II SA/Ol 422/21

II SA/Ol 422/21 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk
Katarzyna Matczak /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonego aktu w części
Sentencja
Dnia 29 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi R.J. na zarządzenie Prezydenta Olsztyna z dnia [...], nr [...] w przedmiocie założenia gminnej ewidencji zabytków miasta Olsztyna 1) stwierdza niezgodność z prawem zarządzenia Nr [...] Prezydenta Olsztyna z dnia [...] w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków miasta Olsztyna w części dotyczącej ujęcia w załączniku nr [...] do Zarządzenia pod poz. [...] nieruchomości położonej przy ulicy S. w O.; 2) zasądza od Prezydenta Olsztyna na rzecz R. J. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zarządzeniem Prezydenta Olsztyna nr [...] z dnia 7 lutego 2013 r., na podstawie art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) dalej jako: "u.o.z.", założono gminną ewidencję zabytków miasta Olsztyna, którą tworzą karty adresowe zabytków wymienionych w załączniku nr 1 do tego zarządzenia.
Po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, R. J. (dalej jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na zarządzenie nr [...] Prezydenta Olsztyna z dnia 7 lutego 2013 r. w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków miasta Olsztyna (dalej jako: "zarządzenie nr [...]") w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków miasta Olsztyna – zabytki nieruchome nie wpisane do rejestru zabytków - w załączniku nr 1 do tego zarządzenia pod nr [...] nieruchomości położonej przy ul. [...] w Olsztynie. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono:
- naruszenie art. 3 pkt 1 i 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - dalej jako: "u.o.z.", poprzez zakwalifikowanie nieruchomości położonej przy ul. [...] w Olsztynie jako zabytku bez przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, podczas gdy obiekt ten nie przedstawia żadnych walorów historycznych, artystycznych lub naukowych;
- naruszenie art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 u.o.z. poprzez sporządzenie karty adresowej i ujęcie w gminnej ewidencji zabytków przedmiotowej nieruchomości, co do której nie wskazano, aby miała cechy zabytku, powodując tym samym nieuzasadnione ograniczenie praw właścicielskich skarżącego.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nieruchomość stanowiąca jego własność została wpisana do gminnej ewidencji zabytków z naruszeniem prawa. Wpis nastąpił bez przeprowadzenia analizy wartości zabytkowej obiektu. Brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących na przesłanki, którymi kierował się organ ujmując nieruchomość skarżącego w gminnej ewidencji zabytków. Natomiast, zgodnie z ustawą z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 75, poz. 474) – dalej jako: "ustawa o zmianie", założenie gminnej ewidencji zabytków wymuszało przeprowadzenie oceny obiektu, który miałby podlegać wpisowi, pod kątem jego wartości zabytkowych. Skarżący zauważył, że decyzja o wpisie danego obiektu do ewidencji powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku. Materiał dowodowy zgromadzony przez organ musi jednoznacznie wskazywać nie tylko walory historyczne, artystyczne lub naukowe, lecz także, iż jego zachowanie leży w interesie społecznym. Tymczasem w niniejszej sprawie organ oparł się jedynie na wykazie przekazanym przez wojewódzkiego konserwatora zabytków i sporządził kartę adresową ze zdjęciem.
Skarżący wskazał również, że nie było podstaw do uznania jego nieruchomości za zabytek. Nie każdy bowiem stary, nieremontowany budynek można kwalifikować jako zabytek. Z posiadanych przez skarżącego informacji wynika, że wszystkie budynki przy ul. [...] w Olsztynie miały podobną budowę. Budynek skarżącego nie wyróżniał się od innych obiektów wzniesionych w tym czasie, nie łączą się z nim również żadne wydarzenia historyczne.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Olsztyna (dalej jako: "organ", "prezydent") wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zarządzeniem nr [...] założona została gminna ewidencja zabytków miasta Olsztyna w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Karta adresowa zabytkowej nieruchomości należącej do skarżącego została włączona do gminnej ewidencji zabytków na podstawie wykazu zabytków wyznaczonych, zgodnie z art. 7 ustawy z 18 marca 2020 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 75 poz.474) dalej jako: "ustawa zmieniająca" przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wykaz, w którym figurowała nieruchomość skarżącego, został przesłany Gminie Olsztyn przez Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przy piśmie z dnia 4 grudnia 2010 r. Po otrzymaniu wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykreślenie nieruchomości skarżącego z ewidencji, organ zwrócił się do Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zajęcie stanowiska w sprawie. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków zaopiniował negatywnie zamysł wyłączenia nieruchomości skarżącego z ewidencji, o czym poinformowano skarżącego.
