II SA/Ol 419/22

II SA/Ol 419/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-08-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk /przewodniczący/
Marzenna Glabas
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2473/22 - Wyrok NSA z 2024-02-13
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałej części skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 28 ust. 1, art. 67a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Iława z dnia 25 lutego 2022 r. nr XXXVIII/362/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Iława w obrębie geodezyjnym Kamień Duży, Kamień Mały, Wola Kamieńska, Rudzienice I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części: - § 15 pkt 12 lit. f) od wyrazów: "po uzyskaniu zgody zarządcy drogi 1KDGP", - § 19 pkt 13 lit. b) od wyrazów: "po uzyskaniu zgody zarządcy drogi 1KDGP", - § 16 pkt 2 lit. a), - § 17 pkt 2 lit. b) od wyrazów: "obiekty turystyki wiejskiej i rekreacji"; II. w pozostałym zakresie skargę oddala. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)
Uzasadnienie
W dniu 25 lutego 2022 r. Rada Gminy Iława, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, dalej jako: u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, dalej jako: u.p.z.p.), podjęła uchwałę nr XXXVIII/362/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Iława w obrębie geodezyjnym Kamień Duży, Kamień Mały, Wola Kamieńska, Rudzienice.
Uchwała ta stała się przedmiotem skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (również jako: organ nadzoru) do tut. Sądu, w której organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części obejmującej: § 4 pkt 3 i pkt 13, § 16 pkt 2 lit. a, § 16 pkt 15 lit. e, lit. g, lit. h, § 17 pkt 2 lit. b, § 19 pkt 2 lit. a uchwały; § 22 uchwały oraz rysunek planu w części obejmującej obszar oznaczony symbolem 4ZP i obszary bezpośrednio przyległe, oznaczone symbolami 7MNU, 9MNU; § 15 pkt 12 lit. f oraz § 19 pkt 13 lit. b uchwały; § 12 pkt 1 lit. a uchwały, w części dotyczącej sformułowanie "1U, 2U" oraz rysunek planu, w części obejmującej obszary oznaczone symbolami 1U i 2U; § 15 pkt 1 uchwały, w części dotyczącej sformułowań "2P/U, 3P/U, 4P/U" i "6P/U" oraz rysunek planu, w części obejmującej obszary oznaczone symbolami 2P/U, 3P/U, 4P/U, 6P/U. Ewentualnie - wniósł o stwierdzenie zaskarżonej uchwały w całości, z uwagi na naruszenie art. 67a u.p.z.p.
W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podał, że uchwalając plan, w odniesieniu do terenów elementarnych ML, R, RU, 4ZP, Rada Gminy naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego, gdyż przepisy zawarte w tym zakresie w części tekstowej planu są niespójne z ustaleniami części graficznej. Stwierdzona niespójność uniemożliwia jednoznaczne powiązanie ustaleń części tekstowej i graficznej planu w zakresie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania, co narusza art. 15 ust. 2 pkt 1
i ust. 3 pkt 4a i ust. 2 pkt 9 i pkt 10 u.p.z.p. Niezgodność pomiędzy obiema częściami narusza zasady sporządzania planu miejscowego, uniemożliwia jednoznaczna
i prawidłową wykładnię ustaleń planu na etapie stosowania prawa, a nadto narusza § 4
ust. 1, § 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wojewoda stwierdził, że w § 4 pkt 3 uchwały dopuszczono lokalizację dojść, dojazdów ciągów pieszych, rowerowych oraz pieszo - rowerowych, miejsc postojowych dla samochodów osobowych oraz rowerów, zieleni ozdobnej, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym stacji transformatorowych, a w § 4 pkt 14 (w skardze błędne wskazano pkt 13), dopuszczono wydzielenie działek pod obiekty infrastruktury technicznej, dojścia
i dojazdy, drogi oraz poszerzenie dróg istniejących. Jednocześnie plan nie określa rodzaju dopuszczonych urządzeń i sieci ani ich lokalizacji lub kierunkowego przebiegu (układu). Podkreślił, że dopuszczenie wszelkich obiektów infrastruktury technicznej, w skrajnych przypadkach, w wyniku procesu stosowania prawa, doprowadzić może do zmiany przeznaczenia terenu. Dodał, że plan miejscowy przeznacza tereny o znacznych powierzchniach, pod różnego rodzaju zabudowę, jednocześnie umożliwiającą ich podział na działki budowlane o znacznie mniejszych powierzchniach, co w połączeniu z § 4 uchwały, stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu przez organ gminy.
