II SA/Ol 405/04

II SA/Ol 405/04 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2004-12-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-07-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A.Bogusław Jażdżyk /sprawozdawca/
Alicja Jaszczak-Sikora
Marzenna Glabas /przewodniczący/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Marzenna Glabas Alicja Jaszczak - Sikora Bogusław Jażdżyk (spr.) Urszula Wojciechowska Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej - oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 6 listopada 2003r. znak "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po rozpatrzeniu wniosku J. M. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 31 października 2001 r. znak: "[...]" utrzymującej w mocy decyzję Zarządu Miasta B. z dnia 28 sierpnia 2001r. nr "[...]" w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. W uzasadnieniu decyzji Kolegium argumentowało, że podjęcie decyzji obu instancji w przedmiocie opłaty adiacenckiej na podstawie przepisów, które nie obowiązywały w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna (decyzja Burmistrza Miasta B. znak "[...]" z dnia 30 grudnia 1998r), nie uzasadnia zarzutu, że przepisy te tj. znowelizowany art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000, Nr 46, 543 ze zm.) i wydana na mocy tego przepisu uchwała Nr "[...]" Rady Miejskiej w B. z dnia 30 czerwca 2000r. ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, zostały zastosowane z mocą wsteczną.
Z decyzją z dnia 6 listopada 2004r. nie zgodziła się J. M. zwracając się do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku wskazała, iż decyzje w sprawie ustalenia opłaty adiacenkiej zostały podjęte na podstawie przepisów, które nie obowiązywały w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. Według wnioskodawczyni uchwała Rady Miejskiej w B. z 30 czerwca 2000r. wydana na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być stosowana do podziału nieruchomości zatwierdzonego ostateczną decyzją przed wejściem w życie nowelizacji tego przepisu, tj. przed dniem 15 lutego 2000r. Zdaniem J. M. nie było przeszkód, aby organ I instancji wydał decyzję ustalającą stawkę procentową opłaty adiacenckie przed dniem 15 lutego 2000r. tj. przed dniem wejścia w życie znowelizowanego przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzasadniając swoje stanowisko wnioskodawczyni przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2003r. sygn. akt. I S. A. 2769/01, którym w analogicznej sprawie Sąd ten stwierdził nieważność decyzji Kolegium w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 7 maja 2004r. nr "[...]" utrzymało w mocy swoją
dotychczasową decyzję z dnia 6 listopada 2003r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, iż decyzja z dnia 31 października 2001 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Zarządu Miasta B. nie zostały wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § l pkr 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Kolegium o działaniu prawa wstecz można mówić wówczas, gdy nową normę prawną stosuje się do zdarzenia, które zaistniało przed opublikowaniem tej normy i z którym dotąd obowiązujące normy prawne nie wiązały skutków prawnych przewidzianych nową normą. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju sytuacja nie zachodzi. Przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu zatwierdzenia podziału nieruchomości dawał podstawę zarządowi gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu jej wartości w związku z podziałem. Przepisem tym określono także maksymalną wysokość opłaty, która nie mogła przekroczyć 50% różnicy wartości nieruchomości. Należy więc wskazać, iż przepis ten wiązał identyczne skutki prawne z podziałem nieruchomości jak art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu po nowelizacji, tj. po 15 lutego 2000r. Różnica między tymi przepisami polegała na tym, iż o wysokości stawki procentowej decydował sam organ, orzekający o ustaleniu tej opłaty. Możliwość ustalenia opłaty nie mogła być także ograniczona pod względem czasowym. Znowelizowany art. 98 ust. 4 określił, iż stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustali w drodze uchwały rada gminy, a szczegółowy sposób naliczania tejże opłaty regulują przepisy o opłatach adiacenckich z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145, art. 146 ust. 2 i 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Odnosząc się do przywołanego przez wnioskodawczynię wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2003 r. Kolegium wskazało, iż nie podziela argumentacji przedstawionej w tym wyroku, a przywołując inne wyroki tego Sądu, którymi w analogicznych sprawach oddalono skargi na decyzje Kolegium w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, zwróciło uwagę, iż orzecznictwo w omawianej kwestii nie jest jednolite.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J. M. zarzuciła decyzji z dnia 7 maja 2004r. Kolegium niezgodność z prawem. Zdaniem skarżącej decyzja Zarządu Miasta B. z dnia 28 sierpnia 2001 r. została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § l pkt 2 kpa. Uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia 30 czerwca 2000r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku zatwierdzenia jej podziału nie może działać wstecz i wywoływać skutków prawnych wobec podziałów nieruchomości dokonanych przed dniem 15 lutego 2000r., gdyż dopiero od tego dnia rada stała się organem
właściwym do ustalania stawek procentowych od tej opłaty (art. l pkt 37 ustawy z dnia 7 stycznia 2000r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw Dz. U. Nr 6, póz. 70). Decyzja została podjęta więc na podstawie przepisów, które nie obowiązywały w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. Skarżąca ponownie powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 sierpnia 2003r. podała, iż sposób naliczania opłaty adiacenckiej należy określić z góry tak, aby strona zanim dokona podziału nieruchomości wiedziała, według jakich stawek opłata ta może być naliczana.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U, Nr 153, póz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § l pkt l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270).
Stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z trzech trybów nadzwyczajnego wzruszenia decyzji administracyjnej. Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji zostały wymienione w art. 156 § l kpa. W niniejszej sprawie rozważenia wymaga, czy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 31 października 2001 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Zarządu Miasta B. zostały wydane bez podstawy prawnej. "Z przeglądu orzecznictwa wynika, że rdzeń znaczenia pojęcia: "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Przepis taki daje podstawy albo do stosowania innych prawnych form działania administracji, albo wyznacza ściśle ramy załatwiania spraw przez wydanie decyzji" (Barbara Adamiak, Janusz Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz str. 725). W ocenie Sądu brak jest podstaw do twierdzenia, że wskazane wyżej decyzje wydane zostały bez podstawy prawnej, dlatego też zaskarżona decyzja, którą
Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji dnia 31 października 2001 r. nie narusza prawa.
Zgodnie z brzmieniem art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000, Nr 46, 543 ze zm.) obowiązującym w dniu 31 października 2001r. zarząd gminy uprawniony był do ustalenia opłaty adiacenckiej, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej od dnia 15 lutego 2000r. ustalała w drodze uchwały rada gminy. Uprawnienie to zostało przekazane na rzecz rad gmin na podstawie art. l pkt 37 ustawy z dnia 7 stycznia 2000r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, póz. 70). Przepisem tym zmieniono art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przed nowelizacją wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalał zarząd, a więc był podmiotem uprawnionym zarówno do wydania decyzji w sprawie ustalenie opłaty adiacenkiej, jak i posiadał uprawnienie do określenia wysokości stawki procentowej tejże opłaty. Taki też stan prawny obowiązywał w dniu 13 stycznia 1999r. tj. w momencie, kiedy decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. Z omawianych zmian art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomości wynika, iż inny był stan prawny w chwili kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna, inny zaś w chwili wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Sporne w sprawie jest to, czy do podziałów nieruchomości dokonanych przed dniem 15 lutego 2000r. może mieć zastosowanie uchwała w sprawie ustalenia stawki procentowej tej opłaty uchwalona po 15 lutego 2000r. na mocy znowelizowanego przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu brak jest dostatecznych podstaw prawnych do przyjęcia tezy, iż uchwały wydane po tym dniu nie mają zastosowania do podziałów nieruchomości dokonanych przed 15 lutego 2000r. z niżej podanych względów.
Niewątpliwym jest, iż podział nieruchomości jest konieczną przesłanką, od której uzależnione jest w przyszłości naliczenie opłaty adiacenckiej. Ustawodawca położył bowiem szczególny nacisk na fakt podziału nieruchomości, to znaczy moment, w którym decyzja wójta, burmistrza lub prezydenta miasta zatwierdzająca projekt podziału zaczęła obowiązywać w obrocie prawnym i wywierać określone skutki prawne na dzień, w którym decyzja stała się ostateczna. Jeśli już sam podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, to zarząd gminy jest legitymowany do wymierzania opłaty adiacenckiej z tego tytułu. Podział nieruchomości, który spowodował wzrost jej wartości, jest więc w tym wypadku czynnikiem zezwalającym na uruchomienie procedury ustalenia opłaty adiacenckiej i jednocześnie wyznacznikiem podmiotu obowiązanego do uiszczenia tej opłaty. Przechodząc do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej należy wskazać, iż z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce
nieruchomościami nie wynika, ażeby osoba dokonująca podziału mogła wiedzieć w jakiej wysokości w przyszłości poniesie taką opłatę. Po pierwsze, w art. 98 ust. 4 mowa jest o możliwości nałożenia opłaty, co oznacza, że organ gminy może zażądać takiej opłaty. Sprawa zależy więc od uznania administracyjnego organu co do tego, czy taka opłata zostanie nałożona, czy też nie. Po drugie, sam podział jeszcze nie jest wystarczającą przesłanką do nałożenia opłaty. Konieczny jest bowiem wzrost wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. Jest to także element, który nie jest znany osobie dokonującej podziału nieruchomości. Te dwa czynniki wskazują już, iż w momencie dokonania podziału właściciel nieruchomości, nie może wiedzieć, czy w ogóle poniesie opłatę adiacencką, a jeżeli tak to w jakiej wysokości.
