od granicznych wielkości emisji uzasadnienie dla proponowanej jej wielkości.
Wniosek taki w rozpoznawanej sprawie "A" S.A. złożyła w Starostwie Ż. w [...] 2004 r., celem uzyskania stosownego pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do produkcji piwa zlokalizowanej w Ż. przy ul. [...] obejmującego:
- wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza,
- odprowadzanie ścieków do miejskiej kanalizacji sanitarnej,
- wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne,
- emisję hałasu do środowiska,
oraz pozwolenia dla instalacji pomocniczych, w którym określono zużycie wody do produkcji, surowców i energii, dopuszczalne emisje zanieczyszczeń i ilość wytwarzanych odpadów oraz ścieków dla planowanej docelowej produkcji piwa.
Powyższy stanowił podstawę do wydania decyzji Starosty Ż. z dnia [...] r. nr [...], którą następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...],
nie znajdując podstaw do jej zmiany lub uchylenia, utrzymało w mocy.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji, a w tym jedynie aspekcie sąd administracyjny władny był ocenić wykonywanie administracji publicznej przez orzekające w sprawie organy zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), w punkcie wyjścia zasygnalizować trzeba, że spór między stronami nie obejmuje wszystkich zagadnień pojawiających się na tle stosowania przepisów dotyczących pozwoleń zintegrowanych, a granice tego sporu wyznaczają zarzuty i wnioski skargi.
Nie jest kwestionowane, że instalacja objęta wnioskiem zalicza się do instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 122, poz. 1055).
Trafnie przy tym wywodzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że ustawa w art. 186 enumeratywnie wymienia przesłanki, których spełnienie stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Jednakże aby móc ocenić zasadność wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego pod kątem spełnienia bądź niespełnienia tych przesłanek w pierwszej kolejności należy zbadać kompletność wniosku, a wymagania w tym zakresie określone zostały, jak już zasygnalizowano wcześniej, w art. 184 i dodatkowo w art. 208
ust. 1-4 ustawy.
W myśl art. 184 ust. 2 pkt 3 ustawy wniosek o wydanie pozwolenia powinien zawierać informacje o tytule prawnym do instalacji. Z kolei art. 3 pkt 41 stanowi, że przez "tytuł prawny" należy rozumieć prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawa rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy. Oznacza to, że na użytek ustawy ustawodawca za tytuł prawny traktuje uprawnienia wynikające z prawa cywilnego, odnoszące się do nieruchomości, w tym budynków na niej położonych, zakładu, urządzenia
i instalacji (por. szerzej J. Sommer – Tytuł prawny do instalacji lub zakładu jako przesłanka pozwoleń emisyjnych, "Ochrona środowiska" Prawo i Polityka 2004, nr 1, str. 30 i następne).
Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego uprawnienia właściciela sprowadzają się do korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności do pobierania pożytków i innych dochodów, nadto do rozporządzania rzeczą. Jednakże uprawnienia właścicielskie do korzystania i rozporządzania rzeczą z wyłączeniem innych osób nie są prawem absolutnym, wszak wykonywanie tych praw następuje w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego.