W konsekwencji, Rada Gminy Iława, przeniosła własne kompetencje w zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów na inne organy i podmioty. Ponadto, zakwestionowane ustalenia planu są nieczytelne i mogą oznaczać niedopuszczalne przemieszczenie różnych funkcji na terenach ML, R, ZP i in. oraz prowadzić do sytuacji nierozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.
Organ nadzoru stwierdził, że Rada Gminy naruszyła także zasady sporządzania planu miejscowego przez niewyznaczenie w granicach obszaru opracowania stref ochrony sanitarnej od istniejącego cmentarza. Z analizy części graficznej planu wynika bowiem, że strefy sanitarne od cmentarza, błędnie oznaczonego symbolem 4ZP (jako teren zieleni urządzonej), nie zostały wrysowane.
Uzasadniając wniosek skargi w zakresie § 15 pkt 12 lit. f oraz § 19 pkt 13 lit b Wojewoda podniósł, że ustalając obsługę komunikacyjną dla terenu 6P/Ui 2RU, uzależniono ja od uzyskania zgody zarządcy drogi 1KDPG. Skarżący zakwestionował możliwość zamieszczania w planie miejscowym tego rodzaju norm otwartych. W ocenie skarżącego, Rada Gminy Iława, niewłaściwie określiła także warunki powiązań obszaru objętego planem z zewnętrznym układem komunikacyjnym. Dodał, że według rysunku planu teren 2RU nie jest obsługiwany z drogi 28KDW, ale z ciągu 18KPJ.
Organ nadzoru wywiódł, że Rada Gminy naruszyła art. 67a u.p.z.p., gdyż zamieszczone w dokumentacji planistycznej w postaci cyfrowej dane przestrzenne, zapisane zostały w postaci pliku txt, czyli pliku o niepoprawnym rozszerzeniu. Taka forma zapisu uniemożliwia pełną walidację pliku. Ponadto, dane o obiektach przestrzennych (metadane infrastruktury informacji przestrzennej) są niepoprawne lub niekompletne względem wymogów określonych w powołanym wyżej rozporządzeniu, w tym
w szczególności: w obiekcie "Dokument formalny" jedno z łączy (adres URI) prowadzi do uchwały o uchwaleniu planu, która formalnie nie weszła jeszcze w życie; w obiekcie "Rysunek Aktu Planowania Przestrzennego" łącze (adres URI) prowadzi do pliku tif, który nie został przycięty do granic obszaru opracowania planu; w obiekcie "Dokument formalny" brakuje łącza (adresu URI), pod którym dostępny jest tekst dokumentu powiązanego
z aktem planowania przestrzennego, tj. uchwały intencyjnej.
Wojewoda zarzucił również, że Rada Gminy Iława naruszyła art. 1 ust. 1 pkt 2, ust. 2
i ust. 4 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie wymogów wynikających z założeń koniecznych do uwzględnienia w zakresie ładu przestrzennego. Podkreślił, że ochrona ładu przestrzennego ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach. W ocenie skarżącego, planowane zagospodarowanie terenów oznaczonych symbolami: 1U, 2U (§ 12 pkt 1 lit. a), 2P/U, 3P/U, 4P/U, 6P/U (§ 15 pkt 1) koliduje z istniejącą zabudową i/lub planowanym zagospodarowaniem przede wszystkim na terenach elementarnych oznaczonych symbolami: 4MN, 2MN, 3MN, 6MN, 7MN, 27MN, 7MN, 4RU, 13MN, 6RM, 4MN/U, 18MN/U, 2RU oraz na zabudowę poza planem w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Tym samym narusza ład przestrzenny w zakresie środowiskowym i funkcjonalnym terenów. Dodał, że na terenach U i P/U uchwały, dopuszczono lokalizację przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dokonanie lokalizacji takiego przedsięwzięcia, na terenach 1U, 2U, 2P/U, 3P/U, 4P/U i 6P/U, potęguje kolizję z istniejącą zabudową i/lub planowanym zagospodarowaniem na tych terenach.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie w całości.
