II SA/Ol 402/21

II SA/Ol 402/21 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2021-08-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-05-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk
Marzenna Glabas
Piotr Chybicki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 34/22 - Wyrok NSA z 2024-11-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 1446
art. 5,  art. 40 ust. 1,  art. 42 ust. 2b,  art. 89
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 134,  art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi A. R. na zalecenie pokontrolne Konserwatora Zabytków z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu "[...]" Wojewódzki Konserwator Zabytków (organ, Konserwator, WKZ), działając na podstawie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 2 i art. 91 ust. 4 pkt. 4, 5 i 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r., poz. 282, dalej: ustawa), wydał i przekazał A. R. (skarżąca) zalecenia pokontrolne wskazując, że czyni to po przeprowadzeniu kontroli w dniu 21 października 2020 r. w ramach nadzoru konserwatorskiego dot. przestrzegania i stosowania przepisów ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, w sprawie stanu zachowania zespołu cegielni w "[...]", gm. "[...]", dz. nr "[....]". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazując na konieczny do wykonania celem zachowania substancji zabytku zakres prac, robót i czynności podniósł, że zespół cegielni w "[...]" objęty jest prawną ochroną konserwatorską w oparciu o art. 7 pkt. 1 ustawy na podstawie decyzji z dnia "[...]" wpisującej go w granicach działek "[...]" do rejestru zabytków nieruchomych województwa. Do ustawowych zadań wykonywanych przez WKZ należy m.in. organizowanie i prowadzenie kontroli w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Zatem w ramach nadzoru konserwatorskiego, po skutecznym zawiadomieniu stron postępowania, przeprowadzono czynności kontrolne w/w zespołu. W trakcie tejże kontroli stwierdzono, że większość budynków nie jest obecnie użytkowana. Obiekty są w bardzo złym stanie technicznym. Kontrola pozwoliła stwierdzić całkowitą destrukcję poszczególnych obiektów wchodzących w skład zespołu, które wg karty ewidencyjnej z 1993 r. określone były jako istniejące. Budynki (z nielicznymi wyjątkami w postaci budynków obecnie użytkowanych) nie są dostatecznie zabezpieczone przez wpływem czynników atmosferycznych. Stwierdzone liczne odkształcenia, spękania i zawalenia konstrukcji budowlanych, w tym charakterystycznego, wysokiego komina. W obrębie obiektów mieszkalnych, obecnie użytkowanych, zaobserwowano występowanie licznych spękań i odspojeń tynku, a na dachach miejscowo ubytki materiału ceramicznego i przesunięcia dachówki powodujące nieszczelności. Teren cegielni porośnięty jest gęsto (w tym niezabezpieczone wnętrza budynków) samosiewami drzew i krzewów. W związku z tym, iż ustawowa opieka nad zabytkami sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości, zaś ustawowe działania organu konserwatorskiego sprowadzają się m.in. do zapobiegania zagrożeniom mogącym powodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków oraz kontroli stanu zachowania i przeznaczenia zabytków, zasadnym jest wydanie, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy zaleceń pokontrolnych.
W przepisowym terminie skarżąca zgłosiła zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych wyjaśniając, że rozstrzygnięcie organu z dnia "[...]". wydane zostało z pominięciem okoliczności, że decyzją z dnia "[...]" Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego orzekł o skreśleniu z rejestru zabytków części zabudowań zespołu cegielni w "[...]". Zgodnie z ww. decyzją, w rejestrze zabytków nie figurują już zatem niektóre budynki posadowione na działce ewidencyjnej nr "[...]". Dodała, że stan obiektu od wielu lat ulega ciągłemu pogarszaniu, obecnie zaś oddziaływanie czasu i warunków atmosferycznych doprowadziło do tego, że konserwacja stała się praktycznie niewykonalna. Ponadto, nie ma środków na wykonanie prac określonych w zaleceniach pokontrolnych, które to prace wymagają gigantycznych nakładów finansowych. Wskazując na powyższe wniosła o zmianę zaleceń pokontrolnych poprzez odstąpienie od nałożenia na podmiot kontrolowany obowiązku wykonania prac, wyszczególnionych w piśmie z dnia "[...]".