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że sam fakt wykazania przez wnioskodawcę tytułu prawnego wynikającego z prawa rzeczowego do nieruchomości położonych w Ż. przy ul. [...], stanowiącej działki nr A i B, nie oznacza jeszcze samo przez się, iż wnioskodawca legitymuje się tytułem prawnym do instalacji w rozumieniu art. 184 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 41 ustawy. Należy bowiem mieć na uwadze, że instalacja podstawowa do produkcji piwa składa się z procesu technologicznego, który odbywa się w szeregu urządzeniach, w tym m.in. w tankofermentatorach służących do fermentacji i leżakowania piwa po uprzednim schłodzeniu brzeczki. Uwzględniając parametry techniczne tankofermentatorów należy uznać, iż są to obiekty budowlane (budowle), których realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę w myśl regulacji wynikającej z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Także obowiązująca do dnia 31 grudnia 1994 r. ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) przewidywała obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę tego rodzaju obiektów. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego wnioskodawca przed rozpoczęciem robót wystąpił do właściwego organu o pozwolenie na budowę tankofermentatorów, które uzyskał decyzjami Burmistrza Miasta Ż. z dnia [...] r. i [...] r. (na działkach nr A i B) oraz z dnia [...] r. (na działce nr C), ta ostatnia utrzymana została w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] r. Umknęło jednak organowi, względnie niedostatecznie wziął pod uwagę, że w chwili orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w dniu [...] r. jedna z wymienionych decyzji została wyeliminowana z obrotu prawnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] r. stwierdził bowiem nieważność decyzji Burmistrza Miasta Ż. z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę tankofermentatorów (części tych budowli). Nie oznacza to, że wnioskodawca wybudował część tankofermentatorów samowolnie, skoro roboty przy ich budowie rozpoczął na podstawie decyzji o pozwoleniu na ich budowę, a decyzja ta została unieważniona po ich zakończeniu. Jednakże gdyby decyzja stwierdzająca nieważność pozwolenia na budowę uprawomocniła się, legalne korzystanie przez wnioskodawcę z budowli stanowiących tankofermentatory uzależnione byłoby od uzyskania pozwolenia na ich użytkowanie. Można w takiej sytuacji bronić poglądu, iż skoro część procesu technologicznego odbywa się w tankofermentatorach to dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie tych budowli spełniony zostałby wymóg legitymowania się tytułem prawnym do instalacji (części instalacji, skoro nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę obejmuje tylko część tych urządzeń). Prawo rzeczowe wnioskodawcy do korzystania z nieruchomości w miejscu, w którym usytuowane są sporne tankofermentatory doznawałoby ograniczenia mającego umocowanie w przepisach ustawy Prawo budowlane. Ponieważ sąd administracyjny kontroli wykonywania administracji publicznej dokonuje według stanu na dzień orzekania przez organy, zatem bez znaczenia pozostaje, czy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ostała się wskutek jej zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.. Potrzeba rozważań co do posiadania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do instalacji w odniesieniu do tankofermentatorów była tym większa
i zarazem niezbędna skoro w ocenie skarżących to właśnie praca tych urządzeń zlokalizowanych w pobliżu nieruchomości skarżących powoduje zagrożenia życia i zdrowia mieszkańców. Zatem zarzuty w tym zakresie w oparciu o wymienione okoliczności szły
w kierunku wykazania, że nie został spełniony warunek zawarty w art. 186 pkt 1 w związku z art. 141 ust. 2 ustawy.
Ponieważ organ nie badał czy istotnie na dzień orzekania wnioskodawca legitymował się tytułem prawnym do wszystkich instalacji, przyjął bowiem za wystarczające oświadczenie wnioskodawcy zawarte we wniosku, które może budzić wątpliwości, zagadnienie to należy uznać za niewyjaśnione.