Wyjaśnił, że Rada Gminy przyjęła w planie regułę, że część graficzna to uszczegółowienie, uzupełnienie i wyjaśnienie części tekstowej, a postanowienia planu należy odczytywać łącznie uwzględniając zarówno część tekstową, jak i graficzną. Stwierdził, że część graficzna przedmiotowego planu miejscowego odzwierciedla zapisy części tekstowej. Przyjęto, że to część tekstowa planu zawiera normy prawne, zaś rysunek planu obowiązuje tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu. Zwrócił uwagę, że art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisy wykonawcze nie zawierają zakazu wielofunkcyjnego przeznaczenia terenu, w tym ustalenia dla określonego terenu funkcji mieszanej, konkretnie zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, podobnie jak zabudowy usługowo-mieszkalnej.
Wyjaśnił, że zakwestionowane dopuszczenie lokalizacji dojść i dojazdów (§ 4 pkt 3 uchwały) wynika wprost z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W projekcie planu wyznaczony został szczegółowy układ komunikacyjny oparty na drogach publicznych i drogach wewnętrznych, natomiast celem dopuszczenia dojść i dojazdów było zapewnienie możliwości obsługi komunikacyjnej działek wydzielonych w głębi terenu. Zaznaczył, że jest to szczególnie istotne ze względu na obecne podziały własnościowe i rolniczy charakter obszaru, gdzie dominują długie i wąskie działki, dla których w wielu wypadkach realizacja jakichkolwiek podziałów geodezyjnych uwarunkowana jest dopuszczeniem realizacji dojść i dojazdów, o parametrach zgodnych z przepisami ww. rozporządzenia. Dodał, że dopuszczenie lokalizacji infrastruktury technicznej i poszerzeń istniejących dróg w granicach obszaru planu również było niezbędne ze względu na konieczność zapewnienia dostępu zarówno do sieci infrastruktury technicznej, jak i do dróg o odpowiedniej przepustowości i parametrach.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 4 pkt 13 uchwały, wyjaśnił, że w celu zabezpieczenia interesów właścicieli nieruchomości istniejących i zapewnienia możliwości realizacji nowej zabudowy na istniejących działkach dopuszczono lokalizację zabudowy na działkach budowlanych mniejszych niż określone w uchwale istniejących w dniu wejścia w życie planu.
Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego § 16 pkt 2 lit. a uchwały, podniósł, że zgodnie z zapisami planu przez przeznaczenie uzupełniające należy rozumieć funkcję lub rodzaj zabudowy uzupełniający przeznaczenie podstawowe, obejmujące nie więcej niż 40% powierzchni działki lub terenu. Oznacza to, że budynki i budowle usług turystyki stanowić będą wyłącznie rozszerzenie przeznaczenia określonego w planie na cele zabudowy letniskowej. Usługi turystyki stanowią funkcję komplementarną, która nie wyklucza możliwości zachowania użytkowania terenu w przeznaczeniu letniskowym i nie pozostaje sprzeczna z przeznaczeniem podstawowym.
Wyjaśnił, że zaskarżone §16 pkt 15 lit. e, g, h uchwały stanowią zapisy wariantowe. Podstawowa obsługa komunikacyjna terenów 5ML i 7ML została zapewniona z drogi 14KPJ, zaś terenu 8ML z drogi 27KDW. Natomiast w granicach terenu 14Z, w ramach przeznaczenia uzupełniającego, dopuszczona została realizacja ciągu pieszo-jezdnego, który może uzupełniać funkcję podstawową.