Ponadto organ wyjaśnił, że wykaz zabytków wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków jest wiążący dla gmin na etapie tworzenia gminnych ewidencji zabytków. Z kolei karty adresowe zabytków nieruchomych, wykaz zabytków ujętych w gminnej ewidencji zabytków miasta Olsztyna oraz zarządzenie nr [...] zostały przygotowane po uprzednim dokonaniu weryfikacji wykazu przekazanego przez Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Pracownicy ówczesnego Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków w Urzędzie miasta Olsztyna dokonali weryfikacji wszystkich wskazanych w wykazie obiektów w terenie, wykonując aktualny serwis fotograficzny, a po sprawdzeniu prawidłowości danych wskazanych w wykazie sporządzili karty adresowe zabytków nieruchomych zgodnie z obowiązującym wzorem.
Organ wskazał również, że nieruchomość skarżącego, z uwagi na swoje wartości historyczne i architektoniczne, znajdowała się w wojewódzkiej oraz gminnej ewidencji zabytków co najmniej od lat 90. XX w. Dom ten jest doskonale zachowanym przykładem modernistycznej zabudowy wsi [...] z lat 30. XX wieku i stanowi ciekawe świadectwo przemian stylowych zachodzących w wiejskiej architekturze mieszkalnej w okresie międzywojennym. Organ wyjaśnił również, że do ewidencji wpisuje się także zabytki architektury i budownictwa o wartościach estetycznych i architektonicznych typowych dla czasu ich powstania, a więc o wartościach "przeciętnych". Są one obejmowane ochroną po to, aby zachować charakterystyczne przykłady form zabudowy, stosowanych w dawnym okresie historycznym. Poza tym brak jest podstaw do podjęcia przez organ wykonawczy gminy merytorycznych decyzji w sprawie włączenia czy wyłączenia nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków.
W piśmie procesowym z dnia 7 czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że o ile ujęcie danego obiektu w wykazie zabytków może być uznane za przejaw woli wojewódzkiego konserwatora zabytków objęcia go ochroną, o tle w przypadku nieruchomości określonych w art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., nie zwalnia to gminy z dokonania samodzielnej oceny wartości zabytkowych obiektu. Do założenia gminnej ewidencji zabytków nie dochodzi z momentem przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, lecz następuje to w formie zarządzenia organu. Zatem organ zobowiązany był dokonać wszechstronnego badania i analizy okoliczności faktycznych dotyczących wartości zabytkowych nieruchomości skarżącego.
Postanowieniem z 9 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Ol 422/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zawiesił postępowanie sądowe wobec przedstawienia przez NSA, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w zakresie zgodności z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP przepisu art.22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Postanowieniem z 18 maja 2023 r. sygn. II SA/Ol 422/21 WSA w Olsztynie podjął z urzędu zawieszone postępowanie sądowe na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać pozostaje, że w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zatem sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów prawnych wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Natomiast art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej: "p.p.s.a.", wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przy czym stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności pozostaje wskazać, że przedmiotem skargi w sprawie jest zarządzenie nr [...] prezydenta o założeniu gminnej ewidencji zabytków w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków nieruchomości, położonej przy ul. [...] w Olsztynie pod poz. [...] załącznika nr 1 do zarządzenia, stanowiącej własność skarżącego.
Wyjaśnić zatem należy, że art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej nałożył na wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) obowiązek założenia gminnej ewidencji zabytków, po przekazaniu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, określonego w art. 7 tej ustawy, w terminie dwuletnim od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków. Samo zatem przekazanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) nie wywołuje skutku w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków, a jej założenie wymaga aktu organu wykonawczego gminy, z którym jednoznacznie można będzie wiązać skutek w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków. W związku z tym założenie ewidencji następuje w drodze zarządzenia, które stanowi władcze oświadczenie woli właściwego organu, skierowane bezpośrednio na wywołanie określonego skutku prawnego. Zarządzenia są, obok decyzji administracyjnych, prawną formą podejmowania władczych rozstrzygnięć przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2329/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Akt ten, zapewniając warunki prawno-organizacyjne umożliwiające zachowanie zabytków znajdujących się na terenie gminy, władczo wkracza w zespół uprawnień właściciela zabytku objętego wpisem do gminnej ewidencji. Zatem działanie w formie prawnej zarządzenia, którego treścią jest określenie zabytków znajdujących się w ewidencji zabytków gminy, stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Wskazać przy tym należy, że skutek prawny objęcia nieruchomości zabytkowej ochroną w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika nie tyle z czynności materialno-technicznych polegających na opracowaniu dla obiektu zabytkowego karty ewidencyjnej i dołączeniu jej do prowadzonego zbioru, ale ze stwierdzenia, że dany obiekt spełnia warunki do ujęcia go w gminnej ewidencji zabytków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r, sygn. akt II OSK 1950/12, dostępny CBOSA).
