II SA/Ol 414/25

II SA/Ol 414/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.119 pkt 3, art. 145 par.1 pkt 1 lit. c, art.200, art.205 par.1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art.81 ust.1, art.81c ust.2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art.7, art.77, art.80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Dnia 23 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2025 roku sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w O. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy określającej zakres i sposób doprowadzenia przeciwwilgociowej izolacji poziomej i pionowej budynku do odpowiedniego stanu technicznego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2) zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w O. kwotę 100 złotych (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 25 marca 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyna (dalej jako: PINB lub organ pierwszej instancji), na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2024 r., poz. 725 ze zm., dalej jako: P.b.) nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową – właściciela budynku przy ul. (...) w O. (wpisanego do rejestru zabytków), obowiązek dostarczenia w terminie 2 miesięcy ekspertyzy określającej zakres i sposób doprowadzenia przeciwwilgociowej izolacji poziomej i pionowej budynku do odpowiedniego stanu technicznego (uzgodniony z Warmińsko-Mazurskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków) opracowanej przez osobę uprawnioną do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że postępowanie w przedmiocie stanu technicznego izolacji przeciwwilgociowej budynku przy ul. (...) w O. zostało wszczęte z urzędu, po przeprowadzonej kontroli utrzymania budynku, w związku ze skargą właściciela jednego z lokali w tym budynku, do której dołączono ekspertyzę techniczną dotyczącą przyczyn zawilgocenia konstrukcji murowej opracowaną w lipcu 2013 r. przez rzeczoznawcę z zakresu budownictwa oraz opinię techniczną sporządzoną w lutym 2025 r. W ocenie PINB dokumenty te zostały opracowane przez osoby, które nie są uprawnione do projektowania w zakresie przedstawionych w tych opracowaniach rozwiązań projektowych, a ponadto stan przedstawiony w ekspertyzie jest nieaktualny po wykonaniu w trakcie budowy pierwszej linii tramwajowej iniekcji oraz izolacji pionowej ściany zewnętrznej budynku od strony ulicy K. Jednocześnie organ pierwszej instancji, powołując się na treść przedłożonej opinii technicznej wskazał, że stan poziomej izolacji przeciwwilgociowej podłogi w pomieszczeniach w piwnicy budynku jest nieodpowiedni, a zabezpieczenie przeciwwilgociowe budynku nie zostało doprowadzone do odpowiedniego stanu technicznego co najmniej od kilkunastu lat, gdyż w książce obiektu brak jest jakichkolwiek zapisów o wykonanych robotach remontowych dotyczących izolacji przeciwwilgociowej budynku. Wskazano także, że z treści opinii wynika, że okresowo na podłodze piwnic pojawiają się kałuże wody, widoczne są oznaki znacznego zawilgocenia ścian połączone z wykwitami solnymi na powierzchni ścian zewnętrznych i wewnętrznych, a także nastąpiły uszkodzenia tynków ochronnych, posadzek i powłok malarskich oraz zaobserwowano występowanie na powierzchni ścian piwnic ciemnych zabarwień, wysoleń, rozwój grzybów pleśniowych, co w ocenie autora opinii jest wynikiem całkowitego braku lub naturalnego zużycia się materiałów izolacyjnych, ewentualnie niskiej ich jakości. Wskazano na obowiązku właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego wynikające z treści art. 61 ust. 1 P.b. oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych. W związku z tym organ pierwszej instancji uznał, że zachodzi konieczność nałożenia na właściciela budynku, w trybie art. 81c ust. 2 P.b., obowiązku przedłożenia ekspertyzy szczegółowo ustalającej zakres i sposób usunięcia opisanych nieprawidłowości, opracowanej przez osobę uprawnioną do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej, z dużym doświadczeniem zawodowym w zakresie izolacji przeciwwilgociowych budynków.
Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. (...) w O. (dalej jako: Wspólnota Mieszkaniowa lub strona skarżąca) złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie jako wydanego przedwcześnie i umorzenie postępowania w zakresie zawartym w postanowieniu, ewentualnie uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu złożonego zażalenia Wspólnota Mieszkaniowa podniosła, że z jednej strony organ pierwszej instancji kwestionuje dowody przedstawione przez osobę, która wniosła skargę do organu, a jednocześnie w oparciu o te dowody stwierdza, że stan techniczny budynku jest nieodpowiedni, co zaprzecza stanowisku zawartemu w protokole kontroli budynku z 29 stycznia 2025 r. Podkreślono, że art. 81c ust. 2 P.b. powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponuje, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Zdaniem Wspólnoty Mieszkaniowej w niniejszej sprawie nie zaistniała taka konieczność, bowiem nie wykorzystano wszystkich możliwości dowodowych, pozwalających na weryfikację wcześniejszych ustaleń organu, jak np. rekontrolę, sporządzenie dokumentacji fotograficznej, zeznania lub oświadczenia członków Wspólnoty Mieszkaniowej w kwestii zawilgocenia poszczególnych pomieszczeń piwnicznych i ewentualnych zastoin wody utrzymujących się okresowo. Podniesiono, że w trakcie przeprowadzonej w 2014 r. inwentaryzacji piwnic, w której brali udział wszyscy członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej, nikt nie podnosił kwestii złego stanu pomieszczeń oraz korytarza z powodu zawilgocenia czy też okresowych zastoin wody. Wskazano, że osoba, która złożyła do organu skargę, przez wiele lat pełniła jednoosobowo funkcję Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, zlecając samemu sobie różnego rodzaju roboty (naprawy) w budynku Wspólnoty i obciążając kosztami według własnego uznania, ale wówczas kwestia wykonania przeciwwilgociowej izolacji pionowej i poziomej oraz gromadzenia na ten cel środków finansowych nie była podnoszona. Podkreślono, że budynek jest obiektem zabytkowym, co również zwiększa koszty takich remontów. Wskazano, że Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej sukcesywnie ujmuje w planie gospodarczym na każdy rok prace remontowe, biorąc również pod uwagę możliwości finansowe członków Wspólnoty Mieszkaniowej, których jest tylko dziewięcioro. Podano, że w planie gospodarczym na 2025 r. uwzględniono do kolejnej realizacji wykonanie izolacji przeciwwilgociowej, jednakże warunkiem jest zgromadzenie środków finansowych na ten cel.
Postanowieniem z 8 maja 2025 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB lub organ odwoławczy) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że na obecnym etapie postępowania nie może dokonywać oceny merytorycznej w zakresie czynności organu w przedmiotowej sprawie dotyczącej analizy materiału dowodowego, bowiem mogłoby to naruszyć zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wskazano, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. nie jest orzeczeniem merytorycznym, gdyż ma charakter dowodowy, stanowiąc regulację szczególną w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a. i służy wyjaśnieniu szczegółowych kwestii technicznych oraz ustaleniu stanu faktycznego przy pomocy informacji sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną. Wskazano, że ekspertyza jest opracowaniem szerszym od oceny technicznej, w którym doświadczenie eksperta, a także oględziny i analizy, potwierdzone są obiektywnymi sprawdzalnymi badaniami, pomiarami i obliczeniami. Podkreślono, że przepis art. 81c ust. 2 P.b. winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. W ocenie WINB okolicznością bezsporną jest zużycie materiałów izolacji poziomej i pionowej przedmiotowego budynku, powstałego w pierwszej połowie XX wieku, co doprowadziło do jego nieodpowiedniego stanu technicznego. Zatem nałożony obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej jest uzasadniony, bowiem organ pierwszej instancji nie jest w stanie we własnym zakresie, tj. na podstawie przeprowadzonych czynności kontrolnych, dokumentacji fotograficznej przedmiotowego budynku oraz przedłożonych opracowań (ekspertyzy z lipca 2013 r. oraz opinii technicznej z lutego 2025 r.) usunąć uzasadnionych wątpliwości i ustalić zakres niezbędnych czynności, jakie należałoby nałożyć na Wspólnotę Mieszkaniową w trybie art. 66 ust. 1 P.b., mających na celu doprowadzenie przeciwwilgociowej izolacji