Wójt nie podzielił również stanowiska organu nadzoru odnośnie do wadliwości §17
pkt 2 lit. b uchwały. Zauważył m.in., że zgodnie z art. 35 pkt 2 i 3 ustawy o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych, gospodarstwo agroturystyczne jest innym obiektem hotelarskim i jest zobowiązane do przestrzegania minimalnych wymagań co do wyposażenia, wymagań sanitarnych, przeciwpożarowych oraz innych, określonych odrębnymi przepisami. W związku z powyższym zapisy zawarte w planie miejscowym, w sposób jasny wskazują możliwe funkcje dopuszczone w ramach przeznaczenia uzupełniającego na terenach rolniczych.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego §19 pkt 2 lit. a uchwały, organ gminy wskazał, że zgodnie z zapisami skarżonego planu miejscowego przez przeznaczenie uzupełniające należy rozumieć funkcję lub rodzaj zabudowy uzupełniający przeznaczenie podstawowe, obejmujące nie więcej niż 40% powierzchni działki lub terenu. Obiekty budowlane w zabudowie zagrodowej stanowić będą wyłącznie rozszerzenie przeznaczenia określonego w planie na cele obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Zaznaczył, że w granicach terenów obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych zlokalizowane są obecnie obiekty związane z hodowlą drobiu, a dopuszczenie lokalizacji zabudowy zagrodowej umożliwi ich właścicielom wybudowanie m.in. budynku mieszkalnego w sąsiedztwie prowadzonej działalności związanej z chowem i hodowlą. Dodał, że aktualnie większość terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolem RU (to jest: 1RU, 2RU, 3RU, 4RU, 5RU, 6RU, 8RU, 9RU) jest zabudowana zarówno obiektami zabudowy produkcyjno-hodowlanej, jak i obiektami mieszkalnymi.
Wójt wyjaśnił również, że zlokalizowany w granicach terenu 4ZP cmentarz jest nieużytkowany od kilkudziesięciu lat i w celu nadania nowej funkcji, jednocześnie
z zachowaniem pamięci miejsca, dopuszczono przeznaczenie na cele zieleni urządzonej. W związku z powyższym projekt planu nie wyznacza terenu cmentarza, w konsekwencji czego brak było podstaw prawnych do określania stref sanitarnych wynikających z przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.
Wyjaśniając przyczyny, dla których w §15 pkt 12 lit. f oraz §19 pkt 13 lit. b planu zawarto zapis dotyczący konieczności "uzyskania zgody zarządcy drogi 1KDGP", Wójt stwierdził, że wynikało to z treści pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w z 17 grudnia 2019 r., a wprowadzenie w ustaleniach planu tych zapisów stanowiło warunek uzyskania uzgodnienia projektu planu.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego §12 pkt 1 lit. a oraz §15 pkt 1 planu, zaznaczył, że przeznaczenie określone dla kwestionowanych terenów wynika stanu istniejącego
i stanowi kontynuację funkcji terenów określonych w zmianie studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Iława uchwalonego uchwałą
nr XXX/292/21 Rady Gminy Iława z 30 czerwca 2021 r. Zauważył, że nowa zabudowa jest dopuszczalna, o ile można ją pogodzić z już istniejąca funkcją, a nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, by pozwalała na przyjęcie, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnie istniejącej. Wójt stwierdził, że dotyczy to jednak funkcji ustalanych w ramach jednego terenu elementarnego, a nie sąsiadujących ze sobą terenów. Podkreślił, że nadane przeznaczenia produkcyjno-usługowe dotyczą istniejących od wielu lat obiektów.
Wójt Gminy wyjaśnił ponadto, że dane przestrzenne, stanowiące załącznik nr 4 do uchwały, zostały dołączone w formacie .xml, a nie w formacie .txt jak wskazano w skardze. W ocenie Wójta Gminy, jest to format zgodny z rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Plik został wygenerowany za pomocą aplikacji APP (rekomendowanej przez GUGiK) dla QGIS. Ewentualne błędy w ww. pliku, nie stanowią istotnego naruszenia zasad, trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.), zaś uprawnione są do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związane zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), zaś odbywa się co do zasady z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dacie uchwalania aktu prawa miejscowego. Sądowa kontrola legalności aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ogranicza się jedynie do badania ich zgodności z prawem, nie może natomiast dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych rozstrzygnięć.
Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 u.s.g. Powołana ustawa, która ma charakter regulacji szczególnej w stosunku do p.p.s.a., wprowadzając wymóg wyczerpania środków zaskarżenia przed wnoszeniem skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1 u.s.g.), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (NSA w wyroku z 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zaskarżona uchwała nie podlegała dotąd sądowej kontroli legalności, stąd rozpoznawana jest w granicach określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2006 r., II OSK 1278/06). W przedmiotowej sprawie wiążącym przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w zakwestionowanej części, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów (tak np. WSA w Krakowie w wyroku z 31 maja 2011 r., II SA/Kr 85/11). Ponadto, w przypadku zaskarżenia tylko części uchwały, sąd nie jest zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały (wyrok NSA z 11 maja 1993 r., SA/Wr 258/93, publ.: OSP z 1995 r., nr 3, poz. 52).
Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 91 u.s.g., zaś ustanawia dwie odrębne przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z 11 września 2008 r., II OSK 215/08). Przesłanka materialnoprawna (naruszenie zasad) wywołuje dalej idące konsekwencje, gdyż podstawę nieważności uchwały daje w tym przypadku każde naruszenie prawa, a nie naruszenie istotne.
Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), zakresu jego ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p.), a także zasadniczych standardów dokumentacji planistycznej. W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się trafnie, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa C.H. Beck 2005 s. 160 i s. 253-254). Z tych samych względów każde naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.
W ramach dokonywanej kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów o właściwości. Zarzuty skargi zasługują jednak na uwzględnienie co do podnoszonego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w części dotyczącej: § 15 pkt 12 lit. f od wyrazów: "po uzyskaniu zgody zarządcy drogi 1KDGP", § 19 pkt 13 lit. b od wyrazów: "po uzyskaniu zgody zarządcy drogi 1KDGP", § 16 pkt 2 lit. a oraz § 17 pkt 2 lit. b od wyrazów: "obiekty turystyki wiejskiej i rekreacji".
Zgodnie z § 15 pkt 12 lit. f uchwały dla terenów obiektów produkcyjnych, składów
i magazynów oraz zabudowy usługowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1P/U, 2P/U, 3P/U, 4P/U, 5P/U, 6P/U, ustalono obsługę komunikacyjną terenu 6P/U z drogi 18KPJ, w powiązaniu z drogą 1KDGP, po uzyskaniu zgody zarządcy drogi 1KDGP. Podobnie, w § 19 pkt 13 lit. b dla terenów obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1RU, 2RU, 3RU, 4RU, 5RU, 6RU, 7RU, 8RU, 9RU, ustalono obsługę komunikacyjną terenu 2RU z drogi 28KDW, w powiązaniu z drogą 1KDPG, również uzależniono to od uzyskania zgody zarządcy drogi 1KDGP. Sąd podziela argumentację organu nadzoru, opartą o poglądy orzecznictwa, że plan miejscowy, będący aktem prawa miejscowego, musi zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją, bez podawania warunków, a także bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych. Organem uprawnionym do uchwalenia planu miejscowego pozostaje rada gminy i tylko ten organ jest władny do przesądzenia o sposobie zagospodarowania określonego terenu w tym w zakresie ustalenia zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej
(art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.),. Kompetencji tej rada nie może scedować na inny podmiot czy też organ. Skoro uchwalone zapisy planu przewidują określony sposób zagospodarowania danych jednostek - terenów objętych ustaleniami tego planu, to niedopuszczalny pozostaje zapis uzależniający realizację takiego sposobu zagospodarowania terenu od ustaleń z innym podmiotem nie posiadającym kompetencji do rozstrzygania o sposobie zagospodarowania terenu w planie miejscowym. Tego warunku nie spełniają ww. przepisy z uwagi na zawarte w nich zastrzeżenia w zakresie obowiązku uzyskania zgody zarządcy drogi 1KDGP. Z uwagi na powyższe, zasadne było stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części: § 15 pkt 12 lit. f) od wyrazów: "po uzyskaniu zgody zarządcy drogi 1KDGP". Bez wpływu na ocenę zasadności powyższego zarzutu pozostają argumenty Rady Gminy, że zakwestionowane zapisy wynikały ze stanowiska zarządcy drogi, który uzależnił uzgodnienie projektu przedmiotowego planu miejscowego od zawarcia w planie spornego zastrzeżenia.
Jak wynika z § 16 pkt 2 lit. a uchwały, dla terenów zabudowy letniskowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1ML, 2ML, 3ML, 4ML, 5ML, 6ML, 7ML, 8ML, ustalono jako przeznaczenie podstawowe "budynki rekreacji indywidualnej" (pkt 1), natomiast jako przeznaczenie uzupełniające "budynki i budowle usług turystyki" (pkt 1 lit. a).
Zgodnie z § 3 pkt 7 uchwały, symbolami ML na rysunku planu oznaczono tereny zabudowy letniskowej. W § 2 pkt 8 uchwały Rada Gminy zdefiniowała na potrzeby przedmiotowego planu pojęcie "usług", rozumianych jako działalność gospodarczą mającą na celu zaspokojenie potrzeb ludności, w tym między innymi w zakresie gastronomii, kultury, oświaty, ochrony zdrowia, biur, finansów, wykonywania wolnych zawodów, administracji, bankowości, zamieszkania zbiorowego, turystyki, hotelarstwa, usług publicznych, handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m2.