Obowiązujący w dniu 13 stycznia 1999r. art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazywał, iż właściciel nieruchomości nie miał także możliwości poznania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Wysokość tej stawki pozostawiono bowiem uznaniu zarządu gminy jako właściwego organu do nałożenia opłaty adiacenckiej. Już więc w chwili podziału nieruchomości właściciel dokonujący podziału musiał się liczyć z obowiązkiem poniesienia takiej opłaty. Przy czym obowiązujące wtedy przepisy ustawy nie ograniczały w czasie zarządu gminy, co do możliwości wydania decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Sytuacja ta zmieniła się z dniem 15 lutego 2000r. tj. z chwilą dokonania nowelizacji art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dokonaną nowelizacją wprowadzono trzyletni okres w jakim organ gminy mógł nałożyć decyzją opłatę adiacencką. Okres ten został mianowicie ograniczony do trzech lat od dnia kiedy decyzja o podziale stała się wykonalna. Wprowadzono także zmianę podmiotu uprawnionego do ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Jednak zmiana art. 98 ust. 4 ustawy nie może oznaczać, iż właściciele, którzy dokonali podziałów przed datą 15 lutego 2000r. zwolnieni są z poniesienia opłaty adiacenckiej, jeżeli przed tą data zarząd gminy nie ustalił jej wysokości w drodze decyzji. Takich skutków bowiem nie przewidział ustawodawca nowelizując ustawę o gospodarce nieruchomościami. Zarówno przed nowelizacją, jak i po niej z podziałem nieruchomości związany był obowiązek poniesienia opłaty adiacenckiej w wysokości do 50% procent różnicy wartości nieruchomości. W ocenie Sądu, do decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej wydanych po dniu 15 lutego 2000r. zastosowanie będą miały zasady ustalone w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczące ustalenia opłaty, nawet jeżeli podziału dokonano przed tą datą. Brak jest bowiem przepisu przejściowego, który nakazywałby stosowanie do tych spraw art. 98 ust. 4 ustawy w brzmieniu przed nowelizacją. Powyższe oznacza, iż po dniu 15 lutego 2000r. decyzja w sprawie opłaty adiacenckiej będzie
musiała być wydana w terminie 3 lat od daty, kiedy decyzja o podziale stała się wykonalna, przy zastosowaniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej określonej uchwałą rady gminy. Pierwszy z warunków został spełniony, tj. decyzja Kolegium z dnia 31 października 2001 r. którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej doręczono skarżącej dnia 22 listopada 2001 r., a więc przed upływem trzyletniego terminu od dnia, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna (decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna z dniem 13 stycznia 1999r.). Decyzja organu I instancji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zawierała też stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustaloną na podstawie obowiązującej w dniu jej wydania uchwały Rady Miejskiej B. z dnia 30 czerwca 2000r. Z tych względów należy przyjąć, iż Kolegium w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustaliło, że decyzja tego organu z 31 października 2001 r. nie została wydana bez podstawy prawnej. Pozbawiony podstaw jest natomiast zarzut skargi podważający zasadność wydania decyzji w sprawie przez organ I instancji z uwagi na to, że w dacie ostatecznego zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości nie obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w B., w przedmiocie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek jej podziału. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uzależniają nałożenia opłaty adiacenckiej, od tego, czy w dacie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomościami obowiązywała taka uchwała, czy też nie. Opłatę taką można nałożyć bowiem w terminie trzech lat od dokonania podziału nieruchomości. Wystarczy więc, aby rada gminy nawet po dokonaniu podziału nieruchomości, ale w okresie trzyletnim od dokonania takiego podziału, podjęła uchwałę uprawniającą do nakładania opłat adiacenckich, by stosowny organ gminy opłatę taką mógł nałożyć.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270), skargę oddalił.