Nie zwrócił również organ należytej uwagi na to, że stosownie do art. 184 ust. 4 pkt 2 ustawy - w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania - do wniosku o pozwolenie należało dołączyć wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli został sporządzony, oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jej uzyskanie było wymagane. Niezajęcie przez organ stanowiska uniemożliwia praktycznie kontrolę działania organu w omawianym zakresie. Nie wiadomo zatem, czy na terenie objętym wnioskiem o pozwolenie zintegrowane istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jakie jest pierwotne przeznaczenie terenu objętego planem, gdyż obowiązujący do dnia 31 grudnia 2003 r. dotychczasowy plan uchwalony przez Radę Miejską w Ż. w dniu [...] r., nr uchwały [...], utracił moc stosownie do art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Warto w tym miejscu zwrócić ponadto uwagę, że przyczyną orzekania o nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę tankofermentatorów była sprzeczność między inwestycją na działce nr B, a ustaleniami planu na tym terenie (jedn. H 11 ZP/UP – Sport i rekreacja. Projektowane tereny sportowo-rekreacyjne w zieleni stanowiące równocześnie ochronę terenu H 10 MN przed uciążliwościami Zakładów Browarskich). Wcześniej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. (utrzymaną w mocy przez ten organ w dniu [...] r.) stwierdziło wydanie z naruszeniem prawa przez Burmistrza Miasta Ż. decyzji z dnia [...] r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyłania się stąd dalszy problem, a mianowicie czy biorąc pod uwagę powyższe w świetle art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wnioskodawca był zobowiązany do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy terenu. Decyzja taka w przypadku braku planu miejscowego wymagana jest bowiem nie tylko w razie zmiany zagospodarowania terenu polegającej na wykonywaniu robót budowlanych lub zmianie sposobu użytkowania istniejącego obiektu lub jego części. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji bez znaczenia pozostaje zmiana stanu prawnego w omawianym zakresie, jaka zaszła w toku postępowania sądowoadministracyjnego.
Nie sposób odeprzeć również kolejnego zarzutu skarżących, iż organ którego decyzję zaskarżono, nie uwzględnił faktu, że stanowiąca integralną część pozwolenia zintegrowanego decyzja Starosty Ż. z dnia [...] r. o ustaleniu dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska z terenu wnioskodawcy (załącznik nr [...]) w chwili orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.( [...] r.) nie funkcjonowała już w obrocie prawnym. Decyzją tegoż Kolegium z dnia [...] r., tj. w toku postępowania międzyinstancyjnego, uchylono wyżej opisaną decyzję Starosty, gdzie określone zostały wielkości dopuszczalne, a sprawę przekazano temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Nie można zgodzić się z argumentacją organu, iż pozostawało to bez znaczenia, skoro decyzja ta dotyczyła jedynie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu z instalacji pomocniczych, zaś o emisji hałasu z instalacji podstawowej orzeczono w zaskarżonej decyzji. Otóż w myśl art. 202 ust. 3 ustawy obligatoryjne jest w pozwoleniu zintegrowanym ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu niezależnie od tego, czy dla zakładu wymagane byłoby, zgodnie z ustawą, uzyskanie pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska (art. 202 ust. 1 w związku z art. 181 ust. 1 pkt 5 ustawy). Obowiązek ten dotyczył zatem całego zakładu i poszczególnych jego instalacji (pomocniczych jak
i podstawowych). Przez pojęcie zakładu ustawodawca rozumie jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalację posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami (art. 3 pkt 48 ustawy). Natomiast jako instalację traktuje stacjonarne urządzenie techniczne lub zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, a także obiekty budowlane niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję (art. 3 pkt 6 ustawy). Ponieważ wg zarzutów skarżących hałas pochodził nie tylko z pracy instalacji podstawowej, ale również z procesu technologicznego, na który składają się urządzenia pomocnicze oraz wentylatory i zawory bezpieczeństwa, jak również z prowadzonych na terenie zakładu remontów tankofermentatorów, a także z drogi wewnętrznej i zewnętrznej oraz z transportu samochodowego odbiorców wysłodzin odbywającego się na drodze zakładowej - należało również w tym zakresie dokonać stosownych ustaleń co do wielkości hałasu, skoro decyzja Starosty Ż. z dnia [...] r. o ustaleniu dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska z terenu wnioskodawcy (załącznik nr [...] pozwolenia) została wyeliminowana z obrotu prawnego, a następnie orzec w tym zakresie tak jak w przypadku instalacji podstawowej.