poziomej i pionowej budynku do odpowiedniego stanu technicznego. Zdaniem organu odwoławczego dodatkowe uzasadnione wątpliwości wynikają z wieku budowy przedmiotowego obiektu, gdyż jest on wpisany do rejestru zabytków i zakres czynności zabezpieczających powinien zostać uzgodniony z Warmińsko-Mazurskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W tej sytuacji, zdaniem WINB, zachodzi określona w art. 81c ust. 2 P.b. przesłanka uzasadnionych wątpliwości organu co do prawidłowości wykonanych robót budowanych. Wskazano ponadto, że ekspertyza techniczna z lipca 2013 r. oraz opinia techniczna z lutego 2025 r. wraz z dokumentacją fotograficzną nie zostały jako materiał dowodowy odrzucony, lecz dokumenty te wymagają uzupełnienia, m.in. o wskazanie przez osobę uprawnioną do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej sposobu doprowadzenia przeciwwilgociowej izolacji poziomej i pionowej budynku do odpowiedniego stanu technicznego w zakresie uzgodnionym z Warmińsko-Mazurskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.
Wspólnota Mieszkaniowa wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie, podnosząc zarzut naruszenia:
- art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, uznając, że w sprawie zasadnie zastosowano art. 81c ust. 2 P.b.;
- art. 124 § 2 k.p.a. polegające na tym, że uzasadnienie faktyczne postanowienia organu odwoławczego nie spełnia wymogów, bowiem nie odnosi się do wszystkich argumentów strony skarżącej zawartych w zażaleniu oraz lakonicznym potraktowaniu wniosków co do konieczności zgromadzenia wszelkich materiałów dowodowych przed wydaniem postanowienia oraz braku rozpatrzenia wniosku o niewykonywanie zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji;
- zasad ogólnych postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 73 § 1 i § 1b k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie postępowania zapoznania się z zarzutami skargi członka Wspólnoty Mieszkaniowej, a także art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób prawidłowy, wnikliwy i wyczerpujący, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, niezbadanie materiału dowodowego, mającego być podstawą do nałożenia na stronę obowiązku przedłożenia ekspertyzy oraz pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu strony.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji, ewentualnie uchylenie postanowienia organu odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie zwrotu kosztów sądowych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, żorgan wydający postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. musi wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące jakości wyrobów budowlanych lub jakości wykonywanych robót budowlanych bądź też stanu technicznego obiektu budowlanego, a zatem uprawnienie organu do żądania dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz jest ograniczone. Wskazano, że z uwagi na to, że koszt sporządzenia ekspertyzy obciąża inwestora, przepis powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organ nadzoru budowlanego przy użyciu wiedzy i środków, którymi dysponuje, nie jest w stanie rozstrzygnąć istniejących wątpliwości. Ponadto ustalenie istnienia uzasadnionych wątpliwości, o których mowa w art. 81c ust. 2 P.b., wymaga przeprowadzenia uprzedniego postępowania dowodowego, zaś nałożenie obowiązku dostarczenia wskazanej ekspertyzy nie może służyć lub zastąpić ustalenia stanu faktycznego sprawy. Strona skarżąca podniosła, że nałożenie na nią obowiązku dostarczenia w oznaczonym terminie ekspertyzy zostało poprzedzone jedynie kontrolą przeprowadzoną przez PINB 29 stycznia 2025 r., przy czym z protokołu kontroli nie wynika, aby zachodziła konieczność sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy. Ponadto autor opinii technicznej, na której opierają się organy, nie posiada odpowiednich uprawnień, zaś opinię wydał na podstawie oględzin, a fotografie zostały dostarczone mu przez członka Wspólnoty Mieszkaniowej, który wniósł skargę do organu. Podniesiono, że organy nadzoru mają wiedzę o przeprowadzonej już częściowo izolacji fundamentów budynku, zatem oprócz dokonanych oględzin do materiału dowodowego należało włączyć dokumentację dotyczącą wykonania tej izolacji, co potwierdzi jaki był stan izolacji tej części fundamentów i jaki jest efekt jej wykonania po upływie kilku już lat. Podkreślono, że Wspólnota Mieszkaniowa podejmuje stosowne działania w celu utrzymania