Zarządzeniem pokontrolnym z dnia "[...]" organ konserwatorski uwzględnił wniesione zastrzeżenia do w/w zaleceń pokontrolnych, w odniesieniu do budynków "[...]" (numeracja zgodna z decyzją z "[...]", wpisującą zespół cegielni w "[...]" do rejestru zabytków i z decyzją z "[...]". Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego) i odstąpił w całości od zaleceń pokontrolnych w stosunku do tych obiektów. Wskazano, że budynki te, decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z "[...]" wykreślone zostały z wojewódzkiego rejestru zabytków. Jednocześnie wyjaśniono, że zakwestionowane zalecenia pokontrolne nie dotyczyły budynków "[...]", gdyż protokół czynności kontrolnych z 21 października 2020 r. nie odnosił się do nich (zalecenia sporządzono w oparciu o ustalenia zawarte w protokole), z uwagi na fakt, iż na dzień wykonywania czynności kontrolnych już nie istniały (numeracja zawarta w protokole zgodna była z załącznikiem karty ewidencyjnej w/ w zespołu cegielni i w protokole nie wspomniano o budynkach "[...]", oznaczonych na tym załączniku kolejno nr "[...]"). Jednocześnie organ konserwatorski nie uwzględnił wniesionych zastrzeżeń do w/w zaleceń pokontrolnych i odmówił zmiany w/w zaleceń pokontrolnych w odniesieniu do pozostałych obiektów (jak i działek na których są zlokalizowane), tj. budynków nr "[...] (numeracja zgodna z decyzją z "[...]"., wpisującą zespół cegielni w "[...]" do rejestru zabytków i z decyzją z "[...]" Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego), z uwagi na fakt, że są one efektem braku potrzeb użytkowych dysponenta obiektu oraz nieuzasadnione wg właściciela koszty remontu. W uzasadnieniu wskazał, że zalecenia pokontrolne są wynikiem ustaleń zawartych w protokole czynności kontrolnych i dotyczą obiektów, które uwzględnia tenże protokół. Przepisy ustawy nie stanowią, iż oznaczenia zawarte w protokole powinny być zgodne z informacjami zawartymi w decyzji wpisującej do rejestru zabytków czy księdze wieczystej. Istotą rzeczy jest takie oznaczenie, które bezsprzecznie pozwoli na lokalizację poszczególnych budynków w przestrzeni, a w/w protokół (odwołując się do załącznika do karty ewidencyjnej zespołu) niewątpliwe nosi te cechy. Ponadto, transpozycja numerów z w/w protokołu, na takie które odpowiadać będą numeracji zawartej w decyzji wpisującej do rejestru zabytków, jest wyłącznie kwestią stosownej analizy, a zmienną pozostaje wyłącznie pierwszy człon oznaczony liczbami arabskimi. Stwierdził, że podnoszonego w zastrzeżeniach, sukcesywnie pogarszającego się stanu technicznego upatrywać można wyłącznie w działaniach (a w zasadzie ich braku) właściciela. Zatem stoi na stanowisku, iż stan techniczny analizowanego zespołu nie przesądza o braku możliwości przeprowadzenia prac remontowych zgodnie ze sztuką konserwatorską i budowlaną (czego potwierdzeniem jest również stanowisko MKiDN, przedstawione w decyzji, w której to odmówiono skreślenia z rejestru zabytków większości z budynków). Natomiast przesłanki, podniesione przez stronę, wskazujące na uwarunkowania finansowe właściciela uniemożliwiające podjęcie jakiegokolwiek remontu, nie są z konserwatorskiego punktu widzenia podstawą do modyfikacji zaleceń pokontrolnych, których zasadniczym celem jest ochrona obiektu chronionego prawem.