Poza sporem pozostaje nadto okoliczność, że skarżący wykazał swój interes prawny jako właściciel nieruchomości wpisanej do gminnej ewidencji zabytków, bowiem wpis taki powoduje objęcie budynku pewnego rodzaju ochroną konserwatorską - w określonych wypadkach wymagane jest uzyskanie uzgodnienia z konserwatorem zabytków ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o pozwoleniu na budowę, pozwoleniu na rozbiórkę co wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy ustawy Prawo budowlane. Zatem wpis do gminnej ewidencji zabytków wkracza w uprawnienia właściciela, ograniczając przysługujące mu prawo własności. Ponadto skarga do Sądu została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
W odniesieniu do stanu normatywnego niniejszej sprawy należy wskazać na treść art. 22 ust. 4 u.o.z., zgodnie z którą wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Zgodnie zaś z zapisem art. 22 ust. 5, w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Jak wynika z treści podstawy prawnej skarżonego zarządzenia nr [...] wydane zostało ono przez uprawniony organ w trybie art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z. Przed oceną prawną treści wskazanego powyżej aktu prawnego pozostaje w pierwszej kolejności wskazać na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 w którym stwierdzono, że "art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r. poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP". Już tylko z tego względu wskazany powyżej wyrok zakresowy, w którym przesądzono, że włączenie nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków powoduje istotne ograniczenie w szczególności w zakresie korzystania z prawa własności, ma wpływ na podjęte rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, bowiem zakwestionowano w nim taki sposób ujęcia nieruchomości w tworzonej gminnej ewidencji zabytków, która pozbawia właściciela nieruchomości możliwości kwestionowania ustaleń organu, czy też powzięcia informacji o zamiarze umieszczenia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków. W sposób oczywisty ograniczone zostaje uprawnienia właściciela, który dowiadując się, że nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postepowaniu poprzedzającym taki akt zająć stanowiska oraz zakwestionować działań organu administracji w porozumieniu z konserwatorem zabytków. Z tego też względu Trybunał Konstytucyjny uznał, że regulacja w tym zakresie powinna być bardzo precyzyjna, zaś stosowane kryteria przejrzyste, z uwagi na bardzo pojemną definicję ustawową zabytku, co tworzy szerokie pole administracyjnego uznania.
Reasumując, już tylko z uwagi na wskazany powyżej wyrok Trybunały Konstytucyjnego, który stwierdził niezgodność art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia zobowiązuje Sąd do uchylenia takiego zapisu w gminnej ewidencji zabytków w odniesieniu do nieruchomości skarżącego ujętej pod poz. [...] w załączniku nr 1 do zarządzenia nr [...].
Nadto pozostaje wyjaśnić, że na uwzględnienie zasługują także ta zarzuty skargi, w których zakwestionowano ujęcie nieruchomości skarżącego w gminnej ewidencji zabytków bez prawidłowej oceny, w oparciu o dokonanie wszechstronnych badań i analizy, okoliczności faktycznych dotyczących wartości zabytkowych nieruchomości położonej przy ul. [...] w Olsztynie, stosownie do treści art. 3 pkt 1 i 15 u.o.z. Uzasadnione w oparciu o wskazaną normę pozostaje stanowisko skarżącego, że wydanie przez prezydenta miasta zarządzenia wyznaczającego określony obiekt w gminnej ewidencji zabytków może nastąpić bez zbadania przesłanek uzasadniających przypisanie takiemu obiektowi wartości zabytkowych. Należy przytoczyć pogląd NSA wyrażony w wyroku z 21 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 2189/13 (dostępny w CBOSA), w którym stwierdzono, że umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków organ gminy potwierdza, że obiekt taki charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczna lub naukową. Odzwierciedlenie tego następuje w sporządzonej karcie adresowej zabytku nieruchomego, stosownie do treści § 17 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2021 r. poz. 56).
Tymczasem z akt sprawy wynika, że karta adresowa sporządzona dla nieruchomości skarżącego nie odzwierciedla wymogów wynikających z treści § 17 ust. 1 pkt 6, 7, 8 i 9 cytowanego rozporządzenia. W sporządzonej karcie brak jest wskazanej formy ochrony, fotografii z opisem wskazujących orientacje w stosunku do sąsiednich terenów lub stron świata, historii, opisu i wartości, stanu zachowania i postulatów dotyczących konserwacji. W oparciu o takie zapisy brak jest możliwości oceny wartości zabytkowej obiektu, której poprawność stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego.
Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Sąd nie stwierdził nieważności zarządzenia w części zakwestionowanej skargą, gdyż zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W myśl ust. 2, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r. poz. 1800 ze zm).