Tereny zabudowy usługowej, oznaczono na rysunku planu symbolami U (§ 3 pkt 3).
Z powyższego wnika, że dopuszczone jako przeznaczenie uzupełniające na terenach oznaczonych symbolami ML, "budynki i budowle usług turystyki", stanowią obiekty usługowe, oznaczone symbolem U, które w rozumieniu postanowień planu, stanowią odmienne funkcje.
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie natomiast z § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenie. Przepisy wyżej przywołane nie dają podstaw do przyjęcia, że niedopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego. Przeciwnie, § 9 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W tym kontekście wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia wskazuje, że jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (patrz: wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., II OSK 2551/11, wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., II OSK 1962/11). Obowiązek określenia w miejscowym planie przeznaczenia terenów oznacza jednakże konieczność precyzyjnego sformułowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania. Zapisy planu miejscowego i rysunku planu powinny zatem jasno i spójnie określać przeznaczenie danego terenu i kryteria zabudowy. Tego wymogu nie spełnia zakwestionowany przepis uchwały.
Powyższe należy odnieść również do § 17 pkt 2 lit. b uchwały. Na mocy tego przepisu Rada Gminy ustaliła dla terenów rolniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1R, 2R, 3R, 4R, 5R, 6R, 7R, 8R, 9R, 10R, 11R, 12R, 13R, 14R, 15R, 16R, 17R, 18R, 19R, 20R, 21R, 22R, przeznaczenie uzupełniające – budynki agroturystyki w granicach siedliska oraz obiekty turystyki wiejskiej i rekreacji.
Zgodnie z § pkt 8 uchwały, tereny rolnicze oznaczono na rysunku planu symbolami R. Jak już wyżej zauważono, w zaskarżonej uchwale przyjęto na mocy § 2 pkt 8, że "turystyka", a więc także "turystyka wiejska", mieści się w pojęciu usług, która to funkcja w planie została oznaczona symbolem U (§ 3 pkt 3). Ponadto, zgodnie z § 2 pkt 13 uchwały, "obiekty rekreacji" to obiekty oraz urządzenia służące rekreacji i wypoczynkowi, a także inne z nimi związane, w tym między innymi place zabaw, siłownie zewnętrzne, stoły do gry, sceny, amfiteatry, przystanie kajakowe, stanice wodne. Do obiektów rekreacji nie zalicza się budynków rekreacji indywidualnej w rozumieniu przepisów odrębnych. Lokalny prawodawca zdefiniował więc odrębnie poszczególne funkcje, czyniąc dyferencję między "rekreacją", "turystyką" a "terenami rolniczymi".
Z uwagi na powyższe, Sąd stwierdził nieważność § 17 pkt 2 lit. b) od wyrazów: "obiekty turystyki wiejskiej i rekreacji".
Zasadnie organ gminy wskazał, że na mocy art. 35 ust. 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2211), usługi hotelarskie mogą być świadczone także w wynajmowanych przez rolników pokojach i miejscach na ustawianie namiotów w prowadzonych przez nich gospodarstwach rolnych, jeżeli obiekty te spełniają minimalne wymagania co do wyposażenia, o których mowa w art. 45 pkt 4, oraz wymagania określone w ust. 1 pkt 2. Zatem, na terenach rolniczych dopuszczalne jest przeznaczenie uzupełniające pod budynki agroturystyki w granicach siedliska.
Sąd nie podzielił pozostałych zarzutów skargi.
Oceniając zakwestionowany przez organ nadzoru § 16 pkt 15 lit. e, lit. g, lit. h uchwały, na mocy których ustalono obsługę komunikacyjną: terenu 5ML z drogi 14KPJ lub z projektowanego ciągu pieszo-jezdnego na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 14Z (lit. e), terenu 7ML z drogi 14KPJ przez teren 29MN lub z projektowanego ciągu pieszo-jezdnego na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 14Z (lit. g), terenu 8ML z drogi 27KDW lub z projektowanego ciągu pieszo-jezdnego na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 14Z (lit. h), należy podkreślić, że ww. tereny posiadają dostęp do drogi publicznej. Zakwestionowana obsługa komunikacyjna jest – jak zauważył organ nadzoru w skardze – tylko alternatywna. Tym samym, Rada Gminy nie naruszyła wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. obowiązku określenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Powyższy zarzut byłby zasadny, gdyby dla tych terenów wskazany dostęp do drogi publicznej przebiegać miał wyłącznie przez projektowany ciąg pieszo-jezdny, którego nie wydzielono na rysunku planu.