W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na zalecenia pokontrolne organu konserwatorskiego z dnia "[...]" pełnomocnik skarżącej zarzucił im naruszenie:
- art. 40 ust. 2b pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy polegające na wydaniu zaleceń pokontrolnych, a następnie na częściowej odmowie odstąpienia od nich w sytuacji, gdy zalecenia te nie zostały wydane przy uwzględnieniu całości okoliczności faktycznych sprawy, w tym z pominięciem obecnego stanu oraz charakteru obiektu, który uległ zmianie wskutek wydania decyzji o wykreśleniu części zabudowań obiektu z rejestru zabytków;
- naruszenie art. 4 ustawy polegające na podjęciu przez organ działań, które nie są adekwatne ani proporcjonalne dla osiągnięcia określonych w tym przepisie celów;
- naruszenie zasad współżycia społecznego polegające na obciążeniu skarżącej nadmiernymi, niemożliwymi do wykonania obowiązkami i wydatkami z pominięciem okoliczności, że rozpoczęcie sprawowania ochrony konserwatorskiej nie wynikało z inicjatywy organów powołanych do ochrony zabytków, lecz było wyłącznie skutkiem uwzględnienia wniosku o wpis do rejestru zabytków, złożonego przez ówczesnych właścicieli obiektu, którzy składając ten wniosek kierowali się tylko i wyłącznie dążeniem do redukcji obowiązków fiskalnych, którym nie byli w stanie sprostać;
- naruszenie zasad współżycia społecznego oraz przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez nałożenie przez organ na skarżącą bardzo daleko idących obciążeń, polegających na obowiązku sfinansowania i wykonania szeregu prac, w tym prac budowlanych, w czasie, gdy ich wykonanie nie jest możliwe zarówno ze względu na ograniczenia w dostępności pracowników i zakresie świadczenia przez nich pracy w związku z zagrożeniem epidemicznym w Polsce, ale również z uwagi na ograniczenia dochodów wskutek wprowadzonych odgórnie ograniczeń w działaniu gospodarki.
Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie działania organu w zaskarżonej części oraz poprzedzające je działanie organu w postaci wydania zaleceń pokontrolnych z dnia "[...]".
W odpowiedzi na skargę WKZ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga okazała się nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była odmowa zmiany zaleceń pokontrolnych Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydanych w dniu "[...]" po przeprowadzeniu kontroli w sprawie stanu zachowania zespołu cegielni w "[...]".
Zgodnie z art. 5 ustawy opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega w szczególności na zapewnieniu warunków naukowego badania i dokumentowania zabytku; prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości; popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczenia dla historii i kultury. Wynika z niego, że istotę zachowania polegającą na "utrzymywaniu" zabytku zgodnie z przepisami o ochronie zabytków można sprowadzić do przestrzegania w szczególności tych przepisów, które nakładają na właściciela zabytku obowiązek realizacji działań wynikających z definicji opieki nad zabytkami spoczywającej na właścicielu, a zatem zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie i korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1. Jednocześnie w art. 49 ust. 1 ustawy ustawodawca przewidział, że wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.