Warto w tym miejscu zwrócić ponadto uwagę, iż w dacie wydawania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, tj. [...] r. w obrocie prawnym nie funkcjonowała też inna decyzja Burmistrza Miasta Ż. z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę drogi na terenie zakładów piwowarskich w Ż. o dł. [...] mb (vide: decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. o stwierdzeniu nieważności przywołanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta). To oznacza, iż kwestią wymagającą rozważenia w tym postępowaniu powinna była być również legalność korzystania z drogi zakładowej przez wnioskodawcę, tj. na jakiej podstawie droga ta była i jest obecnie użytkowana oraz kto dysponuje do niej tytułem prawnym, skoro brak było pozwolenia na jej budowę.
Nie wyjaśniono także czy w razie prawomocności tej decyzji zostało przeprowadzone postępowanie legalizacyjne odnośnie tej drogi, która w chwili obecnej, według skarżących, stwarza uciążliwości dla środowiska i czy zostało ono już zakończone. Należy zauważyć,
że w stosunku do obiektu zrealizowanego niezgodnie z przepisami nieprawidłowe jest orzekanie przez właściwy organ o dopuszczalności hałasu emitowanego do środowiska. Ustalenia w tym zakresie są bowiem możliwe jedynie w stosunku do obiektów zrealizowanych zgodnie z prawem (vide: wyrok NSA z dnia 16 maja 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 1455/99, OSS 2001/4/114). Z kolei okoliczność, iż prawomocność decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego - wobec możliwości zaskarżenia jej do sądu administracyjnego - nie była brana pod uwagę w momencie orzekania uniemożliwiało to praktycznie kontrolę działania organu
w omawianym zakresie.
Wskazać jednocześnie w tym miejscu należy, iż stosownie do art. 211 ust. 3a ustawy Prawo ochrony środowiska pozwolenie zintegrowane wydaje się po uzgodnieniu z Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska, chyba że organem wydającym to pozwolenie jest wojewoda. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie decyzja Starosty Ż. w sprawie udzielenia "A" spornego pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do produkcji piwa zapadła jeszcze przed uprawomocnieniem się postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r., na mocy którego uzgodniony został projekt tego pozwolenia - czego organ odwoławczy nie wziął także pod uwagę.
Końcowo zwrócić również należy organowi uwagę na fakt, iż stosownie do art. 204
ust. 1 ustawy instalacje wymagające pozwolenia zintegrowanego powinny spełniać wymagania ochrony środowiska wynikające z najlepszej dostępnej techniki, która zgodnie z art. 207 ustawy winna uwzględniać także podjęcie stosownych środków zapobiegających poważnym awariom przemysłowym lub zmniejszających do minimum powodowane przez nie zagrożenia dla środowiska. Rodzaje instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości wymienia rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 122, poz. 1055). Z kolei rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz. U. Nr 58, poz. 535 ze zm.) kwalifikuje danego przedsiębiorcę do zakładu zagrożonego ryzykiem wystąpienia awarii, które organ winien był wziąć pod uwagę twierdząc, iż "A" z uwagi na wielkość uwalnianego amoniaku (mniej niż 50 Mg) nie był zakładem o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii o jakiej mowa w art. 248 w zw. z art. 3 pkt 23 ustawy, uzasadniając szerzej swoje stanowisko w tym zakresie. Tym bardziej, że – jak wynika z akt sprawy - do dnia [...] r. "A" zaliczane były do zakładów mogących stworzyć nadzwyczajne zagrożenie środowiska, a przepis art. 105 a) ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska (obowiązującej do dnia 30 września 2001 r.) miał do nich zastosowanie. Przewidywał on sporządzenie przez burmistrza miasta planu operacyjno-ratowniczego na wypadek wystąpienia takiego zagrożenia poza terenem do którego jednostka organizacyjna eksploatująca tę instalację posiada tytuł prawny, a plan taki zdaje się, nie został opracowany. Jednakże ze względu na możliwość wystąpienia awarii Starosta wydał polecenie Zespołowi Zarządzania Kryzysowego aby porozumiał się z władzami miasta Ż. w celu szybkiego usunięcia niedociągnięć związanych z możliwością wystąpienia awarii na terenie "A" – co oznacza, że zarzuty skarżących kierowane pod tym adresem uznać należało za zasadne, w każdym razie także ta kwestia nie została wyjaśniona. Skoro do wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego dołączony został plan operacyjno-ratunkowy na wypadek pojawienia się awarii instalacji amoniaku rozważyć należało w pierwszej kolejności czy opracowanie takiego planu jest wystarczające, a jeśli tak – czy dostatecznie chroni przed mogącym wystąpić zagrożeniem dla środowiska, w tym zdrowia i życia ludzi.