budynku w należytym stanie i mając na uwadze również koszty, stara się podejmować racjonalne decyzje co do kolejności podejmowanych prac remontowych. Z uwagi na starania o uzyskanie środków na rewitalizację, w ramach której możliwe będzie wykonanie przedmiotowego remontu, Wspólnota Mieszkaniowa poniosła koszty konieczne do złożenia stosownego wniosku, który został rozpatrzony pozytywnie, a w związku z tym konieczne jest zgromadzenie środków na wkład własny. Wyjaśniono, że Wspólnota Mieszkaniowa nie zaniedbuje obowiązków w zakresie utrzymania właściwego stanu technicznego budynku. Strona skarżąca zarzuciła również, że w trakcie zapoznawania się z materiałem dowodowym udostępniono jej jedynie część akt, uniemożliwiając zapoznanie się z treścią skargi wniesionej przez członka Wspólnoty Mieszkaniowej. Naruszenie to, zdaniem strony skarżącej, miało istotne znaczenie. Strona skarżąca wskazała również, że osoba, której skarga zainicjowała przedmiotowe postępowanie, uprzednio pełniła funkcję jednoosobowego zarządu, natomiast obecnie podważa wszelkie działania aktualnego zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej bądź też zarzuca brak działań, a ponadto nie jest już członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej. W tych okolicznościach, zdaniem strony skarżącej, nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy nie znajduje uzasadnionych podstaw i co najmniej jest przedwczesne.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono, że WINB nie może odnieść się do zarzutów dotyczących innego postępowania PINB, bowiem nie jest to przedmiotem niniejszej sprawy. Natomiast spory cywilne z byłym członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej nie mają znaczenia dla organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że zgodnie z art. 81 ust. 1 P.b. do podstawowych obowiązków organów architektoniczno-budowlanych i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Stosownie zaś do art. 81c ust. 2 P.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, tj. na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przy czym podnieść należy, że postanowienie, o którym mowa w art. 81c ust. 2 P.b. ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w Prawie budowlanym bądź jest elementem wyjaśniania przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Nałożenie wskazanego obowiązku, polegającego na dostarczeniu stosownej oceny technicznej czy ekspertyzy w formie postanowienia nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Ze względu na to, że w przywołanym przepisie ustawodawca posłużył się pojęciami nieostrymi takimi jak: "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej czy ekspertyzy, jak i uzasadnienie podjętych działań w trybie komentowanego przepisu muszą być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymagają wyczerpującego uzasadnienia (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 9 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 1345/24, dostępny w CBOSA). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 marca 2025 r. (sygn. akt II OSK 1890/22, dostępny w CBOSA) przepis art. 81c ust. 2 P.b. powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Zauważyć należy, że przepis ten wskazuje na trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Dotyczą one uzasadnionych wątpliwości organu co do: jakości wyrobów budowlanych, jakości wykonywanych robót budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego. Oznacza to, że właściwy organ administracji publicznej powinien wskazać czego wątpliwości dotyczą, wyjaśnić z jakich powodów uznał je za "uzasadnione", a ponadto powinien precyzyjnie określić zakres oceny technicznej (ekspertyzy) (tak: D. Sypniewski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, SIP Lex dostęp: 27 marca 2024 r.; wyrok NSA z 10 lutego 2021 r., II OSK 1336/18). Ekspertyzy i oceny techniczne mają na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, a nie zastępowanie organów nadzoru budowlanego w wykonywaniu ich ustawowych obowiązków. To na organach nadzoru budowlanego spoczywa obowiązek dokonania oceny wykonanych robót pod kątem ich zgodności z obowiązującymi przepisami, jak też sformułowania zaleceń w zakresie doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, na podstawie całokształtu materiału dowodowego skonfrontowanego z obowiązującymi przepisami (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 1345/24, dostępny w CBOSA). Pamiętać