Nie ma również podstaw do kwestionowania § 19 pkt 2 lit. a uchwały. Przepis ten stanowi, że dla terenów obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1RU, 2RU, 3RU, 4RU, 5RU, 6RU, 7RU, 8RU, 9RU, ustala się przeznaczenie uzupełniające: obiekty budowlane w zabudowie zagrodowej, zgodnie z przepisami odrębnymi.
Zauważyć należy, że skoro lokalny prawodawca dopuścił przeznaczenie ww. terenów pod "obsługę" produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, a funkcją i celem tego przeznaczenia jest "obsługa" tych gospodarstw, to sama zabudowa zagrodowa jest dopuszczalna, gdyż warunkuje dopuszczenie produkcji. Tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych pełnią funkcję komplementarną w stosunku do zabudowy zagrodowej. Bez dopuszczalności zabudowy zagrodowej, przeznaczenie ww. terenów RU nie spełniałoby warunku celowości i związku funkcjonalnego.
Dodać należy, że w odpowiedzi na skargę wskazano, że większość terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolem RU jest aktualnie zabudowana zarówno obiektami zabudowy produkcyjno-hodowlanej jak i obiektami mieszkalnymi (dot. terenów: 1RU, 2RU, 3RU, 4RU, 5RU, 6RU, 8RU, 9RU).
Sąd nie podziela zarzutów odnoszących się do legalności § 22 uchwały i obszaru na rysunku planu oznaczonego symbolem 4ZP oraz obszarów bezpośrednio przyległych oznaczonych symbolami 7MNU i 9 MNU. Zgodnie z § 22 ust. 1 uchwały, dla terenu zieleni urządzonej, oznaczonego na rysunku planu symbolem 4ZP, ustala się następujące zasady oraz wskaźniki zagospodarowania terenu przeznaczenie podstawowe:
a) zieleń urządzona w formie ogólnodostępnych terenów rekreacji publicznej,
b) zabytkowy, nieużytkowany cmentarz.
Należy przyjąć, że sporny cmentarz jest nieużytkowany. Powyższe wynika z treści cytowanego zapisu planu (§ 22 ust. 1 lit. b). Ponadto, na rysunku planu na ww. terenie zamieszczono symbol (koło podzielone na 4 pola, naprzemiennie zacienione), który zgodnie z legendą planu oznacza "pozostałe obszary i obiekty o wartościach historyczno-kulturowych". Nadto, jako podano w odpowiedzi na skargę, okoliczność, że przedmiotowy cmentarz nie funkcjonuje, potwierdził Pastor Kościoła [...]. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że skoro przedmiotowy cmentarz jest obiektem zabytkowym, a więc nieużytkowanym, to nie istnieje obowiązek ustanawiania pasa izolującego teren cmentarny od innych terenów, w szczególności terenów mieszkaniowych.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia zasady zachowania ładu przestrzennego
w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 1U, 2U (§ 12 pkt 1 lit. a) oraz 2P/U, 3P/U, 4P/U, 6P/U (§ 15 pkt 1), z uwagi na kolizję z istniejącą zabudową i/lub planowanym zagospodarowaniem na terenach elementarnych oznaczonych symbolami: 4MN, 2MN, 3MN, 6MN, 7MN, 27MN, 7MN, 4RU, 13MN, 6RM, 4MN/U, 18MN/U, 2RU oraz zabudową poza planem, w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Organ nadzoru nie wykazał, aby rzeczywiście taka kolizja zaistniała. Przyznać należy, że na mocy § 5 pkt 6 lit. a uchwały, dopuszczono lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami U, UP, RU, RM, P/U, dla których organ ochrony środowiska stwierdził brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko lub przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak znacząco negatywnego wpływu na ochronę przyrody Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Iławskiego - część A i B. Podkreślenia jednak wymaga, że dopuszczono ten rodzaj przedsięwzięć jedynie warunkowo, gdyż ich lokalizacja uzależniona została od spełnienia przesłanek wskazanych w ww. przepisie. Ponadto, niektóre z tych terenów są oddzielone zielenią izolacyjną o szerokości co najmniej 5,0 m (zob. tereny oznaczone symbolami 3P/U – 4MN/U, 4P/U- 18MN/U). Nie można również pomijać, że – jak podał organ gminy w odpowiedzi na skargę - jest to stan zastały, gdyż nadane przeznaczenia produkcyjno-usługowe dotyczą istniejących od wielu lat obiektów. Tym samym, zmiana istniejącego przeznaczenia wiązałaby się z koniecznością ustalenia terminu końcowego dotychczasowego sposobu użytkowania, z konsekwencjami planistycznymi i finansowymi, wynikającymi z uregulowań prawnych.