Całokształt przedstawionych rozważań skłania do konkluzji, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzję wydało bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, zatem z obrazą proceduralnych norm dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa), motywowania rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 Kpa), wreszcie z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Uchybienia te, zdaniem Sądu, mogły mieć wpływ na finalny wynik sprawy, co tym samym stwarza przesłankę do uchylenia kontrolowanego aktu.
W tym stanie sprawy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji, a rozstrzygnięcie, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu uzasadnia art. 152 tej ustawy (orzeczenie w tym zakresie utraci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku).
O kosztach postępowania, które obejmują wpis od skargi ([...]x[...] zł) oraz koszty zastępstwa prawnego ([...]zł), orzeczono na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy.
Ponownie rozpoznając sprawę na etapie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji weźmie organ odwoławczy pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania. Uwzględni przy tym zmiany stanu prawnego dokonanego ustawą z dnia 18 maja 2005 r. nowelizującą ustawę Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 113, poz. 954), która weszła w życie z dniem 28 lipca 2005 r. W tym kontekście należy stwierdzić, że prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 18 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 1150/03 oddalono skargę S. J. i A. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych, wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia brak interesu prawnego po stronie skarżących. Powyższe ma o tyle istotne znaczenie w sprawie, że na gruncie art. 185 ustawy Prawo ochrony środowiska - obowiązującym do 27 lipca 2005 r. - legitymacja stron tego postępowania musiała zawierać w sobie dwa elementy. Przedewszystkim skarżący musieli mieć interes prawny w przeprowadzeniu kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu opartego na normach administracyjnego prawa materialnego, pozwalający ocenić, czy skarga względnie odwołanie zostały wniesione w ich własnej sprawie oraz interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym, czyli normami określającymi treść działania organów administracji publicznej i normami regulującymi procedurę ich podejmowania Kierując się powyższymi wskazaniami organ odwoławczy powinien przy rozpoznawaniu sprawy rozważyć kwestię czy złożone przez wszystkich skarżących odwołanie narusza prawem chroniony interes lub uprawnienie skarżących. W orzecznictwie NSA przyjmuje się bowiem, iż mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna ogólna albo też jednostkowa i konkretna (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01, LEX nr 81964). Badając legitymację skarżących do wniesienia odwołania organ odwoławczy winien zatem w pierwszej kolejności ustalić czy należące do nich działki graniczą z terenem "A" S.A. Należy także ustalić, czy w przeszłości ustanowiona została strefa ochronna, a obecnie obszar ograniczonego użytkowania, a jeżeli tak – na jakim obszarze. Następnie organ ustali czy wszyscy skarżący mieli interes prawny w kwestionowaniu zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia czy też jedynie interes faktyczny polegający na zainteresowaniu jego wynikiem. Powyższe ma również o tyle istotne znaczenie, że znowelizowany art. 185 ustawy Prawo ochrony środowiska traktuje jako strony postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego jedynie prowadzącego instalację (tj. właściciela instalacji lub zakładu albo podmiot, który włada instalacją lub zakładem na podstawie innego tytułu prawnego) oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władającego powierzchnią ziemi na tym obszarze (tj. właściciela nieruchomości lub ujawniony w ewidencji gruntów i budynków inny podmiot władający gruntem).