bowiem należy, że w świetle zasad postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym główny ciężar inicjatywy dowodowej i odpowiedzialności za ustalenie okoliczności faktycznych ponosi organ administracji, w konsekwencji celem organu nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa, wykraczającej poza kompetencje merytoryczne pracowników organu nadzoru. Dlatego też za skorzystaniem z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 P.b. muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale wątpliwości uzasadnione. Podkreślić przy tym należy, że organy nadzoru budowlanego posługują się przy wykonywaniu swoich ustawowych zadań wyspecjalizowanymi pracownikami posiadającymi ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie "stanu technicznego". Wskazany przepis, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego obiektu winien być zatem stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 917/12 oraz z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2778/19, dostępne w CBOSA). Instytucja ta nie może być nadużywana, a zatem nie może być tak, że arbitralnym rozstrzygnięciem nakłada się na strony obowiązek bez żadnego, czy dostatecznego uzasadnienia.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie stanu technicznego izolacji przeciwwilgociowej przedmiotowego budynku, wszczętego z urzędu. Przy czym z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że postępowanie zostało wszczęte na podstawie ustaleń dokonanych w trakcie przeprowadzonej kontroli utrzymania budynku, a także w związku ze skargą właściciela jednego z lokali znajdującego się w budynku, do której dołączono ekspertyzę techniczną, dotycząca przyczyn i sposobu usunięcia zawilgocenia ścian zewnętrznych i konstrukcji murowej wejścia zlokalizowanego na parterze budynku, opracowaną w 2013 r. oraz opinię techniczna sporządzona w 2025 r. na okoliczność ustalenia przyczyn zawilgocenia wejścia do przedmiotowego budynku.
Należy zatem podkreślić, jak wskazano wyżej, że za skorzystaniem z rozwiązania zawartego w powołanym wyżej przepisie muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale wątpliwości uzasadnione, czyli o charakterze kwalifikowanym. Organ winien zatem wykazać w pierwszej kolejności, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, w tym przypadku w zakresie izolacji przeciwwilgociowej budynku oraz, że znajdują one odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Ustalenie istnienia uzasadnionych wątpliwości, o których mowa w art. 81c ust. 2 P.b. wymaga przeprowadzenia uprzedniego postępowania dowodowego, zgodnie z regułami procesowymi wyrażonymi w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Dopiero sytuacja, w której zgromadzony materiał dowodowy zrodziłby "uzasadnione wątpliwości", których organ nie byłby w stanie samodzielnie usunąć, dawałaby podstawę do zastosowania powyższego unormowania (por. wyroki NSA: z 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10, z 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 353/11, z 13 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1331/10, dostępne w CBOSA). Tymczasem jedyną czynnością podjętą samodzielnie przez organ pierwszej instancji była kontrola przedmiotowego budynku. Przy czym z protokołu tej kontroli z 29 stycznia 2025 r. w ogóle nie wynika, aby kontrolowane były także pomieszczenia w piwnicy budynku. Co więcej z protokołu tego nie wynika także, że w trakcie kontroli ustalono nieodpowiedni stan techniczny izolacji przeciwwilgociowej w pomieszczeniach piwnicy budynku. Jedynie w uwagach i wnioskach końcowych wpisano, że "w przypadku wystąpienia zawilgocenia pomieszczeń w piwnicy i w lokalu usługowym należy zlecić opracowanie projektu budowlanego izolacji przeciwwilgociowych budynku". Nie wiadomo jednak, na jakiej podstawie dokonano takiego zapisu, skoro z protokołu kontroli nie wynika, aby przeprowadzono jakichkolwiek czynności, które pozwoliłyby na dokonanie oceny stanu izolacji przeciwwilgociowej przedmiotowego budynku. Organ pierwszej instancji nie wezwał również Wspólnoty Mieszkaniowej do przedłożenie posiadanej dokumentacji odnośnie do stanu technicznego budynku, podczas gdy z treści zażalenia oraz z wniesionej skargi wynika, że Wspólnota prowadziła prace remontowe także w zakresie izolacji przeciwwilgociowej. W związku z tym organ w ogóle nie wykazał, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego we wskazanym w zaskarżonym postanowieniu zakresie.