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 67a u.p.z.p. Przepis ten odnosi się do tworzenia, prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych. Powyższe nie mieści się w pojęciu "trybu sporządzania planu miejscowego" (tzw. "procedury planistycznej"), które odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu ani też w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego", które należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (jego częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Ponadto, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, a czego organ nadzoru nie zakwestionował, treść uchwały wraz z wszystkimi załącznikami, w tym załącznik nr 4, zostały przesłane do Wojewody w formacie .xml za pomocą urzędowej poczty elektronicznej (moduł wysyłki zawarty w oprogramowaniu Legislator).
Nie jest zasadny zarzut odnoszący się do § 4 pkt 3 uchwały, zgodnie z którym dopuszczono lokalizację dojść, dojazdów, ciągów pieszych, rowerowych oraz pieszo-rowerowych, miejsc postojowych dla samochodów osobowych oraz rowerów, zieleni ozdobnej, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym stacji transformatorowych, z wyłączeniem terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 16R, 17R, 18R, 20R, 22R, 1ZL, 2ZL, 3ZL, 4ZL, 5ZL, 6ZL, 7ZL, 8ZL, 9ZL, 10ZL, 11ZL, 12ZL, 13ZL, 14ZL, 15ZL, 16ZL, 17ZL, 18ZL, zgodnie z przepisami odrębnymi. W tym zakresie Sąd podziela argumentację Gminy, że dopuszczenie lokalizacji dojść i dojazdów wynika z przepisów odrębnych, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W projekcie planu został wyznaczony szczegółowy układ komunikacyjny z wykorzystaniem dróg publicznych i wewnętrznych, zaś dopuszczenie dojść i dojazdów było uwarunkowane koniecznością zapewnienia możliwości obsługi komunikacyjnej działek usytuowanych w głębi terenu, co jest podyktowane specyfiką terenu, a mianowicie ze względu na podziały własnościowe i rolniczy charakter obszaru, gdzie dominują długie i wąskie działki, dla których w wielu wypadkach realizacja jakichkolwiek podziałów geodezyjnych uwarunkowana jest dopuszczeniem realizacji dojść i dojazdów o parametrach zgodnych z warunkami technicznymi.
Z kolei dopuszczenie w § 4 pkt 13) lokalizacji zabudowy na działkach budowlanych mniejszych niż określone w uchwale: a) których powierzchnia jest wynikiem podziałów określonych w pkt 14 (dopuszczenie wydzielania działek pod obiekty infrastruktury technicznej, dojścia i dojazdy, drogi oraz poszerzenia dróg istniejących, a także w celu regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami, dla których nie ustala się minimalnej powierzchni), b) istniejących w dniu wejścia w życie planu wynika z celu podziału (lit. a) oraz stanu zastałego przed wejściem w życie rzeczonego planu (lit.b).
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części: § 15 pkt 12 lit. f) od wyrazów: "po uzyskaniu zgody zarządcy drogi 1KDGP"; § 19 pkt 13 lit. b) od wyrazów: "po uzyskaniu zgody zarządcy drogi 1KDGP"; § 16 pkt 2 lit. a); § 17 pkt 2 lit. b) od wyrazów: "obiekty turystyki wiejskiej
i rekreacji", a w pozostałym zakresie skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie
art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wojewoda w skardze złożył wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a organ gminy w odpowiedzi na skargę nie sprzeciwił się temu wnioskowi.