Odnosząc się do kwestii zasadności zastosowania przez organ art. 40 ust. 1 ustawy stwierdzić należy, że organy ochrony zabytków w ramach nadzoru konserwatorskiego polegającego na prowadzeniu kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (art. 38 ust. 1 cyt. ustawy), korzystają z uznania w zakresie wyboru instrumentów prawnych służących właściwego stanu opieki nad zabytkami. I tak po przeprowadzonej kontroli wojewódzki konserwator zabytków może wydać zalecenia pokontrolne (art. 40 ust. 1 ustawy) albo odstąpić od wydania tych zaleceń i wydać decyzję, o której mowa w art. 43, art. 44 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1, art. 49 ust. 1 lub art. 50 ust. 1 (art. 40 ust. 2 ustawy). Oznacza to, że wyniki kontroli, o której mowa w art. 38 ustawy, mogą stanowić zarówno podstawę do sformułowania zaleceń pokontrolnych, jak i do zastosowania władczych środków nadzoru konserwatorskiego przyjmujących formę decyzji administracyjnych. Przy czym zalecenia pokontrolne, choć stanowią one instytucję o znaczeniu podstawowym, mają jedynie charakter fakultatywny (Komentarz do art. 40 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pod red. M. Cherki, Lex 2010). Rolą wojewódzkiego konserwatora zabytków jest zatem wybór odpowiedniego środka przymusu służącego ochronie zabytku.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 42 ust. 2b pkt 1 ustawy (stanowiącego, że wojewódzki konserwator zabytków, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych zmienia zalecenia pokontrolne i przekazuje je wraz z uzasadnieniem kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej - w przypadku stwierdzenia zasadności całości lub części zastrzeżeń) w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy zauważyć należy, że w myśl art. 89 pkt 2 ustawy organ konserwatorski jest organem wyspecjalizowanym, uprawnionym do samodzielnej oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy go chronić. Oznacza to, że organ ochrony zabytków w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie może sam dokonywać ocen w zakresie będącym przedmiotem rozpoznania, a jego rozstrzygnięcie musi uwzględniać obowiązek zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku sformułowany w art. 4 ustawy. W ocenie Sądu z uwagi na bardzo zły stan obiektu organ konserwatorski zasadnie nakazał skarżącej, posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku, przeprowadzenie określonych robót, bowiem ich wykonanie było niezbędne ze względu na zagrożenie zabytku zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem.
Ochrona zabytków polega między innymi na zapewnieniu warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie. Celem działania organów konserwatorskich jest także zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (art. 4 pkt 1 i 2 u.o.z.). Należy również podkreślić, że ochronie podlegają zabytki, zwłaszcza zabytki nieruchome bez względu na stan ich zachowania (art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z.). Wskazane wyżej przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przesądzają zatem jednoznacznie, jakie są cele i wartości, które powinien przyjmować wojewódzki konserwator zabytków w przypadku rozpatrywania spraw dotyczących ochrony zabytków. Nie może być więc wątpliwości, że jeśli jakiś obiekt ma charakter zabytkowy, to celem organów konserwatorskich jest zachowanie go w możliwie najlepszym, ale jednocześnie autentycznym stanie. Z tego punktu widzenia wszelkie prace, jakie mogłyby skutkować zastąpieniem substancji zabytkowej nowymi obiektami lub nowymi materiałami są dopuszczalne tylko jako absolutne wyjątki. W świetle analizy przepisów materialnoprawnych ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami widać też wyraźnie, że ustawa ta przyznała organom konserwatorskim możliwość własnej oceny aktualnego stanu obiektu zabytkowego oraz najlepszych sposobów zachowania zabytku i wartości, jakie reprezentuje, co w żadnym wypadku nie oznacza dowolności i arbitralności. Tym samym, wbrew zarzutowi skargi, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 4 polegającego na podjęciu przez organ działań, które nie są adekwatne ani proporcjonalne dla osiągnięcia określonych ustawą.
Zasadnie wskazuje również organ, że przesłanki podniesione przez stronę, wskazujące na uwarunkowania finansowe właściciela uniemożliwiające podjęcie jakiegokolwiek remontu, nie są z konserwatorskiego punktu widzenia podstawą do modyfikacji zaleceń pokontrolnych, których zasadniczym celem jest ochrona obiektu chronionego prawem, a zastrzeżenia do wydanych zaleceń pokontrolnych wynikające z braku potrzeb użytkowych dysponenta obiektu oraz nieuzasadnione wg niego koszty remontu, nie mają żadnych konotacji ze względami ochrony konserwatorskiej.
Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako nieuzasadnioną oddalił.