Ponadto w ocenie Sądu organ nie wykazał, że niezbędne jest dostarczenie przez stronę skarżącą ekspertyzy. Wprawdzie organy wskazały, że określenie obowiązków, jakie winny być nałożone na Wspólnotę Mieszkaniową w zakresie usunięcia nieprawidłowości co do stanu technicznego budynku wymaga posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa, wykraczającej poza kompetencje merytoryczne pracowników organu nadzoru, ale stwierdzenie to ma charakter bardzo lakoniczny i ogólnikowy. Należy natomiast zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się już ekspertyza techniczna z 2013r. oraz opinia techniczna z 2025 r. Wprawdzie organy twierdzą, że oba dokumenty zostały sporządzone przez osoby nieposiadające odpowiednich uprawnień w zakresie przedstawionych rozwiązań projektowych, ale jednocześnie ustalenia wynikające z tych dokumentów organ przyjął za udowodnione. Co więcej organy nie wyjaśniły, z jakich względów zaproponowane w tych dokumentach rozwiązania nie mogą stanowić podstawy do nałożenia obowiązków i dlaczego żądana ekspertyza może być sporządzona wyłącznie przez osobę uprawnioną do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektoniczno-budowlanej. Nie wiadomo także, z jakich powodów organ nakazał sporządzenie ekspertyzy uzgodnionej z konserwatorem zabytków. Należy bowiem zauważyć, że w myśl art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2024 poz. 12921) obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków dotyczy prowadzenia m.in. robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Zatem dopiero ewentualne nałożenie przez organ obowiązku przeprowadzenia określonych robót budowlanych będzie skutkować koniecznością uzyskania przez Wspólnotę stosownego pozwolenia konserwatora zabytków.
W tych okolicznościach, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organy nadzoru budowlanego nie wykazały wystąpienia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego budynku, których prawidłowa ocena wykracza poza możliwości pracowników nadzoru budowlanego, a zatem zaistnienia ustawowych przesłanek zastosowania art. 81c ust. 2 P.b. Organ winien przede wszystkim podjąć wszelkie niezbędne czynności we własnym zakresie, dążąc do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, a dopiero w przypadku, gdy mimo prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego istnieją uzasadnione wątpliwości co do istotnych elementów stanu faktycznego, rozważyć skorzystanie z uprawnienia wskazanego w art. 81c ust. 2 P.b.
Stronie skarżącej należy jednak wyjaśnić należy, że poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie pozostają podniesione w skardze zarzuty odnośnie do osoby, która złożyła skargę do organu na stan techniczny przedmiotowego budynku. Także wszelkie spory cywilne prowadzone przez Wspólnotą Mieszkaniową nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż ma ona charakter administracyjny, a nie cywilnoprawny. Natomiast kwestia dostępu do akt administracyjnych regulowana jest w przepisach art. 73 – 74 k.p.a., a ewentualne rozstrzygnięcia w tym zakresie podlegają odrębnemu zaskarżeniu.
W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymanie nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ winien zatem ponownie rozpoznać sprawę, mając na względzie powyższe wskazania Sądu.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu.